市域社会治理现代化发展型政策的协商融合策略——基于杭州市生活垃圾分类行动的政策过程观察

徐 珣

（浙江工商大学 公共管理学院，浙江 杭州 310018）

党的十六届三中全会提出科学发展观，标志中国进入发展型社会政策时代。十八届三中全会以来，构建社会发展活力与加强和创新社会治理已成为发展型政策路向。十九届四中全会则明确“加快推进市域社会治理现代化”的发展型政策场域，同时强调协商融合的策略，即通过“民主协商”“共建共治共享”“自治法治德治相结合”，建构“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的策略。研究市域社会治理现代化发展型政策过程的协商与融合策略，即经由民主协商，建构治理融合，并在公共管理发展型政策实务的现场，深入探究两者如何共生联结，建构政策过程的行动场域，以期推进社会发展。

杭州自2000年始致力城市生活品质提升，建设学习型城市，倡导共同体价值观，并以民主促民生的政策创新，探索多元复合和协商参与的城市社会治理现代化发展型政策模式。杭州市域生活垃圾分类的发展型政策从中逐步确立并渐趋完善，以人人参与和多维多域社会治理行动，探索出了生活垃圾分类发展型政策的杭州模式。在杭州市域社会治理的多年跟踪研究中，笔者运用参与式观察法，基于大量的案例观察，看到杭州市域生活垃圾分类政策作为发展型政策，推进社会治理现代化与社会发展的内在逻辑。本文基于前期观察和市域社会治理现代发展型政策的理论视角，运用案例拓展法，以市域生活垃圾分类案例为基础，将政策宏观场景与微观实践现场联结起来，整合市域历时性、散点式分布的案例，使案例呈现在可理解的政策行动系统中，并予以反思性重构，论释一种市域社会治理现代化发展型政策协商融合策略的理论。

一、杭州生活垃圾分类政策体系统筹与市域社会治理现代化策略问题

杭州市域生活垃圾分类政策体系统筹展开，表征市域社会治理发展型社会政策协商建构治理融合的策略转向，折射出市域社会治理现代化发展型政策协商融合策略面向的社会发展问题。

（一）杭州生活垃圾分类全域推进的政策体系

发展型社会政策始于政策统筹发展。杭州2000年修订城市市容和环境卫生管理条例，开始倡导市域生活垃圾分类。2010 年杭州发布生活垃圾分类方法与标志标准，2014 年实施《关于深入推进市区生活垃圾“三化四分”工作的实施意见》（杭政办函〔2014〕160号），生活垃圾分类倡导型政策实施渐次推进。2015年市人大常委会通过《杭州市生活垃圾管理条例》，启动首部市域生活垃圾强制分类地方性法规。为助推市域生活垃圾强制分类，杭州密集推出多种政策文本，2016年3月出台《杭州市餐厨废弃物管理办法》，9 月颁布《杭州市固体废弃物综合处理规划》，10 月施行《生活垃圾分类管理规范》，同时推出《关于推进杭州市五废共治的实施方案》。2018 年施行《关于推进再生资源回收的实施意见》《杭州市垃圾分类收集设施设置导则》和《杭州市垃圾分类“双随机”抽查监管实施方案》等。2019年再次修订《杭州市生活垃圾管理条例》，强化强制分类政策立场。至此，由条例统领的政策文本体系，实现生活垃圾从分类投放、收运、利用到分类处置的全域覆盖。

（二）市域生活垃圾分类主体责任体系统筹融合

立法统筹政策场域推动主体责任体系联结的强制分类，走出分类倡导无偿提供垃圾袋、分类设施等福利供给政策模式，显见发展型政策治理融合转向。杭州市生活垃圾政策文本体系，明晰政府社会市场各方主体责任，建构生活垃圾分类多重责任体系融合的行动网络：（1）政策实施的部门统筹责任体系。政策体系强化市、县（区）和乡镇政府，市容环境、规划和自然资源、建设、生态环境等政府部门的协同行动责任，统筹协调资源、制定工作方案、监测政策运行等实体责任，政府部门条线与层级差异在生活垃圾分类制度场域，统筹融合于责任协同的网络。（2）政策实施的基层行动者责任体系。政策文本体系明确公众责任承担，强化生活垃圾分类各个环节的行动者责任，强调乡镇基层政府属地管理，建立管理责任人制度，将城乡社区、机关单位、经营主体等统筹融合于生活垃圾分类行动网络。（3）政策实施的宣教责任体系。从政府部门到社会团体与新闻媒体，再到商场、码头、公园经营者等，跨越多重主体的职业与行业差异，赋予其生活垃圾分类的宣导、教育和社会动员责任，引领多元主体交汇融合的公共舆论协商的话语场域和行动网络建构。（4）政策制度完善的责任体系。鼓励政策实施的行动主体创制和完善有效制度规则；强化立法部门、监测管理部门、基层行动者和宣教主体制度推进与规则完善责任，使不同的责任体系交汇融合于制度完善的行动网络中。

（三）市域社会治理现代化发展型政策的协商融合策略问题

1.市域生活垃圾分类政策体系统筹域的共同体成长与协商融合策略

“完善生活垃圾分类政策体系，统筹责任主体的联结，是杭州市域社会治理现代化典型的立法推动事项，是依法治市建设法治共同体的努力”（201204访谈①）。政策体系统筹域推动地方性立法政策协商，推进多重场域责任主体行动网络融合，符合市域法治共同体的期待，即超越线性的层级化控制，以责任体系的行动场域建构，促成多元主体责任联结，以命运相关的合作共识，建构价值引领的团结，促成社会行动的整合与可持续[1]。法治共同体通过制度与规则将分散的主体结合起来[2]。杭州市域生活垃圾分类上述政策体系在统筹中展开，同时建构起多重主体责任体系联结的制度支持，以制度间责任联结的融合形态，落实法治共同体的期待，具体包括：生活垃圾治理规划、配套设施建设规范、分类投放定时定点、分类实户制、定期定点收集、分类运输与处置标准、收集容器集置与接驳转运场所规划、分类与减量的综合考核制度等，从生活垃圾规划管理到全域分类，这些制度相互支持、有效融合，为生活现场主体责任体系统筹的落实提供支撑。

“生活垃圾分类政策立法只是第一步，依法治市的共同体要在政策实施过程中成长，需要推动市域责任主体更多地通过协商，真正地协同参与、团结行动，要走进老百姓的生活，得到基层民众的价值认同”（201204 访谈②）。法治共同体需要扎根于社会共同体的价值融合，杭州市域生活垃圾分类政策体系，预设诸多基础性的价值融合，包括改善城乡环境、保障公民健康、公开公平、重在参与、诚信意识等，并在基层社会生活情境中，创制多重协商，建构行动网络中的价值共识与认同，为体系统筹的行动场域与制度融合提供柔性支持[3]。

2.市域社会治理现代化发展型政策协商融合策略面向的发展问题

20世纪80年代以来，发展与现代化的思考从国家主导的福利政策供给，转向协商对话、地方参与行动，并回归社会共同体成长与可持续发展动力的理论视角[4-5]，由此带来发展型社会政策的理论转向，并与社会治理现代化理论的研究话语交汇，社会治理现代化发展型政策过程的轮廓渐趋明朗：（1）社会治理现代化发展型政策实施要以社会自身发展回应社会问题[6-7]。（2）社会发展以政策推动的个体与共同体行动能力和可持续动力发展为本[8]。（3）政策与治理的可持续动力，源于行动场域与共同体融合结构的创制与成长[4][9]。（4）政策的行动场域和共同体结构创建，是在协商对话、参与和学习过程中渐趋完善[10]。（5）社会治理现代化发展型政策，是迈向整体性社会政策，建构多元主体联结、合作共识与行动网络的治理融合的政策过程[10-11]。上述理论脉络中，市域社会治理现代化发展型政策情境也已得到阐释：以大中城市为基础性时空载体，建构城市社会治理复合的行动体系与场域，推动地方协商治理与融合发展。市域社会治理现代化发展型政策，即立足市域时空，创制多域协商建构治理融合，使多方参与行动格局扎根本土社会情境，建构市域社会发展行动网络中的动力场域，促成共建共治共享的社会共同体成长[12-13]。

回溯市域社会治理现代化发展型政策研究的理论脉络，阐释其中较之于经典政策理论的视角转向，可以理解社会治理时代要超越单向度的谁来决定、谁在何时、如何获得特定资源分配关切的国家福利分配型政策过程，而要阐释政策协商带来融合治理的行动场域与动力，促成共同体成长，建构市域社会问题回应的社会发展。关于杭州市域生活垃圾分类政策体系统筹域的共同体成长和协商融合策略的讨论，已可见其与市域社会治理现代化发展型政策理论转向的内在契合。然而，现有研究尚未清晰展示一个特定市域社会治理政策领域，如生活垃圾分类，论释发展型政策的整体性可持续框架全景。而杭州政策体系统筹设定的主体责任行动网络的融合全景，已显现出发展型社会政策全景内涵的关键性元素，可见市域共同体成长、合作共识、行动网络是市域社会治理现代化的关键逻辑[14-15]。然而，发展型政策理论研究已然看到的是整体性政策场域的主体多维联结、参与学习能力提升、与基层社会行动网络与共同体成长等。作为现代化社会发展替代福利型政策供给新路径，如何在政策实施的行动场域次第展开，并映现政策协商与治理融合共生联结的全景镜像？如何在市域社会治理现场的实际问题回应中，推进市域社会发展？这些都需要回到杭州生活垃圾分类政策实施的现场，做更深入的观察。

二、杭州市域生活垃圾分类政策协商融合的行动与网络

“杭州生活垃圾分类政策体系，从立法到实施，是在不断协商过程中完善的，政策推进的每一个环节上，都根据实际需要开展协商，而这些协商都分散在市域不同层次上的多方参与主体协同行动的场域和网络中”（201204访谈③）。因此，杭州市域生活垃圾政策体系统筹域，是通过与政策实施的协商行动域和网络化协同联盟域交会联动的，并带来市域社会治理融合的次第展开。故而，可以简称为市域社会治理现代化发展型政策“体系-行动-网络”复合的政策过程。

（一）政策体系统筹域的协商行动

杭州市域生活垃圾分类政策体系统筹域落实于多重类型协商行动中，并推动政策实施法治共同体的体系、制度与价值融合。（1）政府跨部门统筹协商。“依据《杭州市生活垃圾管理条例》，跨部门联席会议议事，由各类领导小组牵头的月度、季度、年度会议，综合协调生活垃圾分类规划、配套设施建设等重大事项，成为工作常态”（201120访谈④）。杭州市生活垃圾分类工作领导小组协调推进，建立市域政府部门和各城区政府重大事项与工作方案的商谈机制，统筹市域生活垃圾分类工作。杭州市再生资源回收管理工作领导小组经多方协商，公布再生资源回收指导目录，为再生资源的分类回收与处置提供分类标准、工作规范与流程指引。政府综合议事机制，推进跨部门统筹协商，使多元主体责任体系得以相互配合、协调整合，并促进上述制度体系推进落实。（2）公众认知的社会化协商。为营造氛围，提升社会公众参与的认知度的价值共识，杭州市级、区级政府垃圾分类主管部门，乃至共青团委等社会团体，组织多种类型的生活垃圾分类宣讲团，走进社区和居民社群，深入学校、医院、企业、机关单位等，全面开展志愿宣讲。2018 年以来，宣讲达349场次，培训4.2万人次。志愿宣讲营造了生活垃圾分类对话、参与和学习的社会价值认同，建构政策实施的道德依据（200114研讨与访谈⑤）。（3）立法审议的程序化协商。生活垃圾分类地方性立法引领的政策体系，也被纳入杭州市人大常委会法律法规年度执行审议程序，有多种形式的协商程序，包括人大代表的立法执行审查、相关部门的法规执行报告以及人大的立法执行年度审议评估等（201204访谈⑥）。相关政府部门与人大代表需要深入基层调研，提供法律法规政策的实施情况报告，经市人大常委会审议评估，不断发现政策与制度运行问题，推进政策体系完善。

政策协商经由对话机制，为政策实施介入社会生活，寻求正当性支持[16]。上述协商类型使前述部门统筹责任体系、宣教责任体系和政策制度完善责任体系在协商行动中落实，为生活垃圾分类制度规范运行，营造责任体系互动融合的正当性。政策协商话语体系有治理观念引导与行动建构功能，根据这两种功能维度的侧重点转换，政策过程有四种协商话语类型，即规范协商、认知协商、协调协商与沟通协商[17]。规范协商侧重规则完善促进制度融合，与政策制度完善责任体系关联；认知协商侧重建构共识促进价值融合，与宣教责任体系更多关联；协调与沟通协商侧重行动方法、方案的选择实施与完善，与部门统筹责任体系相联系，并与前两种协商共同促成体系融合⑦。“协商丰富了杭州依法治市的内容与形式，并使法治有了共同体的整体协调（融合），同时，也使法治获得人们价值认同和道德共识的支持”（201204访谈⑧）；多重协商融合一体，建构起市域生活垃圾分类法治共同体的运行机制。然而，体系统筹域的协商行动及其协商话语类型，同时需要延伸到生活垃圾分类基层协商行动域和网络化协同行动联盟域的建构过程，使市域生活垃圾分类政策法治共同体成长与治理融合的需要，在多层德治与自治共同体中落实。

（二）基层协商行动与网络化协同联盟建构

1.市域生活垃圾分类政策多重场域复合联动

“只有在基层，在城乡社区乡镇街道的责任主体的协商和合作的网络中，才能看到政策实施现场，人们的互动、协同联盟，共同学习和提升能力的具体办法”（201115 访谈⑨）。前述三种主体责任体系、制度和价值融合，在政策体系统筹域的协商行动中部分落实；同时更须透过基层行动者责任体系，在基层协商行动域和网络化协同联盟域中得到落实。杭州市域生活垃圾分类政策实施，正是在基层社会建构协商行动中与体系统筹域的协商行动中联结，并促成基层网络化协同联盟，使生活垃圾分类法治共同体在基层社会生活现场扎根并获得成长。因此，杭州市域生活垃圾分类政策场域便有了“体系-行动-网络”的复合联动：政策体系统筹域厘清多元主体的责任体系，引领行动；协商行动域通过协商的对话参与和学习场域建构，培育能力：一方面促成市域生活垃圾分类法治共同体的多重责任体系融合，另一方面向基层创制结构，激活网络化协同联盟域，即促成基层责任主体结成互动关联的多重共同体，以合作伙伴关系建构共识，形成生活垃圾分类协同行动网络联盟，使法治共同体有基层协商行动与网络化协同联盟的共同体的支持而成长。

2.基层协商行动建构多重复合的网络化协同联盟

（1）基层政府支持的认知、沟通与协调协商：即时组合的网络联盟。各城区政府建立生活垃圾分类工作领导小组，以联席会议、宣讲督导、评估抽查等形式，推动基层协商行动，促成即时组合的网络联盟，即在工作领导小组框架下，根据即时性的具体问题和需要，推动相关各方灵活组合，建构起针对性强的协商行动的协同网络联盟。如针对各单位、社区对垃圾分类设施标准化、收运路线设计、投放点位优化、分拣场地选址等缺乏认知或能力的问题，余杭区则通过该工作领导小组的区和乡镇街道的两级办公室协调，与相关部门、街道以联席会议协商的机制，联结多方主体协商，逐一帮助解决问题。针对单位、社区缺乏认知和骨干人员的问题，余杭区在该工作领导小组指导下，由余杭区委宣传部牵头，将生活垃圾分类纳入党员干部社区“双报到”实践，党员参与垃圾分类宣传督导，提升生活垃圾分类认知学习、协同参与和培育骨干的能力。工作领导小组根据需要促成协商，建构政府部门-乡镇街道-企业-社区-党员-居民的认知与沟通协商的即时性网络，“使政府部门分享权力；使党委政府、乡镇街道与相关责任主体，更好地走到基层，与社区、居民结成共同行动的网络联盟，更多地用道德的责任感，而不是权力强制的方法”（201116 访谈⑩），针对性地沟通、协调，及时有效回应诸多即时性问题。

（2）社会力量参与协调与沟通协商：角色整合的网络联盟。各城区积极探索特定生活领域社会力量参与生活垃圾分类的协商，建构角色整合的网络联盟，即强化或创建基层主体在特定生活领域的组织与角色归属，用组织角色整合归属认同，激励协同行动。上城区紫阳街道上羊市街社区建构社区发展协会，赋予居民与相关商家以社区发展协会成员角色，建立协商议事委员会协商议事，订立协会成员公约与议事规则，变垃圾堆放为分类投放，成效良好。江干区通过在社区居民、经营者和辖区单位推行桶长制，建构桶长的角色认同和社区感召力，通过桶长的引导、沟通与协调能力建设，引导社区与辖区单位分类投放的认知能力与行为习惯养成。余杭区通过主管单位的现场检查与物业评级挂钩等制度创新，赋予辖区内物业服务企业作为社区垃圾分类管理人的角色与责任，以检查、评级等过程的沟通、协调或协商，促成物业服务企业之间的经验交流与学习，提升社区垃圾分类服务效能。“分类的难点在于义务感的培育，如果给大家一个共同的角色归属，协商就有了道德的义务感”（191120 访谈[11]）。社区发展协会会员、桶长身份、物业服务企业资质等角色的协商再造，重建政府-社会力量-居民或经营商户等参与生活垃圾分类的共同的角色归属，再造沟通协调的协商话语能力与角色整合的结构，形成道德义务感的评价约束机制，使生活垃圾分类成为常态化、共识性的共同行为习惯。

（3）社区空间行动者的多元协商：联动聚合的网络联盟。“生活垃圾分类，社区是重点。要发现和培育社区内部力量，也要将外部力量和资源汇聚到社区。社区是内外力量汇聚联合的网络，是政策实施，建构协同行动的关键支点”（201120访谈[12]）。面向多重行动者建构规范认知沟通与协调的多元协商，形成社区空间联动聚合的网络联盟，即以社区为时空支点，汇聚多元力量，使基层政府、自治组织、党群组织、社区社会组织等聚合于社区空间，再造社区治理的规则、制度与结构融合，促成多元复合的基层协商行动网络，提升生活垃圾分类社区协商与行动能力。①社区生活垃圾分类联动聚合的基础性网络联盟。自2015年生活垃圾分类强制规范化推行以来，杭州市区3433个居民小区参与分类投放行动，2019年省级示范小区60个，市级示范小区409个。垃圾分类示范小区的社区治理共性经验是：第一，社区居委会、小区业主委员会和物业服务企业协商合作；第二，协商建立社区公约等内部规则；第三，立足社区网格，发挥居民党员、楼栋、楼道长的协商与监督作用；第四，通过讲解、示范、现场督导、上门劝说等协商制度，使垃圾投放分类行动成为社区多元协商合作、联动聚合的基础性网络联盟。②基础性网络联盟运行的基层聚合拓展。为使基础网络运行更为有效，上城区紫阳街道在社区首推业联体制度，由社区党委将党建工作深入业委会与物业服务企业，建立社区党建联席会议，协商推进社区垃圾分类等民生服务。街道成立各社区业联体的“红色物业联盟”，设立办公室作为协商平台，建构起辖区生活垃圾分类联动巡查、分析、处置的协同规则。业联体与“红色物业联盟”使社区基础网络联结到街道与党委统筹的聚合性结构中。③政府力量向社区基础性网络联盟的柔性聚合。上城区小营街道老浙大社区在探索社区基础网络有效运行过程中，先后成立了业主委员会顾问团和社区物业管理委员会，顾问团邀请街道和城区的城管、住建等部门领导担任顾问。物业管理委员会接受街道工作指导，协调社区各业委会的物业环境工作。这些创新在生活垃圾分类等民生服务的基础性网络中，融入政府顾问与指导的协商合作，建构柔性的社区聚合结构。④社会组织与志愿力量的社区联动聚合。江干区九堡街道魅力城社区与公益组织合作推行环保公益协商行动：制作环保酵素引导居民变废为宝；坚持垃圾回收“角落计划”，劝导居民分类收集可回收和有害垃圾；建立社区环保志愿团队与积分制，讲述志愿参与的公益精神，感召居民参与垃圾分类。“大家都生活在社区里，把内外力量凝聚和结合在一起，社区才是共同体。垃圾分类使社区有了合作的网，而且基于道德感的相互学习与督促，激发了居民参与活力”（180622访谈[13]）。

（4）企业嵌入和智能化支持的协调与沟通协商：跨域联合的网络联盟。杭州2010年始培育大批以再生资源回收利用为导向的企业，如虎哥、联运等专业化运行企业，探索“互联网+生活垃圾分类回收”智能化模式，形成了跨域联合的网络联盟，即基于企业嵌入和“互联网+”智能化支持的协调与沟通协商行动，和社会责任承担的企业发展，建构政府-社区-企业跨领域协商合作的网络化协同联盟，做到生活垃圾的前端分类收集、投放，中端分类收运和末端分类处置全域联通。①侧重跨域联动的智能化。虎哥服务杭城24.5 万户家庭，借助手机APP终端，一方面宣讲教育，把可回收、有毒有害垃圾回收袋放置到居民家中，回收点设置到社区，随叫随到有偿回收；另一方面与下游资源利用企业协商合作联盟，通过智能化与集中分拣，将分类回收、分拣处理的可再生资源输入资源利用企业，形成跨域联动的网络联盟。②侧重跨域信息共享的智能化。联运公司服务余杭街道11 个小区6600 户居民，借助物联网与互联网融合技术，以垃圾袋发放机、分类箱、可回收箱等智能化设备，结合云服务和微信等智慧平台，建立一户一码实名、垃圾投放日常巡检等制度，提供垃圾分类收集、投放、收运与利用的全域实时数据，为居民行为追溯、社区协商沟通、政府协调决策提供适时共享数据。③智能积分兑换巩固跨域联盟。虎哥和联运都利用互联网智能平台的便利，建立居民分类投放积分制：居民累计积分，社区商家加盟，垃圾回收企业提供资金，支持积分兑换实物，垃圾分类成为跨领域网络联盟支持的制度化协商合作过程。

（三）市域协商行动建构学习型网络联盟与共同体融合

1.政策协商行动建构德治共同体与市域学习型网络联盟

社会治理的政策协商网络是要在政府权威策略之外，运用善意精神、信任与义务承担的道德共同体伦理，建构汇聚智慧、信息、资源与行动的联盟[18]。网络成员以正式与非正式的联盟结构，促成以共识为基础的信息交换、相互学习与协调沟通，建构决策共识和共同体行动。杭州市生活垃圾分类的政策体系统筹域、协商行动域和基层协商行动推进的网络化协同联盟域交汇联动，推进法治共同体的市域成长：以规范、认知、协调和沟通的多层次协商，借助党政力量务实商谈、志愿奉献精神和扎根基层的协商行动，引入社会力量的角色自律，建构社区自治与公益精神，推动企业社会责任承担，使垃圾分类治理责任体系，接通协商行动的道德义务，建构起道德共同体的社会责任感与德治共识，形塑市域范围不同协商层次的德治共同体，即通过传播和讲述生活垃圾分类的道德伦理价值关怀，建构共同学习与合作的价值共识，激发市域多重主体基于道德自觉与价值认同而共同行动。在德治共同体价值共识建构中，法治共同体获得价值融合的伦理支持，而杭州市域也形成了不断探索和解决问题的市域生活垃圾分类，多重多层联动的学习型网络联盟（见图1，以下简称“学习型网络联盟”），即在规范认知协调沟通的多方协商中，持续探索建构政策实施与完善的协同行动网络。市域社会治理现代化发展型政策的社会发展充分显现在这个学习型网络联盟的协商建构与可持续活力的运行过程中。

2.政策协商行动促成多层共同体融合

杭州生活垃圾分类学习型网络联盟同时带来多层多类共同体的融合成长（见图1）。首先，市域法治共同体的德治取向。政策体系统筹域的协商行动，一方面投射出法治共同体成长需要；另一方面也在立法、政府部门与公众认知场域，建构起道德伦理的价值支持，并呈现德治共同体取向。其次，多层德治共同体在基层成长。基层协商行动推动网络化协同联盟建构，使生活垃圾分类责任体系，透过基层行动者责任落地融合。基层政府、社会力量、社区和企业等多元主体，面向基层社会生活场景，以党员义务、公务人员公共精神、组织协会的团体荣誉、社区公约、公益环保的志愿精神、企业的社会责任等道德话语，建构起基层多层次德治共同体。市域生活垃圾分类德治共同体的价值内涵，在基层德治共同体的协商行动中得以充实。再次，多层自治德治共同体融合共生。在德治共同体的价值认同与义务承担基础上，建构起基层协商促成的互动协同的四种网络联盟，推动多重自治共同体网络的确立，即在不同层次的协商基础上，基于道德义务感，催生特定范围的主体联结与合作伙伴，构建起多层相对独立、相互支持并促使规则、组织与结构得以再生、重构与融合的自治体系，使生活垃圾分类基层行动中的即时性问题、具体生活领域的问题、社区和跨域协同的问题，在自治共同体的多层网络联盟中得以回应。最后，市域法治共同体向多层自治与德治融合。市域法治共同体的制度与价值融合，获得基层德治共同体伦理价值支持过程，也获得自治共同体网络中的规则、组织和结构融合的支持；市域生活垃圾分类学习型网络联盟建构的政策过程，建立在相互支持、融合共生于一体的市域法治德治与自治共同体的成长基础之上。

图1 市域社会治理协商行动建构的多重多层网络与共同体融合

三、市域社会治理现代化发展型政策的协商与融合策略共生

（一）发展型政策协商建构复合动力与治理融合

1.发展型政策协商建构市域社会治理现代化多域联动的复合动力

社会治理新常态是在发展中化解矛盾、改善民生、建设美好生活。杭州市域生活垃圾分类政策在多维交汇的行动场域中，在政策体系统筹、协商行动和网络化协同联盟的共同体结构中，建构多域联结的协同合作的复合动力，实现回应民生诉求与社会发展的治理绩效。杭州市生活垃圾分类民生服务行动的治理现场，可以看到这种发展型政策多域联结的复合动力的运行机理（见图2）。（1）民生服务行动可持续与政策多域复合联动。如同众多民生诉求回应，生活垃圾分类涉及多元多类型责任主体与行动场景，复杂的制度体系贯穿市域多层级政府直至城乡社区，更关键的是，要面向偏好与个性差异多元的居民、单位与经营者。因此，发展型政策并不试图一次性提供社会问题回应的统一方案，而是通过体系统筹域的责任体系规划促成行动，以协商行动域的多层协商促成学习和探索，并通过网络化协同联盟域的共同体结构促成社会问题的多路径回应。政策过程的三个领域互为依托，相互支持，结合为整体性政策，为市域社会治理现代化提供可持续的民生服务政策行动框架。（2）政策过程融入生活场景的复合动力。生活垃圾分类行动面向基层社会生活的离散性难题，亦即，生活空间公众认知与价值观分化、组织形态分散、资源分布不均衡、主体身份与角色差异性等问题。而杭州生活垃圾分类发展型政策过程融入基层社会生活，经由政府跨部门协商、社会化协商、立法审议的程序化协商建构起政策体系统筹的引领力量，并经由基层行动者责任体系，促成常态化的协商行动能力成长，创制网络化协同联盟的共同体融合成长的结构性力量，汇聚多方资源。在多域联动共生的结构中，建构市域社会治理现代化可持续复合动力，形成社会治理现代化人人尽责的凝聚力，确保市域社会治理可持续发展绩效。

2.在政策协商与治理融合共生结构中建构市域社会治理现代化可持续复合动力

政策协商行动须建构系统性互动结构[19]。杭州生活垃圾分类政策的市域社会治理现代化复合动力，源自政策协商与治理融合的互动共生结构（见图2）。（1）法治共同体与体系引领力在协商行动促成的责任体系融合中确立。民生服务行动法治化，是市域社会治理体系统筹引领力量的关键。杭州生活垃圾分类政策过程，通过部门协商、社会化协商与程序化协商，建构体系、价值与制度的多维融合，从中建构政策过程体系性引领力量，确立多元社会主体互动共生的四重责任体系，使依规则而治的法治，在协商行动中扩展为协同行动的法治共同体。（2）基层责任体系的协商行动促成共同体相互支持的治理融合。徒法不足以自行。法治共同体的协商行动，需透过基层行动者责任体系建构协商行动能力，结合基层社会网络化协同的结构性力量而成长，并将法治共同体扎根到基层生活现场。杭州生活垃圾分类行动表明，政策协商的行动能力在基层多重协商中得以建立，并转化为各种网络联盟的结构性力量，两者联动共生。政策协商促成四种类型基层网络联盟，经由规则、组织与结构再生促成融合，实现德治自治共同体一体联结，并与法治共同体相互支持且融合共生，从共同体融合成长建构治理融合。而杭州市域学习型网络联盟，则整体投射出生活垃圾分类政策过程的多域复合动力，并显现政策协商与治理融合共生结构中的社会活力与社会发展动力的可持续性。

图2 市域社会治理现代化发展型政策协商建构多域复合动力与治理融合全景

（二）发展型政策协商融合策略建构市域社会治理现代化

杭州市域生活垃圾分类行动，反映了发展型政策协商融合策略共生，诠释了发展型政策过程建构市域社会治理现代化的社会发展逻辑。

1.协商策略的公共话语建构市域社会治理现代化动力

杭州市域垃圾分类政策过程，显现了经由政策协商策略建构落实责任体系的公共话语交往，提供市域社会治理现代化的可持续动力的逻辑。从杭州政策实施的协商实践可以看到（具体见表1）：政策协商策略建构了政策协商的三维动力，并以四种基础性话语类型，在协商的话语交往中不断改善政策实施主体间的互动关系与结构，并以多重多层的协商过程促成共同体成长，建构多维度融合支持的治理融合，使政策实施过程倚重公共协商的话语交往，容纳基层社会多元社会行动者，呈现多重多层共同体共建、共治、共享的市域社会治理现代化的活力。市域生活垃圾分类全域联通的协商行动与学习型网络联盟，正是依托这种公共协商的话语交往，而有可持续的社会活力。协商与融合策略在多层融合的公共话语体系中，相互渗透，共生一体。

表1 市域社会治理现代化发展型政策协商策略建构治理融合的共生逻辑

2.发展型政策的现代化立场与融合治理结构功能中的社会发展策略

杭州市域生活垃圾分类政策协商的公共话语，建构体系引领力、协商行动能力和共同体结构性伦理的三维动力，体现了社会治理现代化发展型政策强调发展首先是人的行动能力的发展的现代化立场[8]。杭州市域生活垃圾分类政策过程创设四类协商话语情境，创设人际与组织间纵横交错的互动关联结构，在社会行动的过程中建构政策[20]，将现代化的社会发展定位于治理融合，即向着“人人有责”的共同体重建。发展意味着协商对话，建构从人际互动关系到社会共同体，再到治理的多层互动的共同体融合共生结构，即创建法治共同体的道德根基与协同合作自治的融合结构。同时，治理融合策略，也意味着政策过程具备建构多重网络化协同联盟的功能，即创制人人尽责，人人共享的共同体融合与学习探索联盟的社会治理网络。共同体融合共生结构与多重网络联盟建构功能之中，显现了杭州市域社会治理现代化多维复合型治理格局正在确立。杭州市域生活垃圾分类的政策过程，表明了以人为本的现代化立场，从治理融合的发展型社会政策结构与功能转向中寻求社会发展，建构美好生活的政策路向。

四、发展型政策协商融合策略建构多维复合政策过程

（一）发展型政策协商融合策略促成多维复合政策过程转向

1.从国家中心结构转向“体系-行动-网络”多域复合

西方经典的政策过程理论有多源流脉，从理性主义理论强调议程、决策、执行、评估的线性制度时空体系[21]，到渐进主义理论看到众多政策行动者信息交换和偏好改变的行动过程[22]，再到政策网络倡议联盟模式看到竞争性网络联盟对于政策倡议推动决策的重要性[23]，政策过程的制度体系、决策行动与网络联盟分别得到强调。然而，由于这些理论的研究者，有意无意间将美好生活的政策构想，嫁接在以国家目的为核心的政府过程之中[24]，因而只能看到国家与政府为决策中心的政策过程的单一结构。杭州市域社会治理现代化发展型政策协商融合策略，则在市域生活系统建构“体系-行动-网络”多域复合的政策过程：政策体系统筹域、协商行动域、网络化协同联盟域的共生复合，相互联结而次第展开，显现了国内社会治理变革的政策创新路向。

2.从结果导向的权威分配转向社会共同体的融合成长

在西方经典政策理论的语境中，现代化曾被视为从礼俗型向法理型社会治理转型，并以法理型组织替代社会共同体，实现社会职业分工与专业化法治的发展。因而基于理性主义政策过程的立场，现代化意味着政府中心的科层决策与政策目标效率的结果产出[25]；自上而下的立法与行政控制和层级化结构中的国家权威分配是现代化理性的核心内涵[26]。政治共同体的国家，摒弃多种形态的社会共同体，成为政策过程唯一有效的共同体。现代化与发展意味着社会共同体的消逝，法治共同体被简化为专业和职业群体的法律与政策执行[27]。杭州市域社会治理现代化发展型政策从政策协商建构治理融合，可以看出，政策体系统筹域的法治共同体，需要向协商行动与网络化协同联盟场域的德治与自治共同体融合而获得成长，继而带来以人的发展与共同体成长为基本内涵的社会发展。

3.从建构立法者理性转向营造复合共识与可持续动力

经典政策理论强调国家输出权威性价值与福利分配关切的政策过程，依托竞争性“沟通通道”，建构的是立法者的决策理性，因而政策过程是国家中心结构中政府系统立法者决策理性在历时性时空延展中的具体落实，公共政策是一次性完成的立法理性共识的决断[25]。杭州市域社会治理现代化发展型政策，则与政策过程话语分析理论对西方经典政策理论的反思有契合之处：政策过程须回归社群体系，建构基于共同理解和自觉选择的共同体行动过程，要通过千千万万的协商建构社群相关的“复合共识”，并在协商中建构公共话语交往的过程。然而，杭州市域社会治理现代化发展型政策过程更显现，政策协商的复合共识，源自市域社会共同体成长与学习型网络联盟建构带来的复合动力所支持的社会发展。

（二）发展型政策协商融合策略多维复合建构全域治理格局

1.协商融合策略建构起回到社会生活现场的多维复合治理格局

社会发展需要回到社会生活现场，市域作为国家治理体系现代化承上启下的枢纽，是贴近基层社会生活而推进社会治理现代化发展型政策的最佳场域。建设新时代美好生活的社会治理，面对社会问题复杂、需求多样与社会价值共享等命题的挑战，因而需要发展型社会政策以多维复合的行动过程，建构社会发展，回应问题，提升社会治理品质。杭州市域生活垃圾分类政策显见，发展型政策与国家福利分配政策有鲜明的立场差异，前者看到社会问题的即时性、领域性、社区性、跨域性等多元特征，因而必须从社会生活的现场，建构多维政策协商与体系-行动-网络多域联动，催生多层社会共同体的成长融合，生成多维动力，是推进市域社会问题在社会发展中得到回应的多维治理格局。

2.发展型政策协商融合策略建构多维复合全域治理

发展型政策的社会治理逻辑需要超越国家与政府决策中心的政策过程单一结构，需要拓展多元互动的渐进决策过程[28]，迈向整体性社会政策，即在多元主体联结、合作共识与行动网络的治理融合的政策过程[11]中，提供民生诉求回应的全面“可持续生计框架”[10]。杭州市域生活垃圾分类政策的全域镜像表明，整体性社会政策，是建构体系-行动-网络的多域复合和政策协商推动治理融合的过程。市域社会治理推动协商参与行动，向跨部门与跨领域、向全面生计支持和行动整合方向转变[10]。杭州生活垃圾分类行动，全域联通异业联盟，建构政策协商促成的体系性的主体、制度、价值、规则、组织、结构等多维度融合，体现社会治理的多元参与协商与体系性融合[29]，和公共治理、产业推动与社会生活融合共生的全域治理逻辑。

（三）市域社会治理现代化发展型政策协商融合策略理论限度

治理研究在聚焦域外理论脉络的同时，终须找回本土化实践的有效路径[30]。市域社会治理发展型政策路向的推进，无疑可以看成是这种本土化探索的努力。本文探究杭州市域生活垃圾分类政策过程，提供了一种以协商融合策略，建构市域社会治理现代化发展型政策的本土化经验，为现代化的市域美好生活建设，提供发展型政策协商融合策略推进多维复合政策过程的理论支持。论文的案例探讨更多的是理想型的反思性建构，并非论证杭州实践尽善尽美。就本文语境，至少有如下问题未能深入：本文探究政策协商的宏观结构类型与微观实践形态，而对于每一种协商的具体程序与内容并未展开讨论；文章论述市域社会治理共同体融合成长，并未阐释其承上启下的与国家治理体系联结的功能互动；本文聚焦市域社会治理现代化的共同体融合与制度、价值、规则、组织、结构融合的定性讨论，但这些融合的具体条件与过程未能展开。同时，本文以市域生活垃圾分类政策场域为实证依据，未必适用于市域社会治理涉及的大量民生服务、公共安全、社会矛盾与纠纷化解等诸多政策领域中的问题。这些都有待在市域社会治理现代化发展型政策实践中深化研究。

注释：

①②③⑥⑧2020年12月4日，访谈杭州市人大法规处W处长。

④[12]2020年11月20日，访谈杭州市城管局固废办S科长。

⑤2020年1月14日，杭州市域与余杭区生活垃圾分类研讨会上，余杭区委Z书记的发言及其访谈。

⑦四种协商话语类型与责任体系融合的对应关系，是相对的、便于理解的阐释，相互之间有交叉功能。

⑨2020年11月15日，访谈杭州余杭区城管局G书记。

⑩2020 年11 月16 日，访谈杭州余杭区城管局固废科X科长。

[11]019年11月20日，访谈杭州上城区天新社区Z书记。

[13]2018年6月22日，访谈魅力城社区ZH书记。