“自然保护地”法律概念之析义与梳正

刘 超

一、问题的提出

自从2012年开始部署“大力推进生态文明建设”的战略决策以来，我国全方位推动生态文明体制改革。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，属于生态文明体制改革体系中生态环境监管体制改革的一个重要组成部分。我国的自然保护地体系建设是从建立国家公园体制开始起步的，2013年十八届三中全会报告《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在我国政策体系中最早正式提出“建立国家公园体制”。2017年十九大报告明确提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，这是“自然保护地”首次作为专业术语被正式规定于政策文件中。中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年6月印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)，这是我国出台的关于自然保护地体系建设最为系统的专门政策文件，系统规定了我国自然保护地体系建设的指导思想、基本原则、目标任务、管理体制与保障措施，至此可以说，我国关于自然保护地体系建设的顶层设计已基本完成，蓝图与路线已基本确定，亟待贯彻落实。

基于政策本身具有的宏观性与抽象性，当前我国关涉自然保护地体系建设、规定自然保护地体系的顶层设计政策，均未对“自然保护地”进行明确界定。无论是自然保护地政策体系的贯彻落实、自然保护地法律体系的系统构建，还是自然保护地建设的实践推进，前提与基点均在于清晰厘清与界定“自然保护地”这一基石概念。尤其是在我国提出“凡属重大改革都要于法有据”、《指导意见》要求“加快推进自然保护地相关法律法规和制度建设，加大法律法规立改废释工作力度”的语境下，构建自然保护地法律体系既是体制改革的重要构成部分，也是自然保护地体系建设亟待法治保障的内在需求。明晰“自然保护地”这一自然保护地法律体系中“最高”概念的内涵，是形成不同抽象程度的概念体系并保障法律体系最大可能的概观性和法安定性、体系完整性的基点，(1)对抽象程度低的概念涵摄于“较高等”概念、大量的法律素材归结到少数“最高”概念并因此构成体系的分析，参见[德]卡尔·拉伦茨著，陈爱娥译：《法学方法论》，北京：商务印书馆2005年版，第316—317页。也是我国制定已被列入立法计划的《国家公园法》、列入自然资源部立法工作计划论证储备类项目《自然保护地法》的必需。基于此，本文拟从多个维度对“自然保护地”的法律内涵进行系统解析。

二、能指与所指：“自然保护地”的“名”与“实”

自然保护地体制改革中“自然保护地”这一概念进入政策以及将渐趋入法的演进历程，典型地折射了概念的能指与所指的区隔。“自然保护地”在我国现行规则体系中已经被规定为一个专业术语，是一个语言符号，它功能性地存在，指涉一定的事物，表达一定的意思。语言学家索绪尔认为，语言符号由能指与所指两个方面构成，“能指”由“有声形象”构成，“所指”是该有声形象在我们头脑中的抽象概念。(2)参见[瑞士]费尔迪南·德·索绪尔著，高名凯译，岑麒祥、叶蜚声校注：《普通语言学教程》，北京：商务印书馆1980年版，第101—102页。二者之间并非具有天然的内在联系，“一项能指可成为另一符号的所指，反之亦然，一项所指亦可转换为另一内容的能指，这种语符能、所关系的互相转换生成了语义逻辑延伸的连续性”(3)胡潇：《语言符号能指、所指关系建构机理的认识论分析》，《哲学动态》2010年第11期。。语言符号的能指与所指之间的关系实际上是词与物之间的关系，语言符号的“能指”与“所指”之间实难严格对应，而是随意滑动的关联属性，意味着词与物之间的对应关系并非固定不变，作为一种语言符号的“词”是经由主体的心理经验与思想意识，实现对外界的指称与表达，其所对应的外界事物会随着语境变化而游移变迁这一现象也根源于用以界定一个概念名词的自然语言具有的模糊性。(4)参见任如意、王连柱：《符号学视域下的语言问题——以自然语言中的模糊性为考察中心》，《河南师范大学学报》(哲学社会科学版)2018年第6期。“自然保护地”本身作为一个概念名词是语言符号，用以指称与对应的外界事物(依据特定标准划定的地理空间)并非确定不移，而是会发生变化。预期理解“自然保护地”这个语言符号的具体内涵、解析其概念指涉，需要依据相关认知领域中的其他认知结构，即应当在《指导意见》等政策体系与我国当前的自然保护地法律体系形成的法制语境中对之予以审视与辨剖。

近几年来，我国建立以国家公园为主体的自然保护地体系的政策文件密集出台，“国家公园”“自然保护地”作为指称特定陆域或海域的专业术语，渐次地正式出现于政策文件中，其核心特征在于，以新引入的“自然保护地”这一核心范畴统摄被纳入特定管理目标与效能、特殊管理机制的陆域或海域。从逻辑上看，这容易致人产生一种“自然保护地”在我国是一个凭空产生的新生事物的错觉。实际上，我国十九大报告以及《指导意见》等顶层设计部署的自然保护地体系建设，本质上不是一个从无到有的、“平地起楼”式的创设“自然保护地”的全新工作，而是杂糅了创设与重构的复合性工作。所谓自然保护地建设中的“创设”部分，主要是指我国自然保护地建设需要划定并建立“国家公园”这类新型的自然保护地；所谓“重构”，是指对我国既有的分散设置、形式多样、名称各异的实质意义上的自然保护地进行整理与重置。以此角度观之，我国的自然保护地体系建设可以归纳为迥然有异的两种路径：(1)增设以“生态保护第一、国家代表性、全民公益性”作为全新建设理念、在我国属于从无到有的新生事物的国家公园。国家公园作为我国拟新增类型的自然保护地，其建立过程呈现出全新创设的特性，这表现为我国谨慎地采取了设置“试点”或“试验区”的国家公园体制的改革模式，这是我国长期以来每当进行管理机制创新时采取的一种典型的路径，内嵌于彰显中国独特政策过程优势的“适应性治理”模式。(5)参见[德]韩博天著，石磊译：《红天鹅——中国独特的治理和制度创新》，北京：中信出版社2018年版，第8页。为了实现2020年初步建立国家公园体制、正式设立一批国家公园的目标任务，我国从2015年开始启动国家公园体制试点，以稳妥的方式探索在我国创设国家公园体制的管理体制与运营机制。(2)重构自然保护地，意指将我国既有的多种类型与名称、但均未以“自然保护地”这一概念命名的实质意义的自然保护地，按照层次化的体系定位，功能设定与管理目标进行整合、归并，以形成按照生态价值和保护强度高低依次设立的自然保护地体系。

由此可知，在我国当前正在全方位推进的自然保护地体系建设与体制改革进程中，“自然保护地”这一核心概念从幕后走向台前、从学理概念转换为政策术语。这要求我们认真对待与审视作为政策体系核心命题与基石概念的“自然保护地”，辨析与洞悉其在何种意义与程度上承载了自然资源管理体制创新需求。虽然晚至2017年经由十九大报告予以规定，“自然保护地”才正式进入我国政策体系，但作为一个特定概念的“自然保护地”通常所指称的“实现对自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护”的“地理空间”，(6)Grazia Borrini-Feyerabend、Nigel Dudley、Tilman Jaeger、Barbara Lassen、Neema Pathak Broome、Adrian Phillips and Trevor Sandwith编著，朱春全、李叶、赵云涛译：《IUCN自然保护地治理——从理解到行动》，北京：中国林业出版社2016年版，第6页。却在我国已有数十年的建设历史。自从20世纪50年代在广东省设立第一个自然保护区(鼎湖山国家级自然保护区)开始，我国就陆续成立了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、沙漠公园、海洋公园、水利风景区、水产种质资源保护区等各级各类的自然保护地。我国现有的庞大的自然保护地体系的特征可以概括为：(1)类型众多，由于没有一个上位的概念来统摄这些形式多样的自然保护地，以至于除了居于自然保护地中心地带的自然保护区、风景名胜区等类型没有争议之外，在不同的研究中对我国现有“自然保护地”的类型与名称众说纷纭，未有共识。(7)长期以来，在没有上位概念概括内涵与统摄范围的背景下，我国不同机构、不同学者对我国实质意义上的“自然保护地”的类型及其名称有不同的概括，未尽统一。比如，有研究认为我国当前的自然保护地包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、矿山公园、湿地公园、城市湿地公园、水利风景区、沙漠公园、海洋公园、海洋特别保护区、水产资源保护区这些类型，参见张希武：《建立以国家公园为主体的自然保护地体系》，《林业建设》2018年第5期。另有研究则是进行未穷尽列举，认为我国自然保护地包括“自然保护区、风景名胜区、自然和历史文化遗产地、森林公园、湿地公园、沙漠公园、海洋公园、地质公园等”，参见沈国舫：《依据中国国情建设有中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系》，《林业建设》2018年第5期。我国中共中央办公厅、国务院办公厅2019年6月印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》采取的表述是，我国“现有的自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区(点)、自然保护小区、野生动物重要栖息地等各类自然保护地”，该界定使用了“等”进行兜底概括，也是一种未穷尽列举的定义方式。(2)有实无名，我国现有的多种类型的自然保护地名称各异、形式繁复，虽然在建立之初各具特色，但若提取最大公约数，则均预期在一定程度上以保护、管理与合理利用各种形态或区域的自然资源为目标，这典型体现在既有的关于某些类型的自然保护地立法的立法目的表述中。(8)比如，《自然保护区条例》(2011年)第二条界定：“本条例所称自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。” 《风景名胜区条例》(2016年)第二条界定：“本条例所称风景名胜区，是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。”申言之，现有的多种类型与名称的自然保护地追求不同目标、维护不同价值，在地理空间上划定一定区域进行特定方式的管理与保护，这种路径契合自然保护地建设的思维与路径。我国已经在18%的国土空间上设置多种类型的自然保护地，当前所进行的建立自然保护地体系的改革，并非否认现有的自然保护地在自然资源保护与管理中的功能与价值，也不是要对其推倒重来，而是预期针对现有自然保护地设置中呈现的问题进行改革。(3)以自然保护区为主体。我国当前的自然保护区的面积占各类自然保护地总面积的80%以上，其他多种类型保护地面积占比较低，虽未明确界定，但自然保护区在现实中实质上居于“主体”地位。(9)参见刘超：《以国家公园为主体的自然保护地体系的法律表达》，《吉首大学学报》(社会科学版)2019年第5期。从建设实践与制度体系层面归纳，全国各级各类自然保护区在我国自然保护地体系中占有不可撼动的主导地位，这种区域面积上的主导性进一步塑造了自然保护区管理体制的主导性，即我国虽然有不同的保护区级别和类型，这些“自然保护区”实际上指称多种类型的自然保护地，但目前这些分类体系都不能体现管理目标与管理方式上的差异。质言之，在我国启动自然保护地体系改革之前，我国既有的“自然保护区”也存在着“名”不符“实”的问题——在区域面积与比例上的绝对统治地位使之实质上指称了绝大多数的“自然保护地”；而《指导意见》确立了按照生态价值和保护强度高低依次划分三种类型的自然保护地的改革目标，这就使得改革的重点在于对当前占有国土面积15%的“自然保护区”进行重新划定，使得新的自然保护地体系中的“自然保护区”的内涵与指涉回归本义，在《指导意见》确立的自然保护地框架下重新予以界定。

申言之，作为一种国际通行的保护自然生态系统的理想模式，“自然保护地”在我国长期处于“名”与“实”不符的境况：(1)时间上不同步。作为指称自然生态系统保护模式的核心概念“自然保护地”于2017年才进入我国政策体系，但划定特定区域、实施专门管理机制的建设实践却早在20世纪50年代便开始展开，这就意味着“自然保护地”这一概念所指向的事物的本质与构成始终处于动态游移状态中，当前进行的自然保护地体系建设从属于这一动态发展变化进程。(2)内涵上存在抵牾。不同于有些国家和地区根据世界自然保护联盟(IUCN)推荐的自然保护地的类型与机制进行规划建设，我国经由实践发展、分散设置的多种类型的自然保护地，“自下而上”地定义与塑造了我国现有的实质意义上的“自然保护地”的类型、内涵与特征。而我国当前进行的建立国家公园为主体的“自然保护地”体系的改革，在核心概念及其内涵界定、管理体制、治理类型等方面均在很大程度上“注重国际接轨”，(10)分析参见唐芳林、王梦君、孙鸿雁：《自然保护地管理体制的改革路径》，《林业建设》2019年第2期。典型如《指导意见》中对自然保护地的政府治理、公益治理、社区治理、共同治理等保护方式的规定，即为整体上从《IUCN自然保护地治理指南》直接移植而来的治理框架。(11)《指导意见》规定了“坚持政府主导，多方参与”的原则，确立了自然保护地政府治理的主导地位，进而在“建立统一规范高效的管理机制”部分提出“探索公益治理、社区治理、共同治理等保护方式”，《指导意见》确立的自然保护地的四种保护方式或治理类型即从IUCN确立与推荐的治理类型框架直接移植，这不仅体现在自然保护地治理机制(保护方式)的种类与名称上的相同，更典型地体现在，《指导意见》提出的“公益治理”是一种从未出现于我国的法律规范与政策文件中，也非内生于我国的治理机制体系的、纯粹适用于自然保护地体系建设与管理的“舶来品”。对IUCN推荐的自然保护地治理类型及其内涵的具体解析，参见[美]巴巴拉·劳瑎著，王曦、卢锟、唐瑭译：《保护地立法指南》，北京：法律出版社2016年版，第88—108页。这种状态既使得我国当前的自然保护地体系建设与体制改革具有必要性，也成为我国正在推进的自然保护地体系建设不可忽视的现实背景与制约。

《指导意见》还提出将完善法律法规作为我国自然保护地体系建设的“保障措施”。我国已于2018年将《国家公园法》列入十三届全国人大常委会立法规划第二类立法项目。与此同时，当前学界较有共识性的看法是，在整体性与体系化的思维下，需制定《自然保护地法》作为自然保护地体系的“基本法”,(12)吕忠梅：《以国家公园为主体的自然保护地体系立法思考》，《生物多样性》2019年第2期。也有研究阐释了我国可以通过构建以《自然保护地法》为基本法、以《自然保护地法(典)》为基本法这两种立法模式实现立法体系化的目标。(13)参见秦天宝、刘彤彤：《自然保护地立法的体系化：问题识别、逻辑建构和实现路径》，《法学论坛》2020年第2期。无论采取哪种自然保护地体系的立法模式与路径，差异仅在于将制定的《自然保护地法》在整个自然保护地法律体系中界定为何种地位、预期其发挥何种作用，而在需要以“自然保护地”作为基石范畴，进而为“自然保护地”制定专门的针对性立法(《自然保护地法》或《自然保护地法(典)》)方面则没有异议。从结构语言学上看，一个孤立的“能指”可以具有多种含义，“所指”也并不依附于一种特定的“能指”，这是我国现实中“自然保护地”的“名”与“实”不相符、不同步的原因。《指导意见》等政策体系要求将“实”意义上的自然保护地统摄于“名”意义上的“自然保护地”之下，这提出了在《指导意见》等政策体系定义的“能指”与我国自然保护地建设实践进展塑造的“所指”综合形成的语境下，探究“能指”与“所指”所共同构成的“自然保护地”这一概念的内涵。换言之，无论是单方面地从《指导意见》等政策体系中归纳理想状态下的“自然保护地”的内涵，还是基于对现实的观照与妥协而只注重归纳“自下而上”地塑造“自然保护地”的定义，均不足以清晰界定其内涵。质言之，我国自然保护地体系建设中“自然保护地”概念内涵的界定必须实现“中国化”，因为法律来源于社会生活，必须立足于现实国情，回应时代要求，才能适应中国社会的需要。(14)参见王利明：《彰显时代性：中国民法典的鲜明特色》，《东方法学》2020年第4期。当前“自然保护地”“名”上的创新不能遮蔽我国长期以来建设的多种类型与形式的“实”层面的“自然保护地”，若不注重从这个层面实现“自然保护地”概念的“中国化”，则会极大消解自然保护地体系建设的现实意义。

三、通用抑或专用：“自然保护地”的包容性与排他性

划定特定区域、采取一定的形式保护自然资源和生物多样性是世界上各个国家和地区的共同需求与实践操作。作为全球规模最大、历史最悠久的非营利性环保组织，世界自然保护联盟(IUCN)以倡导、影响全球科学家和社会组织保护自然资源的完整性与多样性，推荐和指导世界各个国家和地区开展自然保护地、国家公园等的规划建设、保护管理和治理方案为使命与目标。IUCN于1962年开始发布《IUCN自然保护地管理分类应用指南》以推荐作为自然保护地管理的国际标准，此后，IUCN根据理论演进与实践进展，多次修订关于自然保护地分类管理与类型治理的指南。IUCN于1994年出版了新的《IUCN自然保护地管理分类应用指南》，该指南对自然保护地及其治理机制的类型划分被世界上越来越多的国家和地区采纳与应用，自此之后，“自然保护地”渐趋成为全球自然保护中的“共同语言”，越来越多的国家和地区在“自然保护地”这一概念体系下划定自然生态系统维持的特定区域，并借鉴IUCN制定和推荐的“自然保护地”类型与治理机制进行保护与管理。概言之，从国际层面归纳，“自然保护地”这一概念的出现，同时遵循了两种路径，也指称了两种类型：第一，IUCN通过制定规则系统对“自然保护地”进行定义与解释，以提供自然保护地建设与管理的“理想类型”作为国际标准；第二，对世界各个国家和地区为保护自然资源而自生自发地划定的多样化的区域的通称。这两种路径也是我国进行自然保护地体系建设逃离不开的背景与约束。

质言之，我国《指导意见》等政策体系中规定的“自然保护地”这一政策术语的内涵有双重来源及约束，首先是IUCN在《IUCN自然保护地管理分类应用指南》《IUCN自然保护地治理指南》等文件中对自然保护地的定义，其次是我国多种类型的实质意义上的自然保护地历经数十年建设发展“自下而上”塑造的中国特色的“自然保护地”的内涵。如前述所言，我国拟制定专门的《自然保护地法》为自然保护地体系建设提供法治保障，将自然保护地建设与管理的“事理”转换为“法理”，其逻辑起点是界定“自然保护地”这一核心法律概念的内涵。现实中，“自然保护地”这一概念在规范(IUCN规则体系)与描述(现实中自然保护地分散建设的实践)这两个层面使用，而法律概念亟待确定。因此，自然保护地立法内生性地提出了法律概念规范化的需求。

当前“自然保护地”概念在政策建构与现实归纳两个层面使用，这导致关于自然保护地的专门立法亟待解决的一个前设性问题是，“自然保护地”应该是一个包容性还是一个排他性的专用名词？(15)“包容性”与“排他性”这一对修饰“自然保护地”的二元概念是相关著作阐释IUCN定义的“自然保护地”这一专业名词时使用的分析概念，该著作仅提出了这一对二元修饰概念，但尚未展开具体阐释，本文分析“自然保护地”这一核心概念的内涵时参考了该概念用语。参见Nigel Dudley主编，朱春全、欧阳志云等译：《IUCN自然保护地管理分类应用指南》，北京：中国林业出版社2016年版，第2页。不同意义上的使用，使得“自然保护地”的指称对象与涵摄范围存在差异。

(一)作为包容性概念的“自然保护地”

“自然保护地”首先可以作为一个包容性概念使用，也即“自然保护地”这个概念定位为一个通用名词。作为包容性概念的“自然保护地”的使用呈现如下逻辑：第一，在最宽泛意义上使用，是对各个国家或地区已经存在的所有类型的具备自然资源保护特征、承载生物多样性与景观保护等价值的特定的陆域与水域的统称；第二，“自然保护地”不具有具体的确定的内涵，因而该概念不具有规范意义，仅有描述意义，难以作为《自然保护地》等立法中法律概念的基础；第三，“自然保护地”的内涵构成与范围指涉的确定遵循一种归纳逻辑，即已经存在的多种类型的实质意义上的自然保护地共同塑造与定义了“自然保护地”概念，这样便可赋予该概念以最大的包容性。

目前，地球大约十分之一的陆地上设置了各种形式的“自然保护地”，并且设置自然保护地的趋势还在持续发展。IUCN制定自然保护地分类体系和管理分类应用指南，虽具有广泛的国际影响力，但其功能与效力也仅限于为世界各个国家和地区提供类型学帮助与建议，而不同国家与地区选取的自然保护的方式则深嵌在其自然地理环境、自然资源权属结构乃至政制架构中。现实中，世界上已经构建了近百种类型的以保护生态代表性为要旨的特定区域，这些命名各异、功能趋同的特定区域类型被IUCN统摄入“自然保护地”这一概念之下。IUCN首先承认这些区域也属于“自然保护地”并纳入“世界自然保护地数据库”予以记录，同时建议按照IUCN定义的理想样态的“自然保护地”予以评估与调整。这一实践也反证，事实上全球存在多样态的“自然保护地”，现实中世界很多国家和地区为了保护自然界而划定的选择多种形式、使用不同名称、采取各自管理方式的区域之所以被统称为“自然保护地”，仅因为其在实现自然保护的功能上具有共同性。

作为包容性概念的“自然保护地”可以作为描述现实中具有某些属性与功能的特定区域的通用名词，但不能作为法律概念。这是因为，虽然在法律中绝对确定的概念是罕见的，“但人们能在不确定的(法律)概念中区分出概念核和概念晕”，“法律概念以及其他一切在某种规范中固定了其意义内容的概念，有一个相应的含有规范的(不仅是价值有涉的)意义”。(16)[德]卡尔·恩吉施著，郑永流译：《法律思维导论》，北京：法律出版社2004年版，第135—136页。具体结合我国当前的关涉自然保护地的相关立法考察，包容性概念“自然保护地”作为一种描述性概念，其不具备确定内涵的特征决定了其与法律概念的内生属性扞格不入。

第一，宏观层面，确定内涵的缺失致使类型与范围难以确定。包容性概念的“自然保护地”仅为描述性的“语言符号”，是对具备一定的自然保护功能的区域的归纳与指称，没有界定其本质内涵，这导致无论是相关职能部门还是学理研究著述对我国实质意义上的“自然保护地”的类型构成均没有共识(具体分歧观点前述内容已梳理)。《指导意见》将我国现有的自然保护地列举为“自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区(点)、自然保护小区、野生动物重要栖息地等”，这是一种不完全列举。这一问题不仅是一个学理研究问题，也是一个制度问题，因为对我国现有的自然保护地类型及其范围的明确界定，是下一步启动自然保护地整合与“归并优化”工作的前提。

第二，中观层面，定义的缺位引致概念的规范意义阙如。“法律概念是有语义所指的，它的客体就是作为制度性事实的法律事实。法律事实同样是一种事实，只是要构成法律事实，仅有外在的物理事实是不够的，还必须要有法律规范的存在。”(17)雷磊：《法律概念是重要的吗》，《法学研究》2017年第4期。“自然保护地”若作为一个法律概念则须具有相对确定的内涵与意义中心，从而被赋予规范性内容，具有规范意义。包容性概念意义上的“自然保护地”主要是从自然保护功能上进行归纳，未能明晰“自然保护地”的内涵，不能为甄选与评估现实中多种样态的自然保护地确立标准，不具有规范意义。现实中，我国自然保护区、风景名胜区等十数种类型的自然保护地在不同阶段陆续由多个职能部门分别规划、分散设置、多头管理，缺乏顶层设计和整体规划，保护地交叉重叠、保护空缺和破碎化等问题突出，(18)黄宝荣、马永欢、黄凯、苏利阳、张丛林、程多威、王毅：《推动以国家公园为主体的自然保护地体系改革的思考》，《中国科学院院刊》2018年第12期。管理体制上的巨大差异导致统摄于包容性概念“自然保护地”之下的不同类型自然保护“貌合神离”，(19)苏扬：《大部制后三说国家公园和既有自然保护地体系的关系——解读〈建立国家公园体制总体方案〉之五》(下)，《中国发展观察》2018年第10期。不能经由确定的自然保护地内涵所确立的标准予以统协。

第三，微观层面，概念指称的对象事实之间存在差异与抵牾。法律概念乃对相关事实进行指称或界定所形成之语词，经由事实类型化工作确立对象事实是法律概念形成的前提。法律概念的对象事实分为两类：一类为自然界自在之实存，即“自然事实”；一类尚无妥当的总称，有人称其为“受人力制约的事实”或“制度事实”。(20)参见毋国平：《法律概念的形成思维》，《北方法学》2017年第5期。包容性概念的“自然保护地”是对既有自然保护地的统称，无法实现有效类型化对象事实以形成法律上“自然保护地”概念的功能。现实中我国经由分散的自然保护地立法确定的对象事实之间存在较大的差异与抵牾：(1)自然事实对象性质上不统一，比如，我国《自然保护区条例》(2017年)第二条规定自然保护区的性质是“区域”，(21)《自然保护区条例》(2017年)第二条：“本条例所称自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”《风景名胜区条例》(2016年)第二条规定风景名胜区的性质是“区域”，(22)《风景名胜区条例》(2016年)第二条：“风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理，适用本条例。 本条例所称风景名胜区，是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。”而《森林公园管理办法》(2016年)第二条规定森林公园的性质是“场所”。(23)《森林公园管理办法》(2016年)第二条规定：“本办法所称森林公园，是指森林景观优美，自然景观和人文景物集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所。”不同类型的自然保护地在立法中成为对象事实，前述散见于不同类型自然保护地立法中对象事实的界定，既有形式与命名上的不同，更有事实上的差异，“区域”通指“土地的界划”，而“场所”虽然也可指称“人或事所占有的环境的特定部分”，但更多指称“活动的处所”，这已与自然资源关系不大。(2)制度事实上的抵牾。“制度性事实的根本特征在于，它是根据规则而存在的社会事实，没有这些规则就不可能存在这种社会事实。”(24)雷磊：《法律概念是重要的吗》，《法学研究》2017年第4期。各类自然保护地在制度事实上的抵牾，体现在分散设置的各类自然保护地存在交叉重叠，而分散立法确立的法律规范在保护与管理这些交叉重叠的区域时存在不协调甚至是冲突的规定，致使制度事实发生抵牾。这典型体现在现行的自然保护地形式比例上的结构失衡与管理目标同质导致制度空转。有实证研究数据分析表明，我国现实中有约18%的自然保护地上存在多种类型自然保护地的重叠现状，其中，多数为景观类的自然保护地与自然保护区之间发生的重叠，(25)马童慧、吕偲、雷光春：《中国自然保护地空间重叠分析与保护地体系优化整合对策》，《生物多样性》2019年第7期。这体现了我国现行自然保护地形式比例结构上的失衡，我国针对数类自然保护地分别制定了行政法规或部门规章，但因为多个种类的自然保护地与自然保护区之间发生区域重叠，而《自然保护区条例》在自然保护地法律体系中处于较高法律位阶，导致重叠的自然保护地也需要按照《自然保护区条例》实施严格管理，这实质上悬置了其他类型自然保护地的管理制度，导致作为法律概念的“自然保护地”的制度事实存在抵牾。而包容性概念“自然保护地”是未经内涵辨析与范围界定而泛指各类自然保护地的概念，不能实现“自然保护地”作为法律概念的规范功能。

(二)作为排他性概念的“自然保护地”

当前关于“自然保护地”的另一个使用语境是将其作为一个排他性的专用名词，即指称具有更为明确的内涵以精准指涉具有某些特征、符合特定标准、适用特定形式的管理体系的特定地理空间。IUCN长期以来追求对自然保护地进行精细定义，于1994年由IUCN会员大会通过的修订后的《IUCN自然保护地管理分类应用指南》明确界定了自然保护地的定义与类型。该定义随后经过审查和更新，由IUCN世界保护地委员会(WCPA)进行了小幅度修改，并将该定义收录于IUCN-WCPA出版的《自然保护地管理类型应用指南》。该定义将自然保护地界定为：“一个明确界定的地理空间，通过法律或其他有效方式获得承认、得到承诺和进行管理，以实现对自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护。”IUCN正式明确了自然保护地定义后，积极推动多个国家和地区使用IUCN自然保护地定义及划分的管理类型与治理类型，并推动英国、韩国等国家根据IUCN关于自然保护地定义要素评估其自然保护地(比如苏格兰野生生物信托基金野生动物自然保护地、韩国汉拿山国家公园等)，进而提供简短且权威的与IUCN自然保护地定义相一致的声明。针对全球事实上存在多样态的“自然保护地”的现状(即前述包容性概念“自然保护地”归纳的事实类型)，IUCN首先承认这些区域也属于“自然保护地”并纳入“世界自然保护地数据库”予以记录，同时建议按照IUCN定义的理想样态的“自然保护地”予以评估与调整。因此，自IUCN 1994年修订出版的《IUCN自然保护地管理分类应用指南》逐渐被广泛接受为自然保护地规划、建设与管理的重要国际标准以来，各个国家和地区的自然保护地体系的建设与管理便需要在尊重其本土自然保护地建设的地域特色、历史传统与IUCN确立与推荐的自然保护地理想模式之间进行选择与平衡。申言之，IUCN规则体系定义的“自然保护地”是一个有确定内涵的专业术语。

我国《指导意见》作为顶层设计政策，系统规划了自然保护地体系的功能定位、类型、管理体制、发展机制与保障措施，这一典型的“自上而下”的“计划—执行”的战略与路径选择，其逻辑基点是对作为规划中庞大的自然保护地体系的核心概念“自然保护地”的清晰且明确的界定，因为只有在排除语义模糊性与内涵含混性基础上清晰定义“自然保护地”的概念，才能为我国自然保护地体系的功能定位、类型划分、体制构建提供依据与指引。故此，《指导意见》体系化展开的起点是对排他性概念“自然保护地”的精准定义。申言之，《指导意见》中的“自然保护地”，必然是一个专用的排他性概念，这既对被定位为保障措施的《自然保护地法》中的“自然保护地”概念的明确界定提出了需求，也为法律体系展开提供了指引。虽然现实中可能基于《指导意见》的宏观政策的属性致使其关于“自然保护地”的定义具有抽象性、原则性等特征，但这为政策的内生属性，《指导意见》秉持的清晰定位 “自然保护地”的思维与路径已经确立，亟待专门立法予以贯彻落实；《指导意见》关于“自然保护地”的定义可能存在争议与有待细化之处，但这些争议却无法遮蔽《指导意见》中关于“自然保护地”定义及其提出的具体化、及时性的内涵界定的需求。

在拟启动制定的《自然保护地法》中在排他性的专业名词意义上，规定“自然保护地”这一基石范畴的内涵，似乎是《自然保护地法》立法界定“自然保护地”的题中应有之义，无须特别证成。实则不然，在“自然保护地”尚未成为我国法律体系使用的法定概念，并且同时在包容性概念与排他性概念这两种语境下使用的背景下，明确《自然保护地法》等立法中规定的“自然保护地”概念必须是一个排他性的专用名词，其意义和功能表现在以下两个方面：

1.甄选法律概念的形成路径

法律概念本身是一个“语言符号”而非自然客体本身，故通过何种路径与方式将对象事实进行概括与提炼是法律概念形成的关键。包容性概念语境下的“自然保护地”是对存在于现实中的所有类型的承载自然保护功能的区域的“忠实复制”，这是一种“自下而上”的概念形成路径，其背后秉持的理念是概念同与之相对应的外部世界客体之间存在“唯实论”的对应关系，这种概念形成路径及其结果存在的问题，前述内容已经论及。因此，包容性概念语境下的“自然保护地”不能作为自然保护地专门立法中“自然保护地”概念的对象事实，不能形成法律概念的规范功能。

《自然保护地法》中的“自然保护地”概念应当延循排他性概念的形成路径，即根据我国拟实现保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量、维护国家生态安全等方面的目标定位与价值功能，探究划定特定的地理空间，采取特殊的管理方式的规律与需求，在此基础上形成“理想状态”下“自然保护地”的概念，在此概念形成过程中需要以价值目标为导向、以科学规律为约束、以国际经验为镜鉴，综合确定顶层设计层面“自然保护地”的内涵。在此过程中，当然要尊重与兼顾我国已有的各类自然保护地的现状，但却并非由这些已有的实质的自然保护地来定义“自然保护地”，因此，这是一种“自上而下”的法律概念形成路径。只有在这种路径下才能制定限定严格的专门概念，才能使得“自然保护地”概念成为解决法律问题所必需的和必不可少的工具。(26)对法律概念的功能的分析参见[美]E.博登海默著，邓正来译：《法理学：法律哲学与法律方法》，北京：中国政法大学出版社1999年版，第486页。因此，排他性专用名词的定位，才能契合“自然保护地”作为一个法律概念的形成路径。

2.实现融贯的自然保护地法律体系

《指导意见》确立了我国自然保护地体系的建设目标是逐步形成“以各类国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统”，《指导意见》提出的“完善法律法规体系”，包括制定《自然保护地法》《国家公园法》和修改《自然保护区条例》等既有的单行法，以契合自然保护地体系建设目标。自然保护地体系建设目标的系统性对自然保护地立法提出了体系化的需求，这要求拟制定或修改的自然保护地立法形成一个融贯的法律体系，“一个法律体系内各部分间的融贯性程度越高，这个体系就相应地越好”(27)雷磊：《融贯性与法律体系的建构——兼论当代中国法律体系的融贯化》，《法学家》2012年第2期。。法律体系的融贯性可以从消极和积极两个方面实现，前者是指法律体系中具体法律规范应当具有逻辑一致性，后者是指具体法律规范具有证立关系。(28)方新军：《内在体系外显与民法典体系融贯性的实现——对〈民法总则〉基本原则规定的评论》，《中外法学》2017年第3期。

具体到自然保护地法律体系，自然保护地法律体系的内在价值体系的理念统一性要求包括：第一，在消极层面，构成自然保护地法律体系的单行法之间没有冲突、核心价值目标一致，即《自然保护地法》统率的自然保护地法律体系规定的法律机制之间没有冲突，价值目标上具有一致性；第二，在积极层面，形成一种证立关系，即要求构成整体法律体系的各个单行法规范之间以及具体法律制度之间建立起评价上的积极关联，同时证立法律体系的价值基础(政治与道德理念)具有一致性，并且每部单行法承载的价值目标既存在价值位序又有积极关联。(29)刘超：《自然保护地体系结构化的法治路径与规范要义》，《中国地质大学学报》(社会科学版)2020年第3期。其中，自然保护地法律体系的内在价值体系统一性需要通过外在规范体系之间的协调性来实现，而外在法律规范之间的协调性的逻辑起点和基础即为法律概念内涵之明确性，只有明确“自然保护地”“国家公园”“自然保护区”“自然公园”这些概念的内涵，并在此基础上厘清与界定相互之间的依存与等级关系，才能实现以这些关系性概念为基础展开的自然保护地单行法协同实现自然保护地体系建设目标。在这些亟待明确内涵的法律概念体系中，“自然保护地”处于统领地位，在排他性的专用名词语境下对之进行明确界定，是实现自然保护地法律体系融贯性的前提和基础。

四、构成与要素：“自然保护地”的概念结构

前述内容分析了现实中“自然保护地”这一概念的使用存在“名”与“实”不配套、不同步的现状，我国的“自然保护地”之“实”远早于“自然保护地”之“名”，兼顾与平衡“自然保护地”这一概念的“能指”与“所指”，是自然保护地体系建设与法律体系完善必须考量的现实约束。与此同时，就国际经验与现状来看，“自然保护地”概念在包容性概念与排他性概念这二元语境中使用，包容性概念的语境下，“自然保护地”是对现状各种类型的承载某种自然保护功能的特定区域的“忠实复制”式的通称；排他性概念语境下，“自然保护地”需要在结合政策目标、价值设定、共性规律基础上进行概念内涵的精准提炼，这是我国当前的自然保护地体系建设与法律体系完善需要遵循的概念形成路径。本部分在前述概念定位辨剖的基础上，进一步具体展开“自然保护地”概念结构的阐释。

(一)“自然保护地”法律概念的构成

“自然保护地”法律概念的构成，主要指称形成“自然保护地”这一法律概念不可或缺的因素，从一般法理与自然保护地体系建设的特殊需求审视，《自然保护地法》等法律法规体系中使用的“自然保护地”概念的构成应当考量以下因素：

1.价值的锚定

法律概念是一种辨识与区分社会中特有的某类现象的工具，具有“客体概念”性质的“自然保护地”作为一种反映外部世界某一客体种类的特征与属性的工具，不是对“对象事实”的简单复制，而是对外部世界自然现象一般性规律的归纳与抽象。因此，“自然保护地”概念界定的过程可以被认为是对存在于自然界中的现实的“精神再生产”，(30)参见[美]E.博登海默著，邓正来译：《法理学：法律哲学与法律方法》，北京：中国政法大学出版社1999年版，第486页。很难且没有必要完全精确地复制现实，而需要进行必要取舍与凝练“自然保护地”这一法律概念指称对象的核心特征，而核心特征甄选的关键在于对自然保护地价值目标的锚定。法律作为人类行为规范，人们希冀通过适用法律实现特定价值目标，“在法律概念的构成上必须考虑到拟借助该法律概念来达到的目的，或实现的价值”(31)黄茂荣：《法学方法与现代民法》，北京：中国政法大学出版社2001年版，第46页。。因此，确立我国自然保护地体系建设的价值目标，是进行“自然保护地”法律概念界定的关键环节。

2.国际经验与中国特色的平衡

如前所述，当前IUCN通过发布《IUCN自然保护地管理分类应用指南》等系列指南，推动与指导全球的自然保护地体系建设与治理，并日渐成为国际标准。我国当前通过《指导意见》等政策文件系统推进的以国家公园为主体的自然保护地体系建设，汇入了世界自然保护地建设的潮流中，必然在概念界定与规则构建中要参考IUCN自然保护地规则体系的国际经验。同时，我国《指导意见》中对“自然保护地”“国家公园”“公益治理”等概念的使用，均直接借鉴于IUCN的相关“指南”。这就要求，我国拟启动的《自然保护地法》在立法过程中，从“自然保护地”这一概念的界定到具体的自然保护地管理机制的展开，均需要重视并借鉴国际经验。与此同时，亦如前述所言，我国从20世纪50年代开始即独立、自发地进行了实质意义上的自然保护地建设实践，经过数十年的发展，我国已设置了占国土面积18%的各种类型与形式的自然保护地，在我国《指导意见》开始系统部署的自然保护地体系建设与重构工程中，从实践路径选择方面，必须以既有的多种类型与形式的自然保护地为基础来合理界定中国特色的“自然保护地”的概念内涵。同时，还必须重视，中国的自然保护地体制改革深嵌于中国生态文明体制改革背景下，“生态文明”入宪宣告我国法治发展正式迈向绿色法治的现代化治理之路，(32)江国华、肖妮娜：《“生态文明”入宪与环境法治新发展》，《南京工业大学学报》(社会科学版)2019年第2期。自然保护地建设、国家公园体制改革与自然资源资产产权制度改革等均被定位为我国生态文明制度建设的重要内容。(33)刘超：《自然资源产权制度改革的地方实践与制度创新》，《改革》2018年第11期。《自然保护地法》中“自然保护地”概念必须回应这些机制体系改革的系统性，以彰显中国特色。

3.中心与边缘范围的划定

一个法律概念的中心含义通常是指涉明确的，因为在形成概念过程中往往是对某种类型的“对象事实”的核心部分或者典型特征进行“精神再生产”以形成特定的语词。而概念的边缘地带则往往是模糊不清或模棱两可的，因为概念边缘地带所对应的“对象事实”及其特征不具有典型性。《自然保护地法》中规定的“自然保护地”首先以《指导意见》中确立的多种类型的“陆域或海域”体系作为现实基础，或者说，“自然保护地”法律概念需要以这些类型的“陆域或海域”作为对象事实。因此，《自然保护地》中“自然保护地”概念需要通过精准表达这一“陆域或海域”体系的本质特征与范围体系，实现以“自然保护地”为基点构建与展开的自然保护地法律体系能够统摄与规范符合特征要求的客体范围的立法功能。

(二)“自然保护地”法律概念的要素展开

基于法律概念形成的一般原理和拟制定的《自然保护地法》在自然保护地法律体系中的体系定位与功能预期，自然保护地价值的锚定、国际经验与中国特色的平衡以及中心与边缘范围的划定成为构成“自然保护地”法律概念的核心要素，现以这些要素为基点，具体阐释“自然保护地”概念的内涵。

1.“自然保护地”价值目标的锚定

“自然保护地”概念界定首先要明确自然保护地的价值目标，这是因为无论从我国既有自然保护地类型的现状还是从《指导意见》确立的自然保护地建设目标考察，均有多种自然保护地类型。虽然顾名思义，这些类型具有“自然保护”的“家族特征”，但也仅为“最低限度共识”，在地理空间上设置的各种类型的自然保护地从“以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的”的国家公园到景观类自然保护地，其所维护的价值在自然资源的生态价值与经济价值两极游移，其实现的“自然保护”功能梯度递减，从直接“坚持生态保护第一”以实现对自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护，到机制实施间接实现的生态保护功能，均属于“自然保护地”的价值目标，这些价值目标均需要在“自然保护地”概念中予以表达。因此，“自然保护地”概念中界定的价值目标主要包括：(1)价值目标多元性，“自然保护地”体系建设与相关立法虽然以实现“自然保护”为共性价值，但却并非唯一价值，这是源于自然资源对于人类同时产生生态价值与经济价值等多元价值。即使是生态价值最高、对人类行为进行最大强度约束、实施最严格保护制度的国家公园，也不能秉持生态价值的单向性，而是需要重视国家公园承载的多重价值，国家公园的“无人模式”是一种忽视人类生存和永续发展这一国家公园根本价值的幻象。(34)蔡华杰：《国家公园的“无人模式”：被想象和建构的景观——基于政治生态学的视角》，《南京工业大学学报》(社会科学版)2018年第5期。自然保护地承载的多元价值应当体现在《自然保护地法》立法中，首先需要通过“自然保护地”的法律定义进行表达，具体而言可以在“自然保护地”法律定义中明确界定自然保护地以维护“由各级政府依法划定或确认”特定的“陆域或海域”的生态功能与价值作为“主要目标”，这种法律定义方式的理由与功能主要有：第一，从IUCN划分的自然保护地类型的标准与功能中借鉴的共性经验。IUCN将自然保护地划分为六种类型，并为每种类型分别确立了“主要目标”与多个“其他目标”，因此，以预期实现的“目标”来进行分类，是IUCN划分自然保护地类型的重要依据，这也说明，自然保护地可以同时兼顾多重价值目标，只是需要以明确“主要目标”为前提。第二，通过规定“自然保护地”以生态功能与价值为“主要目标”，可以为《自然保护地法》兼顾其他价值目标预留制度空间，这也能彰显《自然保护地法》“以人为本”的法律理念，“人的本能、欲望、需求、能力等附属于人的主体性因素，是确定法律内容的基准”(35)胡玉鸿：《以人为本的法理解构》，《政法论丛》2019年第1期。，《自然保护地法》以保护特定的“陆域或海域”的生态功能与价值为“主要目标”而非唯一目标，并不否定客体对人类产生的多重价值，只要不与《自然保护地法》维护的主要价值目标相冲突。(2)价值目标实现方式的多样化，虽然所有类型的自然保护地均要在划定的特定区域上实现自然资源生态价值，但基于不同类型自然保护地生态价值的大小、保护强度的高低、兼顾其他类型价值的多少等均有差异，不同类型的自然保护地上实现生态价值目标与生态功能的方式应当多样化，具体而言，自然保护地承载的生态价值与功能的方式包括直接与间接等方式。在“自然保护地”法律概念中规定价值目标实现方式多样性，可以为具体规范展开中规定多元的生态价值实现价值提供依据。

2.“自然保护地”建设的国际经验与中国特色的平衡

我国《指导意见》系统部署的自然保护地体系建设方案，是多重背景与助力下的产物，既是我国系统推进的生态文明体制改革的有机构成部分，也深受IUCN推动的全球自然保护地建设潮流的影响，这典型体现在“自然保护地”“公益治理”等概念的使用与自然保护地类型划分等方面。与此同时，自然保护地法律体系又深嵌于我国既有的环境资源法律体系与自然保护地立法之中，因此，《自然保护地法》立法中“自然保护地”概念的界定要同时吸纳国际经验与彰显中国特色，这主要体现为以下内容：(1)范围的界定。我国既有的《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等自然保护地立法将各类自然保护地的区域界定为“区域”“特定区域”或“场所”，语焉不详。我国《指导意见》将自然保护地的范围界定为“陆域或海域”，这在自然保护地范围的类型化与明确性上是对既有自然保护地立法的改进。IUCN定义将自然保护地的范围界定为“一个明确界定的地理空间”，在定义解释中将其解释为“包括陆地、内陆水域、海洋和沿海地区，或两个或多个地区的组合”，并且强调了自然保护地的“三维空间”，IUCN鼓励各国政府考虑出台用于自然保护地免受空中、地下和水下活动干扰的通用法律条款。(36)Nigel Dudley主编，朱春全、欧阳志云等译：《IUCN自然保护地管理分类应用指南》，北京：中国林业出版社2016年版，第19页。这是先进的理念，应当作为确定自然保护地范围的立法经验予以吸纳。(2)建立方式。我国《自然保护区条例》第二条规定“自然保护区”是“依法划出”一定面积予以特殊保护和管理的区域，《风景名胜区条例》没有明确规定风景名胜区的建立方式。《指导意见》规定“由各级政府依法划定或确认”。IUCN的定义是“通过法律或其他有效方式获得认可、得到承诺和进行管理”，IUCN规定的自然保护地建立的众多方式，对应其认可与推荐的政府治理、共同治理、公益治理与社区治理这四种自然保护地治理类型。笔者认为，基于我国的自然资源(主要是土地)的权属制度体系，我国自然保护地建立的方式主要是《指导意见》规定的“由各级政府依法划定或确认”，这体现为我国的自然保护地体系建设同时遵循创设新型自然保护地(如国家公园)与重构既有自然保护地分别采取“由各级政府依法划定”与“确认”两种方式。(3)保护对象。我国既有的《自然保护区条例》《风景名胜区条例》及其他行政规章等对各种类型自然保护地立法保护对象的分散规定，引致了各类自然保护地交叉重叠的现实困境。《指导意见》使用“自然保护地”概念统摄下位的具体的自然保护地概念，其保护对象设定为“重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域”，这一设定对象的规定，采取了空间类型列举+附载其上的价值与功能列举的方式。但是，若细致梳理，会发现《指导意见》对保护对象的设定存在一些逻辑上不够周延或者重复之处，这体现为“自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源”的表述。从逻辑关系上看，“自然生态系统、自然遗迹、自然景观”均属于广义的“自然”的数种子类型，而《指导意见》中使用的“自然资源”若解释为自然资源法意义上的“自然资源”，则属于传统自然资源法调整的对象，不属于自然保护地立法的调整对象，若从“自然”角度解释，则其范围广于前缀“自然生态系统、自然遗迹、自然景观”的范围，且实质上的同义反复会造成解释适用中的困扰。实际上，IUCN采取的表述方式为“自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值”，从形式上可知，我国《指导意见》对保护对象的表述一定程度上参考借鉴了IUCN定义的表述，但《指导意见》为细化定义所进行的具体化列举，则难免使得其对“自然保护地”的保护对象的界定陷入前述逻辑上的困境。因此，笔者建议，《自然保护地法》中关于建立“自然保护地”保护对象的表述，应当综合国际经验的逻辑与中国特色表述，规定为“重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观等地理空间及其所承载的生态功能和文化价值”。

3.“自然保护地”法律概念中心与边缘的划定

一个法律概念的中心含义通常是确定的，从中心地带到边缘地带的含义渐趋模糊，在最边缘地带，具有模糊含义的“对象事实”纳入该法律概念的统摄范围时，处于迷蒙不清、亟待辨析的状态。立法者虽然追求法律概念中心的明确性，但为了赋予法律规范更广泛的适应性，在立法技术上也需要对某一个概念的意义设定预留操作空间，实现法律概念“边际灰色地带容有判断余地”。(37)王泽鉴：《法律思维与民法实例——请求权基础理论体系》，北京：中国政法大学出版社2001年版，第220页。这在自然保护地立法中尤为明显，在我国推动自然保护地体系改革之前，包容性概念“自然保护地”的中心地带是明确的，主要包括自然保护区、风景名胜区等，而在边缘地带则是模糊的，这体现在前述内容梳理的既有自然保护地种类与命名上的分歧。在自然保护地体制改革后，“自然保护地”这一专业概念的中心地带明确为国家公园、自然保护区、各类自然公园，但在自然公园包括的具体类型这些边缘地带，依然亟待厘清。解决这一问题的出路在于针对性地完善“自然保护地”这一法律概念的立法表述，在法律概念的形成过程的关键要素中予以解决。法律概念形成的基本方法包括形式上对特征的取舍、内容上对价值的负荷，(38)吴丙新：《法律概念的生成》，《河南省政法管理干部学院学报》2006年第1期。并往往提取典型对象事实的特征、承载价值序列中的核心价值，以确定法律概念的内涵，这就需要从特征取舍与价值负荷两个维度去应对法律概念的模糊性。具体而言，明确与限定《自然保护地法》“自然保护地”概念的中心与边缘之实现路径包括：(1)提取“自然保护地”这一“对象事实”的最典型特征、最核心价值，明确法律概念的中心地带，具体可以通过列举自然保护地的国家公园、自然保护区、自然公园这些类型予以明确。(2)法律概念的边缘地带既难以通过完全列举予以明确，在立法技术上也需要预留空间以容纳现实进展、提供适用中的判断余地，因此，可以通过概括“自然保护地”法律概念的对象事实(特定陆域或海域)的“家族特征”与价值彰显(生态功能和文化价值)等方式予以体现。(3)“自然保护地”这一法律概念是一个专用概念，在立法技术上需要通过自然保护地“家族特征”与共性价值概括和彰显的方式限定概念的对象事实的模糊地带，这同时需要在立法概念中明确各类自然保护地的价值位阶与内在关联，这也可以为具体的解决既有的自然保护地之间的交叉重叠问题所制定的归并、优化的法律规范提供依据。尤其需要重视的是，虽然我国的自然保护地体制改革政策有从IUCN规则体系借鉴的成分，但在一些核心问题上坚持和彰显了中国特色，比如，IUCN确立的六类自然保护地的关系中，“这些类型的质量、重要性或自然程度上并无简单的等级关系”，(39)Nigel Dudley主编，朱春全、欧阳志云等译：《IUCN自然保护地管理分类应用指南》，北京：中国林业出版社2016年版，第49页。但我国《指导意见》却明确规定了几类自然保护地在整体自然保护地体系中的功能定位与价值位阶：自然保护地按生态价值和保护强度高低依次划分为国家公园、自然保护区、自然公园，“逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统”，这些关系性内涵明确了各类具体自然保护地之间的功能定位与价值位阶，成为自然保护地概念的内在构成部分，需要在“自然保护地”概念中予以表达。

五、结 语

近几年来，我国在全面推进生态文明体制改革的宏大背景下启动自然保护地体制改革，自然保护地保护与管理制度建设被定位为我国生态文明建设制度体系的有机构成部分。中共中央办公厅、国务院办公厅2019年印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》系统部署了我国自然保护地体系建设的总体要求、类型划分、管理体制、发展机制和保障措施，包括要求制定出台自然保护地法等相关法律法规、进行制度建设，为自然保护地建设提供法律保障措施。制定《自然保护地法》和完善自然保护地领域的法律法规的逻辑基点是对“自然保护地”这一核心概念的法律界定。在我国，长期以来“自然保护地”仅为一个学理阐释概念，用以描述与概括从20世纪50年代开始的各类实质意义上的自然保护地，从十九大报告的规定开始才正式进入顶层设计政策话语。因此，界定“自然保护地”的概念，需要在“名”与“实”之间进行平衡，以政策目标规定之“名”为依据，吸纳多种类型自然保护地分散建设之“实”的共性特征。在国际与国内层面，“自然保护地”一直在包容性概念与排他性概念这两种语境中使用，《自然保护地法》中规定的“自然保护地”这一法律概念，亟待遵循排他性专用名词的界定路径，实现甄选法律概念的形成路径，促进自然保护地法律体系融贯性的制度功能。在“自然保护地”的概念结构中，应当注重从自然保护地的价值与目标的锚定、国际经验与中国特色的平衡、中心与边缘范围的划定等因素进行考量与界定。经由这些理论准备与内涵辨析，最后可以将拟制定的《自然保护地法》中“自然保护地”的法律概念界定为：“本法所称自然保护地，是指由各级政府依法划定或确认，以对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观等地理空间及其所承载的生态功能和文化价值直接或间接地实施长期保护、管理或可持续利用为主要目标，按生态价值和保护强度高低依次划分为国家公园、自然保护区和自然公园的陆域或海域。”