不断完善技能型人才培养体系

摘 要 英国近十年来不断强调继续教育的重要性，继续教育政策过去十年的变化趋势是：从关注低水平劳动力到兼顾低技能人群和高级技能人才，逐渐形成继续教育专项助学贷款，形成丰富且呼应就业市场需求的继续教育证书体系，不断减少政府干预和不断提升继续教育声誉，持续关注技能与市场需求的匹配度并不断提供前沿技术的培训，从就业信息的推广到落实院校责任制。对我国继续教育发展的启示是：扩大技能类非学历继续教育的高质量供给，建设技能型社会;继续教育不断回应市场需求，提升企业在继续教育中的重要性;适应科技的发展开设新的课程，不断提升继续教育声誉;创建以“就业”为导向的继续教育，提供个性化的就业服务。

关键词 继续教育;英国;技能型人才;政策

中图分类号 G719.516 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）27-0070-10

随着中国经济步入新常态，逐步实现由高速增长转向高质量发展，对高素质人才的需求越来越大，国家也越来越关注高技能人才培养。2018 年5月8日，《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》（国发[2018]11号）确定推行终身职业技能培训制度，构建终身职业技能培训体系，提高劳动者素质，促进劳动力高质量发展[1]。“在全面建设社会主义现代化国家新征程中，职业教育前途广阔、大有可为”，要“培养更多高素质的技术技能人才、能工巧匠、大国工匠”，这是习近平总书记在2021年全国职业教育大会上重点强调的内容。全国职业教育大会还创造性地提出了建设技能型社会的理念和战略[2]。原教育部陈宝生部长强调，“要深刻认识建设技能型社会的深远意义，高举‘技能型社会这面旗帜”，“加快建设国家重视技能、社会崇尚技能、人人学习技能、人人拥有技能的技能型社会”。相对于我国在中、高等职业教育和本科层次职业教育方面进行的体制机制改革和教学创新，我国继续教育的办学理念和办学方式在经济高速发展的当下已显得落后和陈旧，继续教育的专业与当下经济发展不匹配，所教授的知识不能满足成人工作需求，继续教育领域所颁发的培训证书也不被企业所认可。李克强总理指出，要借鉴先进经验，努力建设高水平、高层次的技术技能人才培养体系[3]。在此背景下，基于比较的视野从他国技能战略中汲取先进经验，是当下继续教育转型发展和建设技能型社会的重要任务。英国继续教育有着深厚的发展历史并不断随着本国经济发展需求进行变革。本文将深入分析2010-2021年间英国继续教育政策的变化，审视英国继续教育如何根据国家发展需要进行创新，为我国继续教育未来发展提供借鉴。

一、英国继续教育政策过去十年演变的背景及过程

2020年，英国下议院颁布的《一项成人技能和终身学习革命的计划》指出，第四次工业革命、工作本质的变革、老龄化社会以及新冠疫情带来的影响都陡然出现，英国目前正面临技术和就业的重大挑战。新冠疫情使英国2021年第二季度的失业人数上升到260万人，为历史最高[4]。英国政府认为，英国经济在未来仍将面临一系列挑战。英国教育部（Department for Education， DfE）2018年委托进行的一项研究强调，自动化和劳动力市场的变化将在未来20年使10%～35%的工作面临被取代的高风险[5]。2019年，英国国家统计局（Office for National Statistics）的研究得出结论，在1990万个工作岗位的样本中，7.4%的工人从事的工作有被自动化取代的风险，技能较低的工人更容易受到这些变化的影响[6]。相反，如绿色能源行业等一批新兴行业将会得到发展。研究预测，到2050年将会有118万个新的绿色工作岗位，这将刺激成年人对技能提升和再培训的需求[7]。英国的多项研究报告也表明，英国严重缺乏高级技能人才，到2024年，高技能工人缺口将达到400万人[8]。同时，英国老龄化问题同样严重。英国科技部发布的《人口老龄化的未来》报告书显示，2014年中期，英国人口的平均年龄首次超过了40岁，这对英国的人力资本满足经济社会发展的需求提出更高要求[9]。基于英国社会未来面临的诸多变化和挑战，伦敦大学教育学院向英国政府警示：人们很少认识到，随着机器人和人工智能的日益普及，劳动力市场正在以前所未有的速度加快转型，并在社会的各个部门和生活的各个领域产生连锁反应。其结果是，不断扩大的人口不仅面临着不断减少的就业岗位，同时面临不断增长的零工经济和失业[10]。

为应对这些挑战，英国政府指出人们将越来越需要在他们的一生中不断进行技能提升和再培训，并强调英国迫切需要建立一种终身学习的制度和文化，鼓励各年龄群体接受教育，且帮助其在一生中持续接受继续教育[11]。英国政府提出，发展终身教育的路径是建立继续教育和终身学习的长期战略，一项服务于每一个人的全面的、整体的，而且是连贯的、长线的战略规划。

自2010年起，英国政府持续强调实现和促进终身学习的有效方式是大力发展继续教育。继续教育的价值是在学校和工作之间架起桥梁，帮助人们获取有助于保障和发展工作、学业所需的职业技能证书以及技术技能。继续教育在学校、工作和高等教育之间提供了充满活力和多样化的教育，实现了经济和社会的共同发展。2013-2014年，英国共有293万名成人参与政府资助的继续教育。继续教育是英国三大教育体系（学校教育、高等教育、继续教育）中最丰富的一类教育，教育内容涵盖学校教育和高等教育的内容，即从小学入门级内容到學位教育内容。从课程等级上来看，既包含基础的读写能力和数学课程，又包括涉及科学和技术的学位水平课程;从学科范围来看，既包括与工作相关的学科，又包含通识教育和生涯规划的内容;从实习周期来看，既包括几个小时的模块式实践课程，又包含几年的工作场所学习;从资助方式来看，既包括自费课程，又包括政府或雇主资助的课程[12]。2014年，英国商业、创新和技能部（Department for Business Innovation & Skills， BIS）发布的《政府通过继续教育支持员工卓越能力发展》报告中指出，继续教育有诸多优势，包括为广泛的学习者提供高质量的教学、对未来技能培训需求作出快速反应、将教师与雇主结合使教学满足工作需要、为所在社区提供技能培训、为学习者和雇主提供多种选择、高度自治、为学校教育不成功的人提供二次机会、提供通往高等教育的学术的和职业的路径、高质量且受全球认可[13]。该报告也同样剖析了英国继续教育目前面临的挑战，包括部分院校教学质量不高、领导力和管理水平没有达到需要的水平、雇主需要更深入的参与、对年轻人投身继续教育行业的吸引力不强、在支持教和学方面的技术运用不充分。

英国政府于2020年3月26日开展成人技能提升与终身学习项目，英国教育部对这一项目的目标阐述是“为19岁以上希望获得技能提升、重新培训以及就业的成人提供教育、建议和培训”[14]。该项目包含非正式和非认证的学习、基础技能培训以及高等学历教育。承办该项目的机构包括继续教育学院、专业成人教育学院、独立培训机构、企业、当地社区学院、慈善机构以及大学[15]。2021年英国教育部颁布《技术与工作：为了机会和成长的终身学习》白皮书，阐述了英国将如何改革继续教育，以支持人们可以终生持续性地获得经济所需的技能，无论他们生活在这个国家的哪个地方。英国政府将为16岁以上群体提供技能教育视为政府的核心任务，认为这有助于提高生产力，支持成长型行业发展，并为个人的职业发展提供机会。该白皮书还表示，英国政府对技术技能人才的培养持不满意态度，称“英国的教育体系在培养学术人才方面非常有效，但在培养雇主需要的高质量技术技能人才方面却显得能力不足”[16]。

为满足政府对各年龄群体提供高质量培训的需求，自2010年起，英国实施了多项发展和改革继续教育的政策和法案，见表1。这些政策措施的核心是提升继续教育院校和培训机构的自由度和灵活性，强调继续教育对就业市场的技能需求作出迅速响应，再辅以严格的问责制度，继续教育院校便能最大程度上满足成人学生和雇主的需求。英国政府2010-2021年颁布的促进继续教育发展的政策主要在以下几个方面进行推进，即继续教育关注群体的变化、经费扶持的变化、继续教育证书的变化、对继续教育院校管理方式的变化、教学内容的变化以及促进就业的方式。本文将对这几个方面逐一进行分析，并从中找寻促进我国继续教育发展的突破口。

二、英国继续教育政策过去十年的变化趋势

（一）继续教育关注群体的变化：从关注低水平劳动力到兼顾低技能人群和高级技能人才

2010年，英国商业、创新和技能部颁布的《继续教育——新地平线：为可持续增长投资技能教育》表示，英国继续教育关注的群体为19-24岁的年轻人和低技能群体[17]。政府将为低学历群体提供免费的读写和数学课程。2011年，英国政府提出生存技能项目，旨在为19-24岁学校学习成果不理想的年轻人提供免费的读写和数学课程，同时为失业人员提供培训和再培训。2014年，英国政府逐步强调继续教育在帮助学校教育不成功的群体的同时，更需要提供通往高等教育的路径，包含学术的路径和职业教育的路径。英国政府还要求继续教育培养高水平人才，并培养更多具有数字化技术应用能力的新型人才。同年，继续教育实施学位学徒制，旨在培养高水平的技术技能人才。2017年，英国科技部颁布《未来的技能与终身学习》，更是明确指出英国继续教育肩负两大任务：既要提升低技能群体的读写和数学能力，又要应对高级技能人才严重短缺的问题[18]。2019，英国教育部颁布的《高等技术教育：现行制度和变革的理由》表示，英国严重缺乏STEM领域的高级技术型人才，高级技术人才的短缺会极大损害英国的生产力，因此，英国将大力发展第四、第五等级的教育①，提升这两个等级领域技术技能人才的数量[19]。2021年，英国教育部颁布的《技术与工作：为了机会和成长的终身学习》白皮书指出，英国目前在更高水平的技术上与其他国家相比存在显著差距。该白皮书也表明英国要兼顾对低水平人群和高技能人群的培养，提出“继续教育新的核心目的是给予人们找到好工作所需要的技术技能并提高英国的生产率，但仍有很多人需要学习低水平的技能，政府同时要帮助他们进步”。

随着英国经济发展和科技水平的不断提升，政府对于继续教育目标群体的定位也在不断变化。从注重低技能人才的基础知识普及到重视高级技术技能型人才的培养，再到兼顾两类人群的共同发展，显示出英国政府对于继续教育服务全体民众这一理念的不断深化，也显示出英国继续教育在实践中真正做到了使不同背景群体都能够获得发展。

（二）经费扶持的变化：逐渐形成继续教育专项助学贷款

2010年的《继续教育——新地平线：为可持续增长投资技能教育》显示，英国当时对于继续教育的投入是为一部分学习项目提供补贴。英国政府为学生设立终身学习账号，学生可以借助该账号查询哪些学习项目可以申请政府补贴。到2011年，《继续教育和技能系统改革：建立世界级的技能培训系统》提出英国将首次创建继续教育助学贷款，旨在支持成人达到高中阶段教育水平或达到更高教育水平[20]。继续教育助学贷款同高等教育助学贷款的操作模式相同，即没有预先成本，学生年薪在没有达到2.1万磅之前无需偿还，未偿还的金额在30年后注销。贷款的引入是促进继续教育发展的重要一步，实现政府与大学、培训机构和主要利益相关者的密切合作。到2015年，英国政府设立高级学习贷款（Advanced Learning Loans），旨在帮助成年人（24岁以上）进入第三、第四等级学习，成人学生同样是在年薪达到2.1万磅之后开始偿还贷款[21]。2021年英国教育部頒布的《技术与工作：为了机会和成长的终身学习》白皮书提出“终身技能保证计划”，该计划的目标是从2025年起设立“终生助学贷款”项目，其等同于大学四年助学贷款额度，政府将改革资助体系，使继续教育中参与高等技术课程的学生和学术型高等教育的学生一样可以获得贷款。“终生助学贷款”项目将支持更多人获得高质量技术资格的机会，并使技能教育和学术教育更加平等。

在英国，许多低学历背景和低技能群体同样是经济困难群体，其很难支付继续教育费用。政府提供的资金支持将在很大程度上使经济地位较低的群体抛开经济负担追求自我提升。从英国十年来的继续教育政策可见，英国逐步为继续教育提供与学术型高等教育相同的助学贷款，这极大提升了继续教育的社会地位和参与继续教育学生的学习动力。从另一角度，为学生提供奖学金与政府直接提供免费课程还在教学效果上存在不同。为学生提供奖学金一方面可以提升学生的自信心、形成自我实现的动力，学生会更珍惜学习机会，而免费课程会降低课程的社会感知度，不仅不利于课程水平的提升，也不利于学生学习动力的激发。

（三）继续教育资历框架的变化：形成丰富且呼应就业市场需求的继续教育证书体系

证书是教育体系的基础货币[22]。2011年，英国商业、创新和技能部颁布的《继续教育和技能体系改革方案：建立世界级技能体系》指出，继续教育证书要满足“高质量”和“简单”两个指标，其对“高质量”的解释是“严格满足雇主的需求，并提供向更高层次发展的机会”;其对“简单”的解释是“在不了解继续教育体系的前提下，雇主和学习者就能理解并信任证书的价值”。英国“资历与课程框架”确保了继续教育和技能证书能够满足上述两个指标，而且“资历与课程框架”还能够保障英国继续教育和技能证书的稳定性，确保资格认证制度不会发生重大变革。为发展数字技术产业，2014年，英国设立学位学徒制，使雇主、大学、相关专业团体共同设计学位课程，使学徒能够获得全面的职业技能，满足行业企业要求[23]。2015年，英国商业、创新和技能部在《成人职业教育的双重任务》报告中指出，英国评核及考试规例局（Office of Qualifications and Examinations Regulation）将继续简化证书体系，英国商业、创新和技能部也将继续保证雇主在开发高等职业资格证书和制定证书评判标准方面处于主导地位[24]。

2018年，英国政府计划和商讨T level项目，旨在建构与学术类A level项目相匹配的技术等级证书，即都属于第三等级证书，并计划于2020年正式推行[25]。T level项目的课程由雇主直接设计，更有助于学生获得工作所需的技术技能。同时，T level项目最重要的组成部分是学员必须在高质量企业进行为期最短45天的实习，该实习具有职业针对性，重点是发展与学生所学领域相关的实践能力和技术技能。作为继续教育领域的一项重要证书，T level是由雇主和院校合作开发，其内容满足行业的需要，并为学生工作、进一步培训或学习做准备，因此在服务成人群体获取新的职业技能和顺利实现就业方面起到重要作用。

2020年，英国教育部颁布的《高等技术教育改革——政府咨询对策》提出，从2022年起，将实施新的高级技术证书（HTQs），相当于第四、第五等级水平，旨在授予该等级的资质[26]。该证书将更符合雇主和员工的需求，即该证书培训雇主所需要的知识、技能、行为习惯，同时明确表述员工所具备的技术技能。该证书所涉及的专业将根据地区和行业需求量身订制。英国政府希望借助这类高级技术证书来大力发展能够促进生产力和经济发展的先进技能。因此，2022年首先在数字科技领域开展高级技术证书，涉及的行业包括网络工程师、网络安全技术人员和软件开发人员。2023年，将在建筑、医疗和科学领域推行高级技术证书。英国政府将借助该证书在继续教育领域大力发展高等职业教育，同时也借助该证书提升继续教育的声誉和吸引力。

合理的资历框架是继续教育和职业技术教育得以发展的根基。从英国继续教育资历框架的发展可以看出，英国政府旨在通过搭建资历框架实现四方面目标。首先，资历框架要对教育起到引领作用，要代表市场对技术技能的需求，体现市场所需要的技术技能的类型和等级，并随着科技发展和市场需求的变化而不断变化。其次，英国教育的特点是用等级（level）明确显示个体受教育水平，无论是学术教育还是技术技能教育，都对应一个等级。一个等级既可以用来指示达到该等级的学术教育，也可以指代与该等级学术教育等价的技术技能教育。基于这种教育制度，英国政府将技术技能证书与教育等级相对接，明确每种技术技能证书所对应的教育等级，这样做既让雇主清楚员工专业水平的高低，又让学习者有明确的发展路径和深造方向。第三，英国的资历框架在事实上实现了学术教育和技术技能教育的融通。学生可以在学术发展路径上考取技术技能等级证书，也可以凭借申请技术技能等级证书进入学术教育轨道。这种真正意义上的融通得益于第二个目标的实现，即将技术技能教育与学术教育用等级指代，两种教育类型的学生可以通过任何一种路径使自己的学历提升到上一个等级。第四，英国政府在每一个教育等级都设有相应的技术技能证书，让不同学历背景的群体都能接受到与自身知识背景、能力相匹配的技术技能教育，实现自身能力的提升并最终实现就业。

（四）对继续教育院校管理方式的变化：不断减少政府干预和提升继续教育声誉

2010年，英国政府对继续教育院校的自主权主要体现在监管方面，即在遵守相应规章制度的前提下，对表现优异的院校取消教育标准局的检查。同时，政府将减少继续教育院校面临的官僚主义，通过精简半官方机构和取消硬性目标来简化继续教育。政府主要通过引入终身学习账户和新的全年龄职业服务来支持大学和继续教育院校更加公开地对学习者、雇主和当地社区负责。2011年，英国政府开始推动整个继续教育行业的竞争和创新，放开学生数量，消除阻碍所有类型的继续教育提供者（包括继续教育学院和其他各类型继续教育培训机构）公平竞争的监管障碍。自此，继续教育进入新的发展阶段，即继续教育院校和机构与政府的关系发生了根本性变化：继续教育院校和机构脱离了中央政府的管控，开始承担自我监管的责任。这种转变需要继续教育院校和机构转变思路，不再向中央政府寻求详细的指导或许可，责任制将落实到继续教育团体、学生和雇主身上。为了使继续教育学院和培训机构能够更好地回应学生和雇主的需求，英国政府采取了废除、合并、停止资助或减少继续教育领域的政府机构数量等措施，以确保只保留最相关的政府机构，从而减少继续教育院校和机构与政府之间的互动，并减少继续教育院校和机构的行政负担。2012年，英国政府启动新的继续教育促进计划，即将资金直接投给雇主而不是继续教育院校和机构，使雇主直接运用资金发展继续教育。这项投资计划提升了雇主在继续教育中的主导地位。

从2010年起，英国政府的每份继续教育政策报告都强调继续教育要呼应当地就业需求、满足雇主和学生的就业需要，这一点始终是英国政府对继续教育发展最重要的要求。2021年，英国教育部颁布的《技术与工作：为了机会和成长的终身学习》白皮书更是明确提出“将雇主置于继续教育体系的核心”，改革培训服务提供者的资金和问责制，简化资金分配方式，给予继续教育提供者更多自主权。同时鼓励继续教育院校和机构邀请行业企业专家参与教学、介绍工作经验、为学习者提供支持，并为教师提供提高和扩展专业技能的机会。在使行业企业更深入地参与继续教育和加强继续教育的行业导向方面，英国政府2014年提出要建立新型国家学院（National Colleges）。新型国家学院由雇主直接或间接领导，由行业专家直接授课，课上直接讲解工作所需知识。英国在新型制造业、高铁和核能产业设立这种新型国家学院。这些新型国家学院从一開始就在雇主领导力和教学方面显现优势，并将提供实时的案例研究，以此为行业的建设提供依据。

在提升继续教育社会声誉方面，2012年英国引入“特许”继续教育培训院校和机构的概念，即为优秀的继续教育院校和机构荣加“特许”头衔，提升继续教育院校和机构的声望和认可度，使其进一步提升质量、吸引学生并更好地服务地方经济[27]。2015年，英国政府强调继续教育要把严谨和对就业市场的及时响应视为办学的关键，只有这样才能使继续教育与学术教育获得同等地位。

在继续教育成果测评方面，2014年英国政府发文明确继续教育的成果主要从三方面进行测评，即完成继续教育后学生的下一阶段目标（继续深造、就业或参与学徒制）、学生的发展（是否获得更高水平的证书）以及学生薪资的变化。2015年，英国政府指出，评价继续教育的成果需要超越证书，看到学习者是否通过继续教育真正获得进步，即学习者是否顺利就业或继续求学。英国政府将为继续教育院校提供新的绩效指标，使政府能够引入基于学习结果的评价而不仅看学生获取了多少证书。在继续教育监管方面，主要由英国教育标准办公室监管、继续教育院校自我测评、技能资助部门对其财务状况进行监管并由教育部参看“最低表现指标”对其进行考察。2015年又引入继续教育理事和继续教育顾问两类管理人员，其任务是对英国教育标准办公室认定为发展不合格的继续教育学院进行干预和指导，以确保学生和雇主都能受益于高质量的继续教育。

通过英国政府对继续教育院校和机构的监督、管理和教学结果的测评等方面的措施可以看出，英国政府有意识地提高继续教育的社会地位和自治权。“自治”在普通高等教育领域已经有了丰富的现实经验和理论基础，继续教育如何自治还是一个新的研究领域。但英国的经验显示，给予继续教育更多的自治权可以使继续教育更符合市场和经济发展需求，更能够促进学生就业和满足雇主需要。在促进继续教育自治方面，英国政府不断削减继续教育面临的行政压力且不断加深行业企业雇主的地位，使行业企业不断参与继续教育院校的专业设置和教学，并通过实践证明借助行业企业引领继续教育可以更好地促进继续教育发展，并最终使雇主和员工都获益于继续教育。

（五）教学内容的变化：持续关注技能与市场需求的匹配度并不断提供前沿技术的培训

英国继续教育非常关注教育内容与市场对技能需求之间的匹配度。2016年，英国商业、创新和技能部发布的《了解经济中存在的技能不匹配的内容、性质和影响的研究》报告中系统分析了技能不匹配的判定方式、成因及其对市场和经济发展的影响[28]。技能短缺和技能过剩都属于技能不匹配。技能不匹配可以从三个角度判定，即行业的就业率和失业率、工资增幅与行业发展、雇主或员工的主观感受以及企业招工的难易程度。与教育相关的、导致技能不匹配的原因是培训系统没有对技能需求的变化作出及时回应。因此，英国政府非常关注教育和培训系统是否能准确、及时回应市场对技术技能的需求，并通过颁布政策文件引领继续教育的改革与发展。

英国继续教育的教学内容既重视初级读写和数学能力，又重视前沿技术。自2010年开始，英国政府对读写和数学教育便非常重视，强调提升低学历背景成人的读写和数学能力。在2014年的报告中继续强调读写和数学教育的重要性，并强调提升继续教育教师的读写和数学能力。2011年，英国政府提出继续教育要强化STEM课程，即包含科学、技术、工程和数学的理工科课程，同时不断提高继续教育的专业性。重视STEM课程和继续教育专业性在2012、2014、2015、2017年均被强调。2017年，教育部颁布的《职业策略：充分利用每个人的技能和才能》强调要鼓励学生从事STEM领域的行业，并邀请STEM领域行业的雇主参与教学，为学生提供学习和就业指导[29]。2017年推行的“国家再培训计划”指出，由于经济发展的变化，英国继续教育需要着重培养制造业、人工智能和自动化人才，同时关注24岁以上、工作被人工智能和自动化所代替的低技能群体的再培训。

在继续教育水平上，英国旨在创建世界级的继续教育。为实现这一目标，英国政府將产业、教师培训学校、行业协会、继续教育机构结合到一起，共同探究继续教育的发展方向和实施路径，进而制订最有利于成人发展的学习目标和教学方法。

（六）促进就业的方式：从就业信息的推广到落实院校责任制

2011年，英国商业、创新和技能部颁布的《继续教育和技能体系改革方案：建立世界级技能体系》指出，准确且易获取的就业信息、高质量的就业技能介绍以及专业的就业指导是推动经济增长、提升劳动力市场效率的重要因素。英国政府希望人们在获取充分信息的基础上进行学业和就业的选择。因此，英国政府将扩大继续教育、工作场所学习以及高等教育的供给，使这些教育能够充分反映个体、雇主和劳动力市场的需求。英国政府于2012年推行“国家就业服务”计划，对职业、技能、劳动力市场、继续教育、学徒制、高等教育以及其他形式的培训等提供信息、建议和指导，以进一步帮助人们顺利就业。

2017年，英国教育部颁布的《职业策略：充分利用每个人的技能和才能》强调，政府旨在让所有年轻人了解他们可以获得的各种机会，让每个人都能够获得他们所需要的信息，以了解可行的工作和职业机会以及他们的知识和技能如何能帮助他们获得合适的工作。为达到此目标，英国政府将在继续教育领域推行盖茨比就业指标（The Gatsby Career Benchmarks），使学校按此指标指导和促进学生就业。盖茨比就业指标的设立目标是推动中等和高等教育机构为其学生提供支持，帮助他们为未来成功的职业生涯作好准备。英国政府将盖茨比就业指标制定为世界级的标准，要求每一所学校都能利用这些标准来发展和改善他们为学生制定的职业规划。英国政府要求学校达到这些标准，并在2018年1月发布新的法定指导，规定如何达到所有标准。盖茨比就业指标主要包括八个方面，要求中等教育及以上院校：拥有稳定的就业计划;及时获取行业和劳动力市场信息;解决每个学生的需要;把课程内容与职业相联系;为促进学生与雇主的深入接触提供机会;为学生提供实习机会;为学生学业深造提供信息和指导;设置职业规划师，为学生提供个性化的就业规划。英国教育标准办公室（Office for Standards in Education Children's Services and Skills）将对各类学校的就业指导进行质量监管。各类学校所提供的就业指导已被纳入学校视察评估的四个领域中的三个。

英国教育部2020年颁布的《高等技术教育改革——政府咨询对策》指出，基于盖茨比就业指标，英国政府通过与重要机构如国家就业服务局（National Careers Service）、行业产业公司（Careers & Enterprise Company）、职业发展协会（Career Development Institute）、大学入学申请办事处（Universities and Colleges Admissions Service，UCAS）合作，将进一步改进为青年和在职成人提供的就业信息。英国教育部还将与行业产业公司（Careers & Enterprise Company）合作，协助各类学校开设世界级的生涯教育，从而实践英国政府的就业促进战略[30]。2021年，英国政府设立了终身技能保障计划，该计划将通过职业地图、薪资变化数据来进一步为不同群体提供关于职业发展的清晰信息，确保每个人都能获得目标职业的全部信息。

英国政府坚信，提供清晰且结果导向的职业信息是继续教育改革成功的基础。政府需要为人们提供客观中立的、终身性的职业建议和指导，无论人们的年龄、环境或背景如何，只要他们需要，就能得到所需要的信息。但英国政府表示，直至目前，还没有一个路径可以让学生获得政府审批的、全面的职业信息，这可能会使人们的职业规划变得混乱、不清晰。政府将通过更新国家职业服务网站来解决这个问题，使之成为政府为年轻人和成年人提供职业信息的权威来源。完善后的网站将汇集所有可供人们选择的学习和职业路线，并改进关于工作经验、申请职位和最新的劳动力市场信息的内容。网站将提供个性化服务，为个人用户提供内容推荐以及当地和地区的职业信息，并为家长、学生和失业者等特定群体提供建议，成为各类学校生涯教育的一部分。

三、对我国继续教育发展的启示

在我国，继续教育作为一种区别于传统教育的教育存在，已有界定大致基于对象、本质、目的、实践四个角度形成对继续教育的认识，继续教育是为即将或已经步入社会的成年人基于学习和适应工作、社会发展需要，而主动进行的一种大学后非学历追加教育，具有教育对象的高素质性、教育时限的追加性、教育目的的生成性、教育内容的实用性、教育途径的多样性等特征[31]。英国政府2010-2021年颁布的促进继续教育发展的政策主要也是围绕继续教育的对象、本质、目的、实践四个方面进行改进。回顾英国继续教育十年来的发展历程，可以为我国继续教育的发展提供借鉴。

（一）扩大技能类非学历继续教育的高质量供给，建设技能型社会

英国非学历继续教育服务群体广泛、课程类型多样、专业提升路线清晰，而且教学质量由政府和非政府部门严格监管，进而吸引各种学历和生活背景人群接受技能教育和职业再教育。同时，英国过去十年的继续教育发展历程，从单一关注低技能群体、高技能群体，到两者兼顾，继续教育领域开设的课程包括低技能培训和高技能深造，同时不同课程有着丰富的等级划分，确保有不同学习需求、不同学历背景和处于职业生涯不同阶段的职业者都能匹配到适合的教育内容。

我国目前经济发展迅速、经济转型速度不断加快，一次性的学校学习已无法满足人们终身职业发展的需求，而很多职业类型的从业人员更需要的是对新技能的学习和再学习，而不仅是学历的提升。我国现有继续教育体系基本框架由非学历继续教育和学历继续教育两类组成，前者包括扫盲教育、职业培训、社会生活教育，后者包括中等、高等继续教育两个层次，高等继续教育又可细分为专科、本科及研究生层次。新时代继续教育虽然呈现出多类型、多层次、多元化发展趋势，但是占据市场主流的仍是依托高等院校开展的以学历导向为主的继续教育。非学历继续教育不被社会重视的原因，一方面是重视文凭的传统观念深入人心，许多非学历教育没有受到实际重视。同时，非学历继续教育自身也存在许多问题，如部分主办方為了眼前经济利益，盲目模仿、跟随市场潮流，缺乏定位，不结合社会实际需求，从而导致非学历继续教育社会认可度低，不利于非学历继续教育的持续健康发展。我国已出台了一些鼓励通过非学历继续教育培养技能人才的政策及文件，如2006年劳动和社会保障部发布的《关于印发国家技能资格导航计划的通知》和《关于印发新技师培养带动计划的通知》、2011年制定的《高技能人才队伍建设中长期规划（2010-2020年）》、2018年人社部印发的《技能人才队伍建设实施方案（2018-2020年）》等，提出不断鼓励人们通过继续教育进行技能提升，帮助不同群体全面提升个人素质、更好地融入社会、实现可持续发展。2019 年发布的《中国教育现代化 2035》提出，强化职业学校和高校继续教育与社会培训服务功能，开展多类型多形式的职工继续教育。同年发布的《国家职业教育改革实施方案》强调，职业培训作为职业教育的重要一部分，要通过职业院校和应用型本科高校加以落实。一系列文件都明确了高职院校和普通高校应积极开展非学历继续教育，扩大技术技能教育和职业再教育的供给[32]。在政策的引导和扶持下，我国继续教育需要进一步扩大非学历继续教育的高质量供给，建设技能型社会。厘清继续教育法律面临的与各种既有相关规范的关系，进一步做好继续教育立法的立改废工作，推动我国继续教育领域法治体系建设[33]。继续教育领域需开设多项高质量技术技能课程，并培训学员考取相应证书。同时，我国在技能教育方面也需要为低技能群体提供合适的技能培训，供给高技能群体所需要的高级技能培训，真正做到提升各类人群的技术技能，构建技能型社会。同时，要提升对非学历继续教育的监管，真正保证技能课程的质量和水准。

（二）不断回应市场需求，提升企业在继续教育中的重要性

英国继续教育的主要教学内容根据经济发展方向和市场需求而变化，英国政府每几年便做一次技能匹配度调查，探索技能教育是否满足市场需求，并以此为依据对继续教育内容进行调整。英国继续教育回应市场需求的最重要手段便是积极、紧密地与行业企业联系、合作，以企业为继续教育的中心，以行业企业对劳动力的需求为继续教育内容设计的方向，并依据行业企业对劳动力需求的变化及时调整继续教育的发展方向，使继续教育能够真正满足行业企业的需求，进而实现学员就业能力的提升，满足企业对人才的需求。

在提升企业在继续教育中的主导地位方面，我国已先后出台多项政策。2011年6月，教育部发布《关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》，强调我国要加快建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学体制。2018年颁布的《职业学校校企合作促进办法》凸显了产业界雇主的重要作用，旨在促进、规范、保障职业学校校企合作，发挥企业在实施职业教育中的重要办学主体作用。然而，大量的调查和学术研究普遍反映，我国行业企业的主体作用发挥仍然不够[34]。我国继续教育急需建立一种利益相关者的合作伙伴关系，强调产业和企业的雇主要参与技能培养的设计、实施乃至相关标准的制定，技能教育需要随雇主的需求及时调整方向和内容，以加强技能战略与就业、经济发展等政策间的协调与密切联系。不同层级政府部门要从引导者变成协调者，减少继续教育办学过程中的行政任务，给予继续教育和雇主更多的自治权。通过立法确定行业企业在继续教育中的话语地位和决定权，进而真正实现企业、行业协会、继续教育院校、地方政府共同治理的、能够及时回应市场需求的现代化继续教育。

（三）适应科技的发展开设新课程，提升继续教育的社会认可度

英国继续教育随着科技和技术的发展不断增设新的、前沿的课程。英国从2011年便开始在继续教育领域开展STEM课程，培养中级、高级的科学、技术、工程和数学理工科人才。培养STEM人才的战略在2011-2017年的战略中频繁被提及，充分显示英国旨在通过继续教育培养前沿科技人才的目标。此外，英国多项政策还提出通过继续教育培养數字技能人才。英国不断在继续教育领域开设前沿课程，对高技能人才进行培训和再培训。英国在开设前沿课程的同时还设立相应的技术证书。这些前沿课程的开设和新的技术证书的设立，也成为政府提升继续教育社会声誉的手段之一。同时，基于英国教育等级系统，将继续教育提供的课程和证书与学术教育的课程和证书相对应，使一个等级的教育既对应继续教育提供的技术技能教育又对应学术教育，学生还可以在两个教育轨道间跨越和交叉学习，使继续教育从真正意义上与学术教育具有同等价值和地位。更重要的是，英国政府为继续教育学生提供与学术教育学生相同的助学贷款，助学贷款的申请和偿还原则相同，使继续教育与学术教育获得相同的社会认可度。

在肯定和提升继续教育的社会认可度方面，近几年我国先后出台多项政策。2017年的《职业教育与继续教育 2017 年工作要点》中指出，注重继续教育的内涵建设和特色发展;着力做大培训、规范和创新继续教育，进一步增强继续教育服务国家发展的支撑力，为推进教育现代化、建设学习型社会打好基础。2018年《职业教育与继续教育 2018 年工作要点》强调，把发展职业教育与继续教育的思想和举措统一到中央决策部署上来;办好中国特色继续教育;夯实继续教育持续发展的基础。2019年的《职业教育与继续教育 2019 年工作要点》指出推动新时代职业教育与继续教育现代化水平再上新台阶。2019年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步强调完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制。未来，我国继续教育需要在互联网、云计算、大数据等现代信息技术方面加强专业设置，培养社会所需要的人才。同时，大数据促进了教育和技术的结合，也为成人继续教育改革和发展带来了机遇与挑战[35]。相对于政策的引导和扶持，继续教育的社会声誉还是被其落后的教学内容和差强人意的教学质量所拖累。继续教育要想真正提升社会声誉，必须提升继续教育的含金量和竞争力，具体包括更新教学内容、开设前沿科技专业、提升已有技能证书含金量并创建新型技能证书体系、提升教学质量，同时为继续教育学生提供补贴，使不同学历背景的群体能真正通过继续教育获得自我提升。

（四）创建以“就业”为导向的继续教育，提供个性化的就业服务

英国政府认为，人们实现顺利就业的前提是对就业信息的充分获得和准确理解，只有获得足够全面的、高质量的就业信息，人们才能根据自身情况作出合理选择。因此，英国政府在促进就业方面非常重视信息的供给，并设立盖茨比就业指标（The Gatsby Career Benchmarks）来规范和指导各类学校以及继续教育学院为学生提供的就业服务。英国政府还更新国家职业服务网站，使之成为政府为年轻人和成年人提供职业信息的权威来源。

就业问题一直是党和国家高度重视的问题。党的十九大明确指出，“就业是最大的民生”“要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业”。中央提出稳就业是“六稳”之首，并把就业优先战略纳入宏观经济政策。就业一方面是百姓获得收入、实现个人价值，实现共同富裕的基础，也是经济社会发展内生动力的源泉。但目前我国就业信息存在碎片化与学生对整合信息需求间的矛盾。首先，我国需要建立官方的、全信息的就业资讯服务平台，最大程度地为人们提供全面、最新的就业信息，使人们在信息全面的基础上做出合适的选择。其次，要通过精准分析，构建智慧就业服务体系，即对当前的就业形势和政策、用人单位需求和不同阶段的学生需求、求职意向精准分析，针对性地开展教育和引导，构建智慧就业服务体系[36]。同时，建立反馈机制，即追踪行业企业用人需求的变化、个体技能与岗位匹配度、个体职业发展状况和政府宏观规划等，形成反馈、评价和调整机制，真正使继续教育人才培养与市场需求接轨。

参 考 文 献

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Continuous Improvement of the Skilled Personnel Training System

——An Analysis of the Development and Change of Further Education Policy in the UK over the Past Decade

Guan Shanshan

Abstract  The United Kingdom has continuously emphasized the importance of further education in the past ten years. The further education policy in the past ten years has changed from focusing on low-level labor to taking into account low-skilled people and high-skilled talents， gradually forming special student loans for further education，forming a rich further education certificate system that responds to the needs of the job market， continuously reducing government intervention and continuously improving the reputation of further education， continuing to pay attention to the matching of skills and market needs， and continuing to provide cutting-edge technology training， from the promotion of employment information to the implementation of the school responsibility system. The enlightenment for the development of further education in China is to expand the high-quality supply of non-academic further education in skills and to build a skills-based society; further education to continuously respond to market demand and enhance the importance of enterprises in further education; open new courses to adapt to technological development and continue to improve the reputation of continuing education; create “employment”-oriented further education and provide personalized employment services.

Key words  further education; the United Kingdom; skilled talents; policy

Author  Guan Shanshan， associate researcher of National Education Macro Policy Research Institute of East China Normal University （Shanghai 200062）

作者简介

关珊珊（1988-），女，华东师范大学国家教育宏观政策研究院副研究员，教育学博士，研究方向：职业技术教育，继续教育与培训（上海，200062）