关于完善检察机关公开听证制度的思考

重庆市人民检察院第三分院课题组

（重庆市人民检察院第三分院，重庆 408099）

如何让人民群众在每一个司法案件中均感受到公平正义，推进国家治理人本主义，是新时代检察制度体系现代化的重要议题。近年来，检察机关积极推进公开听证制度，积极听取听证员和其他参加人员的广泛意见。公开听证是新时代检察机关践行“枫桥经验”的有效举措，也是检务公开的应有之义，更是司法民主的必然要求[1]。这种人民群众“看得见，听得懂”的案件审查方式，有效提升了司法公信力，有利于息诉罢访工作的开展。

一、检察机关公开听证的发展历程

作为法律术语，听证一词最早源于英国古老的自然公正原则[2]，是指有权机关在作出决定前运用公开方式听取利害关系人及其他相关人员、第三方的意见，包括立法听证、司法听证和行政听证。1996年，发端于英美法系的听证制度被率先引入我国行政执法领域。经过系列实践探索，在确定该制度重要意义的基础上，被逐步扩展到立法、司法等多领域。我国检察机关公开听证制度最先发端于行政处罚公开听证。检察机关也积极探索，先后在刑事申诉、不起诉、审查批捕与民事行政诉讼监督等领域中实行公开听证。

检察机关公开听证制度起始于四川省检察机关在处理刑事申诉案件复查工作中的大胆尝试。四川省检察院在此基础上总结实践经验，于1999年3月出台了《四川省检察机关实行刑事申诉复查公开听证的规定（试行）》，并在全省16个地、市检察院试点，取得了较好的法律效果和社会效果。为保护当事人的权益，确保公正执法，最高人民检察院也先后颁布了办理民事行政、刑事申诉、不起诉、羁押必要性审查等案件公开听证的相关规定。随着司法改革以及检务公开进一步深化，检察机关在办案中更为广泛地运用公开听证，但公开听证程序散见于一些规定中，听证规范基本上是部门性规定。直至2020年9月《人民检察院审查案件听证工作规定》（以下简称《工作规定》）出台后，才有了真正意义上全面、统一的制度性规定。

二、检察机关公开听证的现状

公开听证能让人民群众广泛参与检察机关的执法办案活动，提高办案透明度，增强司法公信力，提升人民群众对检察机关司法办案的认可度与满意度。张军检察长2020年6月在全国检察长学习贯彻全国两会精神电视电话会议上对公开听证工作提出了明确要求，要求全国各级检察机关都要有公开听证的案子，最高检将对这项工作进行大力督导，并确保取得预期效果。[3]新时代检察机关之所以如此重视公开听证工作，一方面是基于其有别于传统的案件审理模式，具有零距离交流、柔性司法和“司法修复”的特点。另一方面，是基于检察机关公开听证制度施行以来，在保障民众对检察工作的参与权和监督权等方面，取得了重要成效。但检察办案运用公开听证仍面临一些现实困境，主要表现在：

（一）听证员结构单一

因检察机关邀请人民监督员参加办案活动有专门的规范，故受邀参与公开听证的人员以人民监督员居多，人大代表、律师、政协委员及基层群众组织工作人员等次之，具有特定领域知识背景的技术人员、专家、学者的受邀率比较低。

（二）听证程序不完善

1．缺少回避程序。实践中，检察机关在公开听证前往往不具备判断听证员是否与本案有利害关系的条件。存在申请人在听证过程中才要求听证员回避的情况。如果听证员确实与本案存有利害关系经主持人同意回避后，往往又因达不到听证员参与的最低人数要求，导致公开听证程序难以为继。

2．人民监督员以外的其他人员参与公开听证缺乏规范性。邀请人民监督员以外的其他第三方人员参与公开听证，因无相应的规范，致使邀请其他人员参加公开听证困难重重，检察机关更倾向于邀请人民监督员参与。

3．未细化公告发布程序。因公开听证允许公民参与，需要对外进行公告，但是公告具体发布在什么地方，采用何种方式发出并没有相关规定，是传统的纸质公告还是在检察机关门口设置电子屏幕公告？或者通过微博、微信等新媒体公告？需要制定统一规范。

（三）未规定公开听证的强制效力

因法律、法规并未强制性要求当事人参加公开听证，也无相关制约手段，可能导致公开听证开展难。

1．申请人不愿参加公开听证。实践中存在申请人不愿意参加公开听证或者同意公开听证后在检察机关举行公开听证的当天反悔，以各种借口不参加公开听证的情形。因公开听证并不是案件办理的必经程序，申请人是否参与公开听证，并不影响案件的审查结果，检察机关对此并无相对应的强制性措施，致使检察机关在公开听证活动中相对被动。

2．公开听证缺乏协调联络机制。目前，检察机关公开听证邀请原案承办人参与公开听证缺少相应规范，被邀请人员是否参加具有随意性。如公开听证会前，提前邀请原案承办检察官参加并介绍原案办理的过程，但公开听证当天，原承办人便以各种理由决定不参加公开审查活动，使活动开展陷入被动。

（四）缺乏风险评估机制

根据《工作规定》第十九条规定，对于公开听证案件，公民可以申请旁听，检察机关也可以邀请媒体旁听。实践中，申请旁听的公民通常以当事人的亲属、朋友居多。部分曾作为被告人的申诉人曾被羁押但始终认为自身无罪，被释放后到处信访，可能在公开听证会上，发泄对司法机关办案的不满情绪，并可能将听证的情况进行歪曲加工后发到网上引起涉检舆情。更有某些性格偏激的申诉人现场采取极端手段对承办人进行打击报复。对这些突发状况都需要检察官对听证的风险进行评估并预判。

三、我国检察机关公开听证制度完善路径

公开听证是一种舶来制度。检察机关公开听证制度，是在借鉴与吸收域外合理因素的基础上进行本土化改造后形成的，是一种准司法性程序。检察机关在案件办理过程中实行听证，有利于保障办案质量，加强对办案的监督制约、化解矛盾纠纷。因此，继续贯彻检察机关公开听证制度并逐步推进该制度纵深化发展，是基本路径。在此基本理念的指引下，立足于我国检察机关公开听证仍存在上述不足，建议从以下方面进行完善。

（一）构建公开听证听前准备机制

1．完善听证员选任机制。一是分类确定听证员名录。听证员应当由专业人士和社会人员相结合。听证专家能够为“个案提供实时的意见及前瞻的思路指导，化解办案人员思维的局限和能力的不足”[4]，提升办案的质量。对于律师、学者、教授等专业人士，可以按照各自擅长的领域记入名录。社会人士除保留原有的人民监督员、人大代表、政协委员外，还可以引入乡镇干部、基层司法工作人员等，建立专业化、精英化的听证员队伍，并编制听证员名录，便于随机抽取听证员，确保听证的公平、公正性。加强对听证员的管理，定期进行培训，并与拟受邀人员签订保密协议，明确其权利义务。二是完善听证员的选择方式。由于听证员的选择权主要掌握在检察机关手中，这种单一的方式，可能导致申请人“在心理上会对听证员的客观性和公正性产生质疑，而一旦听证结果不符合预期，这种质疑往往还会放大。”[5]为确保听证效果，真正实现公平、公正，建议在举行公开听证前，向当事人介绍听证员基本情况、说明选任机制，询问其是否要求听证员回避，若当事人无异议也不申请回避，则由检察机关予以确定；若当事人对听证员有异议的，检察机关可根据听证员名录再次随机抽取。

2．建立听前会议制度。听前会议是检察机关在公开听证前，召集相关人员对回避人员予以确定、了解事实与证据情况，整理争议焦点，为公开听证进行准备的活动。该准备活动包括以下内容：一是确定听证员。在听证员名录中随机抽取听证员并通知当事人，若有异议，则重新确定听证员，并由检察机关按照听前会议确定的听证员进行邀请。二是确立回避程序。在听前对回避人员进行确定，可以有效避免听证发生“中断”“重置”等情形而导致的司法资源浪费。三是通过听前会议对证据较多、案情复杂的案件进行事实的整理及焦点的梳理，确保听证更具有针对性，大幅度提高听证的效率。

（二）细化听证流程

听证中具体环节的设置是整个听证程序的核心部分。虽然《工作规定》第十五条明确听证会的7个步骤，但由于不同的案件，可能要采取不同的步骤，这需要主持人从全局把控。笔者认为在实践操作中，听证程序参照法院开庭的模式，更为合理。一是建立风险评估机制并制定详细预案。案件承办人应当根据阅卷情况，针对案件争议焦点及当事人矛盾进行风险评估，提前制定危机管理预案，及时处置风险点，防患于未然，避免矛盾激化。二是建立与听证员沟通机制，确保听证员全面了解案情。在公开听证中，听证员应对案件的事实认定、证据采信和法律适用等情况有全面、具体的了解。管中窥豹式地了解案情，无疑不足以使听证员作出客观公正的评议意见。三是对拟进行公开听证的案件要制作公开听证方案，由主持人宣布公开听证规则、会场纪律、听证参与人名单及听证当事人权利义务。四是做好释法说理工作。一方面由主持人在充分综合各方意见的基础上，结合案情、证据、法律适用问题进行释法说理。另一方面，听证员要发挥中立第三方作用，着力化解矛盾。

（三）引入公开听证旁听制度

为增强案件处理的法律效果和社会效果，应注重邀请社会各界参与听证旁听。

1．确定可以旁听听证案件的范围。对于涉及个人隐私、商业秘密、国家秘密的案件，原则上不公开听证；未成年人案件、审查逮捕案件、羁押必要性审查案件，出于对未成年人特殊保护及侦查的需要，一般不公开听证。除此之外的其他案件进行公开听证都应当允许公民参与旁听。

2．确定发表公开听证公告方式。在公开听证前应当发布听证会公告，将听证的案件名称、时间、地点进行公布，便于公民知晓听证信息参与旁听。《工作规定》未明确公告的方式，笔者认为，可通过检察官网、“两微一端”、宣传屏（公告栏）等公告听证事项，凡符合条件的公民，允许其进入。

3．确定受邀参与公开听证旁听人员。一是邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参与旁听。二是赋予媒体参与公开听证的权利。由检察机关通过事先预约或随机抽取等方式确定参加公开听证的媒体。

（四）建立听后处理机制

由于听证员的评议意见只是参考作用并非决定作用，公开听证最终的处理结果仍然是以事实为基础以法律为准绳并在综合评议意见基础之上做出的，可能与评议意见不同。因此，检察机关应当建立完善的听后处理机制，当最终处理决定与听证评议意见不一致时，应当就未采纳听证评议意见进行说明，并及时反馈给与会的听证员，不仅让听证员了解情况的同时也避免当事人对处理结果的抵触情绪，引发新的舆情。不让公开听证制度流于形式，真正做到“以公开促公正”，实现“看得到”的司法正义。