城市生活垃圾治理的法律困境与策略

左乾乾

（仙桃职业学院，湖北 仙桃 433000）

一、城市生活垃圾治理的法理逻辑

从纵向结构上来看，生活垃圾分类主要由“市区——街道——社区”等有关部门共同推进的，在各级人员的配置上，市级的工作人员一般为20名左右，而到了街道则只有1到2名工作人员，社区则一般不配备专职工作人员。[1]不难看出，从市到社区的工作人员的数量在逐级递减，尤其是街道和社区，工作人员基本是身兼数职，仅依靠政府单方面努力无法实现社区垃圾治理。不仅如此，从法律的角度来看，虽然当前我国制定了一些垃圾处理的法律制度，但这些制度在实践中需要投入大量的人力资源才能确保其得到有效的执行，由于基层垃圾治理方面的人力资源供给不足，导致一些涉及垃圾分类的惩罚性条款往往被束之高阁，硬法的约束力也会因此受损。因此，完全依靠法律的硬性规定，并不足以应对城市垃圾治理问题。

软法基于共同体成员协商制定，一旦违反，便会受到共同体成员的谴责，在这种制定和实施的过程中，有助于成员对规则意识的养成，一定程度上也能减轻政府负担避免资源的过度消耗。当前微信、微博、抖音等新媒体技术的飞速发展，人民关心国家大事、表达意见与建议的渠道更加便捷多样。城市垃圾分类治理过程与人民的生活息息相关，人民更加愿意表达自己的诉求。因此，在城市生活垃圾治理中，不能“一刀切”，而是应该充分反映民意，以集民智、聚民心，这是城市生活垃圾治理的可探索路径。

二、城市生活垃圾治理的法律困境

（一）专门立法体系不完善

我国还未针对城市生活垃圾分类出台全国性的专项法律，涉及垃圾分类的条款大多散落在各类规范性文件中，缺乏统一规划且效力层级普遍较低。《环境保护法》第三十七条明确了地方各级政府在推进垃圾分类过程中，应当发挥组织作用。但是未指明政府具体应当承担哪些责任。《固体废物污染环境防治法》虽然对生活垃圾治理有一些针对性的规定，但并未规定具体的实施细则，执行起来容易出现偏差。而《循环经济促进法》中并没有对公民个人在垃圾分类处理方面的义务作出相应的规定，这不利于引导公民进行垃圾分类处理，特别是生活垃圾相对较多的城市，如果各部门法在对公民在垃圾分类方面的义务规定不一致，容易让市民忽略自身在垃圾分类方面的义务。

（二）垃圾分类缺乏统一标准

我国主要依靠地方性法律对垃圾分类行为进行规范。由于全国性专项立法缺失，使得地方法律在立法之初就面临着许多困难，不少条款的制定需要从法理或者其他实体法中寻找依据，同时还要考虑地方的经济发展水平等外在因素的影响，因而在很多基础性问题上存在较大差异。最具代表性的就是在生活垃圾的分类标准上，地区之间既有“三分法”也有“四分法”，名称上也不尽相同。只有明确了城市生活垃圾分类的统一标准，人们才会有明确的分类行为准则。[2]虽然“因地制宜”是推进城市生活垃圾分类工作的内在要求，但如果在垃圾分类标准这一基本问题上就存在较大差异的话，无疑会给公众带来执行上的困惑，因为缺乏更为细致的指导说明，从而也使得生活垃圾在分类操作上存在着诸多困难，进而出现“垃圾混投”现象。更兼上文中所提及的处罚方式上亦存在差异，由于缺乏统一的惩罚标准，过重或者过轻的处罚都容易使公众产生抵触情绪，影响垃圾分类的效率。

（三）法治与自律之间存在冲突

软法同硬法混治，共同发挥作用，是法律规范为城市生活垃圾分类治理提供保障的新路径。但实践中两者容易发生冲突，硬法由国家专责机关制定，其过程始终坚持法治原则，内容上也更具合法性。[3]而软法制定不具有规范的程序，制定主体法律意识不强，监督机制也不健全，造成软法容易偏离法治精神，与硬法内容相违背。就城市生活垃圾的软法和硬法治理而言，当法律的强制性规定与市民的义务履行出现冲突时，就会影响城市生活垃圾分类处理的效果。比如法律虽然规定政府在垃圾分类管理方面的强制性义务，但一些城市由于垃圾分类基础设施不完善，导致市民难以履行垃圾分类义务，这实际上表明软法和硬法之间在实践中可能存在冲突，需要注重二者的协调和统一。

三、城市生活垃圾治理的法律策略选择

（一）加强垃圾治理专项法律体系建设

国家可以制定全国性的专门性法律对城市生活垃圾分类进行规范，在生活垃圾分类投放、处理、回收利用的过程中做到全国一盘棋，从宏观上把控垃圾分类治理工作的开展。首先，内容上要尽可能地多一些规则，避免涉及垃圾的法律过于原则化。在统一垃圾分类标准的同时，可以针对性地对分类对象配备具体的实施细则，提高可操作性。[4]其次，立法应当明确生产者在城市生活垃圾分类治理中的责任。事实上，能否对城市生活垃圾进行无害化和资源化利用，往往取决于生产者在产品生产之初的能力水平和责任意识，产品是否便于拆解分离，也会直接影响消费者的后期分类工作。最后，应当通过法律强制要求，将垃圾分类知识纳入今后的全民教育事业中。生活垃圾也是资源，只有让公众充分意识到生活垃圾错放是一种资源的浪费，充分认识到传统的垃圾处理方式带来的弊端，才能最终实现城市生活垃圾分类知行合一的目标。

（二）进一步推进地方垃圾分类立法

实施城市生活垃圾分类治理，需要各地方、各社区因时因地制宜，完善地方垃圾分类治理的法治建设，凝聚社会各方面力量。当前我国各地就垃圾分类标准、清扫、收集、运输、处理等各个环节做了相应的规定，制定了相应的办法，并且这些规定不尽相同，这给垃圾分类区域的协调治理造成了障碍。国家应当积极推进区域经济协调发展，为了积极的更好地服务于经济建设，垃圾分类治理也应该加强区域间的合作，降低垃圾分类治理成本，在政府的主导下，借助市场的力量，找到垃圾分类处理的最优解。[5]在各地已有的立法基础上，在相邻地区之间，可以尝试区域协同立法，以增强地方之间垃圾分类处理的协调性，探索垃圾分类统一的治理模式。

（三）推进城市生活垃圾治理的多元共治

政府应充分利用其在城市生活垃圾分类治理的主导优势，把握方向、加强监管，坚持“共建、共治、共享”的理念，坚持参与主体的多元化，以降低政府运作成本，提高公共服务水平，引导居民逐步养成文明健康的卫生习惯，实现公共利益的最大化。在坚持民主协商理念的同时，在生活垃圾治理体系中，发挥各方参与主体的力量协同治理，共同破解“垃圾围城”困境，逐步使全民达成共识，以期在城市生活垃圾分类治理中实现共治、共赢、共享，共同推进城市生态建设。一方面，发挥社区的引导作用。城市生活垃圾分类应当以社区治理为中心，在垃圾分类中，可以进一步推广上海市上航新村小区的做法，组建一支由社区党员、楼组长、居民骨干、物业人员以及主要负责垃圾投放的家庭代表等组成的志愿者队伍，与居民进行面对面地沟通、劝说、签订小区规约、发放倡议书等形式进行动员，加强对社区居民的示范引导和规则约束。另一方面，加强宣传垃圾危害、垃圾分类的好处、垃圾分类的要求、垃圾分类治理的相关法律规范，针对垃圾分类工作中具有技术性、操作性的知识开展专业培训，可以采用抖音、快手、微信、微博等大众参与度较高的App，录制相关的城市生活垃圾分类的短视频、法制小讲堂，分类小常识等，采用“互联网+”的形式来推广垃圾的分类治理理念，普及垃圾分类的法律规范、实际操作等相关的知识，增强居民的规则意识与参与意识。