西吉县对国土空间规划的整合优化——以整合优化自然保护地体系为例

姬小亮 宁夏固原市西吉县自然资源局

西吉县为了提升国土空间开发效率、提高国土空间治理能力和优化国土空间开发格局，重新进行国土空间规划显得尤为重要，这样一来就能够解决诸如各部门和单位之间职责重复交叉、各类用地空间重叠等问题，还能够节约利用资源集约。结合西吉县社会、经济、生态发展的实际情况，构建和宁夏回族自治区国土空间规划统一协调、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系，从而形成功能互补、定位清晰、分类保护和集聚开发的一张蓝图。西吉县借助国土空间规划这一背景有利地开展了自然保护地体系整合优化措施。

西吉县对于国土空间的规划，主要包括对该地区的土地资源进行保护以及开发，并对部分遭到破坏的环境进行相应的修复以及治理工作。通过国土调查，合理划分西吉县的国土空间，进一步推动人与自然的和谐发展，优化西吉县的国土空间布局，实现西吉县的可持续发展。自然保护地是进行生态文明建设的关键因素，解决西吉县的环境问题就要从建立自然保护地入手，逐步完善西吉县的国土空间规划体系。

一、西吉县自然保护地体系概述

（一）自然保护地分类体系划分

为了进一步建设生态文明共同体，就要对现有自然保护地分类体系进行重新划分，逐步建立以自然保护区为主体，多个自然公园作为补充的国土空间管理体系，使得整体的布局更加科学合理，满足生态文明建设的需要。在建立国土空间规划管理体系时，可以通过整合原有自然保护区以及构建自然保护小区等措施，逐步完善自然保护地体系。同时，保护生态文明的范围主要包括，对地区的物种多样性以及地貌多样性进行保护，根据相关行业规范，保护生态文明的范围还可以细分为对国土空间的生态系统以及物种进行保护。逐步建立优势森林公园地质公园等基础设施组成的自然公园，重点关注具有特殊价值的生态系统以及文化遗产，避免因保护不当而造成破坏。除此之外，在建立国土空间规划时，要确保保护区内的生态系统仍然处于自然状态，在确保自然环境不受破坏的前提下，可以将自然保护区对外开放，进行适当的旅游以及教育活动[1]。

（二）自然保护地范围的科学合理调整

目前，国土空间红线的制定更加严格，原有的国土空间存在着范围不合理的现象，主要体现在建立自然保护区时，将大量的农田以及村镇等区域也纳入保护区的范围中。随着这些区域的经济建设，将会对自然保护地体系造成严重破坏。因此，要想进一步完善国土空间规划体系，主要对保护地的范围进行重新划分，将大面积的农田以及村镇移出自然保护区的范围内，对于面积较小的农田可以保留在其中。在措施执行时，要保留一定的弹性，对于不能及时撤离的村镇居民，要为其留有一定的过渡期，不得采取强硬措施。对于国土空间规划内的商品林区域，如果该商品林面积较大或者归某些单位或个人所有，可以考虑将其移出国土空间规划的范围内。而对于部分对生态环境影响较大的商品林，要进行必要的保留，避免因商品林的撤出影响国土空间规划内的生态环境。

（三）不断地整合优化自然保护地体系

现阶段，我国在进行国土空间规划建设的过程中仍然存在诸多缺陷，比如在建立国土空间规划时有着不全面以及职责划分不明确的现象，极大的影响了当地的国土空间规划建设。因此，当地的政府部门应充分综合国土空间规划的实际情况，不断完善自然保护地体系，优化国土空间的管理和维护流程，保障国土空间规划体系的持续稳定发展。

（四）优化后的自然保护地功能分区

国土空间规划地在经过整合优化以及重新划分分布范围后，可以依照国土空间规划内的实际情况，按照其保护等级将其分为核心保护区以及一般控制区。一般来说，自然保护地在开放展览以及教育活动时，应禁止人们进入核心保护区进行活动，避免人类活动对其中生态环境造成破坏。在开放展览和教育活动时可以选择性的开放一般控制区，充分发挥国土空间规划地的自然资源。根据相关政府部门的规定，对于国家公园以及自然保护区要按照其保护等级划分为核心保护区以及一般控制区。而对于自然公园，通常会按照一般控制区的等级进行管理和控制。除此之外，在对国土空间规划地进行管理时，可以按照其功能进行分类管理。

二、西吉县自然保护地遇到的困难

（一）自然保护地结构设置不合理

现阶段的自然保护地大部分是由自然保护区组成，其他类型的保护区域的保护面积较小。在建立自然保护区时，通常会制定较为严格的管制措施，以加大环境保护力度。而在某些保护区内部还包含着城镇，导致在对保护区进行管理时无法有效平衡生态文明建设和城镇经济发展的关系，不利于自然保护地的持续稳定发展。除此之外，一部分的自然保护地，由于行政区的原因被分割，由多个政府部门管理，难以形成统一的管理体系，不利于保护自然保护地的完整性[2]。

（二）重叠交叉严重，多部门管理阻碍生态文明建设

西吉县的国土空间规划的管理工作存在着一定缺陷，比如，其重叠设置较为严重，通过相关管理单位的统计显示，西吉县的林业管理部门其多头管理的保护地适量最多。通过对底图数据进行分析统计，可以发现其重合面积较大，有着严重的重叠设置。除此之外，西吉县自然保护地的多头管理也是阻碍生态文明建设的重要因素。西吉县的各部门单位的职责划分较为复杂，难以形成协调有序的管理体系，不利于推动生态文明体系的建立。

（三）自然保护地的权责不清

对于西吉县来说，在进行国土空间规划保护地时没有对其中的自然资源进行勘察和登记，导致相关管理人员无法充分掌握西吉县自然保护区的自然资源的实际情况，难以进行后续的边界划分以及制定管控措施等工作。

（四）自然保护地划分范围不合理

在以往建立自然保护区的过程中，通常是对环境进行抢救式的保护，难以有效解决经济发展对生态环境造成的破坏。同时，在进行国土空间规划的过程中，由于当时技术较为落后，并且对国土空间规划的建立缺乏科学的认知，导致在划分保护区范围时没有进行相应的实地考察，使得保护区范围的设定缺乏科学性。因此，许多城镇以及商业林也被划分到保护区的管理范围内，在对保护区实行各种管控措施的同时，也极大的限制了当地经济的持续发展。

三、整合优化西吉县自然保护地的措施

（一）各部门要做到无缝衔接和底图统一

生态保护红线是我国进行生态文明建设的重要组成部分。因此，要根据国家的相关规定，要在此次的国土空间规划中规定生态保护红线以及农田和城镇的开发边界。国土空间规划划分自然保护地的过程中，将会对生态保护红线的制定造成一定影响，因此在优化自然保护地体系的过程中，要充分融入全域管制的手段。在优化过程中应保持两者的坐标系的统一，使用统一的自然资源数据库，便于进行后续的生态保护红线的划定工作。对于国土空间规划数据库来说，相关工作人员要充分掌握自然保护地中重点保护对象的价值以及范围等信息，并充分结合自然保护地附近的村镇以及工业产业等经济发展状况，在确保不影响当地经济发展的同时，对自然保护地实行有效的管控措施。在完成两者的衔接工作后，要对底图进行精确处理，开展重叠研究工作，对自然保护地的保护强度以及措施进行深入分析，如果两者的管控措施存在差异，应遵循保护强度优先的原则进行整合工作，实现自然保护地的统一管理[3]。

（二）科学合理地划分自然保护地范围

为了逐步推进国土空间规划自然保护地法治化的进程，就要充分明确保护地内自然资源的总量，不断完善自然资源的登记制度，有针对性的对该地区的自然保护地进行治理和维护，并充分考察保护区内的城镇以及商品林等区域，对保护地的范围进行重新划分，使其更具科学性。其主要工作内容包括以下几个方面：首先，要充分明确不同层级的政府部门能够进行管理的范围。其次，要明确不同单位或个人的权利范围。最后，要对国土空间规划内的资源类型进行明确划分。除此之外，相关部门单位还要掌握西吉县自然资源的实际情况，统一管理西吉县的自然资源，逐步提升自然资源保护的法治化程度[4]。

（三）无论调入或调出都要做到应保尽保

在规范自然保护地范围的工作中，应遵循应保尽保的要求，充分保护自然保护区的生态系统以及物种的多样性。另外，对于动植物栖息地、天然遗迹以及禁牧区等区域也要进行必要的保护工作，按照其重要程度将其划分到自然保护区的保护范围内。对于划分到生态保护红线内的区域，也要将其划分到自然保护区的范围内。同时，对于在以往的自然保护区的建立工作中划分的城镇以及商品林等区域，也要对其归属类型以及对于自然环境的影响程度进行重新认定，并进行合理的调入调出工作，充分协调当地生态文明建设和经济建设之间的关系。在完善国土空间规划体系时，要按照最新的相关规范，对其中人口较为密集的城镇、大面积分布且对生态环境影响较小的农田、属于单位或个人并且生态功能较为薄弱的商品林以及相关工业区等区域进行合理的调出，确保当地经济的持续健康发展。

（四）编制好规划来保障实施

国土空间规划的主要目的是对其中的自然资源进行保护，因此在划分自然保护地时，应对其中重点保护的对象的价值以及强度等信息进行明确，充分体现国土空间体系划分的科学性。在进行专项规划工作时，要充分明确自然保护地以及生态空间的实际情况，掌握其中重点保护对象的各项信息数据，尽可能缓解重叠设置问题。在对自然保护地进行管理时，也要注意不要出现管理碎片化的现象。除此之外，要逐步扩大研究范围，注意自然保护地附近的生态系统进行调查研究，提高自然保护区域的协调性，充分明确人类活动对于生态环境的影响程度。对于以自然资源为主导的区域，要将其合理的纳入自然保护地的管理范围，避免人类活动对其进行破坏。同时，深入研究自然保护区内动植物以及地质等信息，充分明确自然保护地内动植物的生存范围，并尽可能对其实施保护。另外，对于自然保护地内的特殊地貌以及具有研究价值的生态系统也要进行必要的保护工作[5]。

四、结束语

本文主要论述了西吉县自然保护地过去所面临的困难，通过国土空间规划这一有利条件重新划定自然保护地，进而为整体优化自然保护地体系做好了准备。国土空间规划实施后在不降低保护强度的情况下有效地解决了自然保护地重叠交叉的问题，而且加强了自然生态质量，显著提高了生态保护的效益；另外，国土空间规划的实施将自然保护地范围内存在的耕地、基本农田、商品林和村庄等调出，从而缓解了历史遗留的矛盾和冲突，彻底解决了西吉县生态保护和经济发展之间的矛盾，促进了西吉县经济社会的发展。