行政事业单位预算管理及其绩效评价策略研究

王琛 （烟台市价格认证中心 山东烟台 264000）

一、引言

随着新政府会计制度的全面实施，预算绩效管理推进不断深入，预算管理成为行政事业单位建立内部控制体系、提升政府治理水平的重要环节，行政事业单位依法依规不断对预算管理体系进行完善。行政事业单位的财政资金使用管理虽然有相应的依据和较为稳定的内部程序，经济活动风险总体可控，但是大部分行政事业单位资金管理运营直接照搬国家现行规章制度，尚未根据各单位不同的经济活动情况建立符合自身的内部规章，从而导致部分经济活动预算编制执行、绩效评价缺乏依据。只有搭建起完善的预算管理绩效评价体系，行政事业单位各项经济活动的预算编制、执行、评价才能合规合理，各项制度的体系化及执行率才能进一步提高，各项管控措施才能有效落地，从而加快实现行政事业单位制度规范化、决策制衡化、财务内控化、监督全程化，确保行政管理高效运行，推进经济社会高质量发展。

二、行政事业单位预算管理存在的问题

预算管理在行政事业单位内部控制中扮演着重要角色，是业务控制的核心环节之一，行政事业单位内部控制通常以预算为主线，以资金管控为核心，各项经济活动在预算体系中实现超额超支风险的规避、各项经费支出的合规合理、资金的高效使用。预算绩效评价是预算合理编制、有效执行的有力保障，将绩效融入到预算编制、执行、监督、评价全过程，预算管理事前、事中、事后均可得到有效监督，从而保证财政资金使用的质效可以有效提高，预算责任的落实得到强化，行政效率及质量得到提高，政府内部管理水平得以全面提升。然而，目前行政事业单位预算管理及绩效评价仍然存在一些问题。

（一）预算管理制度缺失

随着财税体制改革的不断深化，预算管理纵深推进，全口径预算、预算公开等举措持续落实，如何做好财务配套改革，结合业务特点，改进预算编制、分解、执行、监督和绩效管理是行政事业单位建立完善预算管理绩效评价体系面临的新挑战。当前行政事业单位预算管理缺乏具体的预算制度体系，对预算管理组织及职责描述缺失，大多以财会或审计部门代行职责，不利于预算管理效率和效果的提高。对预算编制、追加、调整程序缺乏明确可行的规范细则，预算决算考评、预算监督检查与绩效管理规定尚未建立。很多行政事业单位预算管理没有根据单位业务特征制定预算管理制度。行政事业单位预算管理制度编制粗化、内容缺失削弱了其在预算执行过程中的操作指导及经费管控作用。

（二）预算意识薄弱，预算管控力度不足

良好的预算管理意识是预算制度得以健全和实施的重要保障，有利于强化对单位业务环节的监督控制，降低舞弊风险，防止腐败现象发生，提高社会公共资源的利用效率，提高政府治理能力及水平。然而，受多种因素的影响和制约，当前，很多行政事业单位的预算意识和风险管控意识较弱，预算经费管控缺乏严格的计划性，预算刚性约束意识较弱，全口径预算管理和全过程预算管理意识有待进一步加强。行政事业单位预算管理及绩效评价的核心关注点虽然是经济活动和资金管理，但有效落实则需要单位主要负责人、各个处室及全体人员的协同配合。目前，有些单位的业务科室对预算管理的认识仅仅局限于财务预算管理，认为预算编制仅仅是财务、审计部门的工作，业务部门不参与其中。此外，有些行政事业单位在预算执行过程中管控力度不足，未按规定额度和标准执行预算，资金收支和预算追加调整随意无序，导致无预算支出、超预算支出和支出管理无序的情形时有发生。

（三）预算绩效管理机制的搭建需进一步完善

1.预算绩效组织缺失。预算绩效评价是保障预算执行效率的有力手段，随着各地绩效评价管理办法的相继出台，各行政事业单位逐渐建立了预算绩效评价管理机制。行政事业单位预算编制通常由财务部门牵头汇总，业务部门负责编制各自部门的绩效目标、实施绩效跟踪及评价。行政事业单位中各科室的业务职责由“三定方案”明确，常规业务通过归口管理可落实到具体科室，对于交叉性、临时性工作，缺乏相应制度，岗位职责权限无明确规定，缺乏统一管理监控，容易导致预算编制与执行主体不一致，造成经济资源流失和财务信息失真，从而导致控制风险。在不相容职务分离制度实施中，受限于人员编制，尤其是基层行政事业单位，跨岗兼任、一人数岗现象严重，造成人员职责不清、权限不明，职责分离、牵制、监督相关内控制度失效。随着经济的不断发展，行政事业单位中新业务层出不穷，对于新业务内部授权审批控制缺乏及时更新及配套规范，技术部门、归口管理审核难以充分发挥作用，存在“只签字不负责”的审核情形，甚至导致预算编制错误层层通关、层层上报，预算执行效果缺乏严格的责任追究、决策问责机制。

2.预算绩效目标设置不合理。预算绩效目标通常依据谁申请资金、谁编制目标的原则设置，绩效目标的设定需考虑预期支出、效益等情况。行政事业单位在实施过程中应健全绩效目标内部编报机制，严格按照内部规程提报目标。然而部分行政事业单位在制定绩效目标时缺乏细化的指标评价体系，使得目标难以定量分析。部分行政事业单位在年初预算申报过程中，项目主管部门未监督指导项目单位设定符合业绩水平的绩效目标，项目运行过程中也没有针对资金的下拨制定切实可行的阶段性绩效考核标准，从而导致绩效目标制定有偏差或难以实现。

3.预算绩效评价体系设置缺乏逻辑性。预算绩效评价指标是用来对预算目标进行评价的细化标准，并依据评价指标量化情况对行政事业单位预算执行、预算调整等进行考核管理，以此来提高财政资金的使用质效及资源的合理配置。当前行政事业单位受工作惯性影响，在人员考核上仅有对人员的基本评价打分，不涉及预算的绩效考核，对项目预算执行结果缺乏完善的考评机制，可能导致预算管控力度弱化，流于形式。

4.预算绩效监督缺乏有效性。监督是保障预算绩效评价有效实施的关键环节，能有效保障行政事业单位经济活动合法合规，促进单位运行质效。有些行政事业单位虽然按照规定设置了监督岗位，但受制于人员编制等因素，预算编制人员同时对预算执行、调整等事项进行监督审计，内审活动独立性难以保证，出具的内审报告也不具有说服力，无法对单位内部控制的日常运行起到有效监督。财政、第三方机构等外部监督部门由于监督频率及范围较小，资源有限，难以全面对行政事业单位进行外部监督。

（四）预算编制手段有待完善

现阶段行政事业单位预算编制主要依靠财务人员按指定模板整理汇总，编制口径缺乏一致性，各业务部门根据自己的理解编制预算，预算事项结构不稳定，预算编制工作量大，效率低；预算执行过程中，对预算编制归口审核缺乏明确规定，预算追加、调整缺乏依据及相应的审核机制。

三、加强行政事业单位预算管理及绩效评价的对策建议

（一）完善内部预算管理体系

1.强化预算组织管理。完善的预算管理机构设置将为行政事业单位全面开展预算管控提供有效的组织保障，为实现以预算为主线、以资金管控为核心的内控体系建设奠定组织基础。为此，行政事业单位需进一步明确预算业务管理机构及其职责，设置预算管理决策机构、管理工作机构和管理执行机构，明确相应管理职责权限。明确决策机构、财务部门、归口部门及业务科室在预算管理各环节的岗位设置及职责范围。设置预算平衡与质询机制，对跨部门编制的预算及需要跨部门执行的预算进行明确分工，对其预算及业务计划提出修改意见，预算正式下达后，确定年度目标及调整意见。根据管理需求分解细化预算事项，以达到分事行权、分级授权的管控要求。

2.明确预算编制依据。行政事业单位需结合单位实际情况，进一步明确分解细化预算编制，强化预算编制、调整、追加的归口审核，细化预算追加、调整程序。在预算编制上落实单位内部各部门的预算编制责任，采取有效措施确保预算编制的合规性，建立单位内部部门之间的沟通协调机制，根据工作计划细化预算编制，强化相关部门的审核责任。单位业务科室提交的预算建议需根据“三重一大”决策制度审定，应当经过归口管理部门和财会部门的审核。归口管理部门主要对归口管理范围内的业务事项进行合理性审核，如事项的合理性和资金额度的合理性，财会部门主要对预算建议数进行合规性审核。

（二）规范预算制度内容建设

1.明确预算执行方式。根据行政事业单位内控规范的相关要求和各单位的预算管控现状，进一步分析各类业务项目的特征及容易出现的风险点，明确各类业务项目的预算执行进度、预算执行目标，根据各类业务项目的特征，对预算事项进行分类管控。根据一般公共预算及项目预算中各类经济活动性质的差异，制定不同的预算执行方式，明确不同性质经济活动的预算支出范围及程序。对于一般公共预算中维持行政事业单位基本正常运转、常规性、风险较小的费用管控，例如人员工资、水电费等事项支出可直接执行；对于行政事业单位中重点管控的经费，例如差旅费、会议费、招待费等事项支出需设置相应分层审批方可执行；包含在政府采购目录以内的事项，例如办公设备采购、服务类采购、工程类采购等事项采购需按照政府采购相应程序执行；对于项目预算需根据不同项目一事一议或一类一议，制定相应的预算执行推进机制。

2.加强对预算执行的过程管控。对于需经分层审核的业务事项，相关业务部门应在明确的预算指标内提出执行申请，未经相应层级审核通过的，不得提出执行申请。若预算执行申请额度或事项超过本业务部门可执行预算指标，各业务部门应当按照程序办理预算追加调整程序，预算指标批复后再办理申请事宜。实行定期报告制度，形成动态管控机制，在各类预算执行过程中，预算执行部门要定期开展自查，对预算执行过程中遇到的问题及时整改，对预算与实际的差异及时分析，定期形成预算执行报告可以为预算管理部门掌握全单位预算执行情况提供依据，为动态管控、调整预算执行提供决策支撑。

3.规范内部预算追加调整程序。由于受国家政策、上级单位、不可抗力或单位内部工作重点变化等客观因素的影响，使预算编制所依据的假设条件发生变化并影响到预算执行时，需要进行预算调整。基于行政事业单位的预算管理现状和外部要求，行政事业单位需根据实际设置预算调整条件，规范内部预算追加调整程序。申请部门追加预算申请后，由归口部门、业务分管领导、财务部门、财务分管领导、预算决策机构分级审核确认，必要时需提前经外部第三方专业力量参与发表意见。经集体决策通过后的预算，方可执行。

（三）加强预算绩效评价管理体系建设

预算绩效指标管理是全过程预算绩效管理的基础，行政事业单位各部门申请预算时，要按照预算编制的相关制度和要求以及下一年度的工作计划，细化编制部门项目预算绩效目标，绩效目标应明确、相对具体、可衡量、具有实操性，并严格按照预算绩效目标执行。依据预算执行进程制定相应的划拨制度，使预算执行更加高效。在调整相关的预算事项时，需提供充分的论证依据，逐级审批报送，实现没有预算不开支。将强化预算及绩效评价理念贯穿预算编制、执行、监督的全过程。强化绩效评价的结果应用，将绩效评估结果作为预算分配的参考标准之一，根据预算执行绩效对预算管理各个环节设置进行评价整改，不断完善部门预算管理体系，强化资金使用效率，使其真正在行政管理中发挥作用，以此来约束项目推进进度及预算执行质效。

建立行政事业单位预算绩效评价监督体系，设立独立监督评价部门，该部门由内控领导小组负责，保证监督的独立性和公正性。定期或不定期对预算绩效管理流程环节进行监督评价，及时发现漏洞及控制的薄弱环节，提出有效措施，不断提高绩效评价的有效性。积极推动预算信息公开机制，明确信息公开范围、公开内容及方式，明确资金经济分类，提高预算公开信息质量，加强与审计、纪检监察及社会第三方机构等外部监督机构合作，合力推进单位预算绩效评价体系建设，以此全面、有效地进行财政预算收支情况审查，保证公开信息的真实性和完整性，不断提高预算管理水平。

（四）推进预算绩效管理信息化建设

信息化是制度落地的有效手段。随着会计信息化、智能化建设的不断推进，行政事业单位需借助信息化平台优化预算编制系统，规范预算报告编制，依据预算编制流程及绩效评价指标对财务管理软件进行优化，搭建预算、核算、绩效评价一体化信息管理平台，根据单位实际经济活动情况，梳理业务流程，建立完善科学的预算绩效评价体系，真实反映预算收支状况及运行情况，全面提升绩效评价质效。提高信息管理自动化水平，完善各功能模块，根据预算绩效管理制度制定统一标准，实现核算、业务、绩效评价间的功能衔接，融合财政预决算管理系统及国库支付系统，各类报告自动生成，实现报表间数据交互查询、调取，相互关联可比，统一数据口径。推进业财融合，结合行政事业单位业务流程及会计经济科目分类，预设标准化核算验证制度，通过业务端信息审核校验、资金流动申请自动生成相应凭证，实现经济活动与资金管理的衔接。降低人为因素对绩效评价的影响，以改善目前行政事业单位预算编制质量、效率低下的现状。依托“大智移云物”技术优势，打造高效运转的大数据分析模块，整合单位内外部会计、业务等数据资源，强化决策信息化支撑，提升财政资金使用效率及效益。

四、结语

预算管理及绩效评价的健全完善是一项系统性工程，行政事业单位在预算管理及绩效评价中存在的各类薄弱环节需在一个体系框架下逐渐完善，随着财税体制改革的深化以及资金预算紧缩趋势提出的新要求，行政事业单位需不断理顺自身业务职能，顺势而为，主动做好配套改革工作，积极提升预算编制水平、预算执行质效，积极做好预算管理信息公开，接受社会各界的监督，从而实现行政管理效率和资金使用效率同步提高，阳光政务与反腐工作同步推进。