新中国成立以来我国单项体育协会的发展变迁及启示

陈丛刊，谢佳杨，纪彦伶

(西南财经大学 体育与经济管理研究中心，四川 成都 611130)

在新时代建设体育强国背景下，全国性单项体育协会建设成为体育社会组织改革中的重要内容，对于促进竞技体育发展、加快全民健身推广、拉动体育产业兴起、丰富体育文化内涵等具有至关重要的意义。新中国成立以来，全国性单项体育协会经历了不同的成长阶段，在我国体育改革和发展的过程中扮演着重要角色。当前，随着政府“放管服”改革的全面深化和简政放权力度的持续加大，最大限度凝聚各方力量和资源，鼓励并引导社会力量参与体育事业发展，努力构建小政府、强社团、大社会的体育发展新格局成为时代主旋律。特别是2019年《体育强国建设纲要》的出台，加快了单项体育协会的改革步伐，形成了协会种类日益丰富，“脱钩”改革不断深化，新兴项目逐步兴起，奥运项目协会和非奥运项目协会齐头并进的蓬勃发展局面，且不断迈向高质量发展的新阶段。梳理1992年至2020年期间相关文献后发现，关于单项体育协会的研究焦点主要集中于全国性单项运动协会、体育管理、管理体制等领域，围绕单项体育协会改革困境的研究主要集中于体制模式、法制建设、监督机制、政社脱钩等领域[1]，缺少对于我国单项体育协会发展历程和变迁的系统性梳理和研究。基于此，回顾新中国成立以来全国性单项体育协会的发展历程，总结其经验和启示，可以为新时代推动我国单项体育协会发展提供参考。

1 全国性单项体育协会发展的历程回顾

1.1 创立发展期(1949—1978年)

新中国体育事业起步艰难，未能形成一个完整有序的体育运行体系，民间力量难以全面支撑体育行业协会的发展。党和国家迅速把发展体育事业摆上了重要的议事日程，基于当时的国家运行和体育发展状况，自上而下地建立起以政府为主导、高度集中的体育运动项目管理体制。1952年中华全国体育总会的成立是新中国体育社会组织发展的重要里程碑。随后，在1953—1955年间，中国网球协会、中国排球协会等全国性单项体育协会陆续成立，推动了新中国体育事业的发展，肩负了国家发展体育运动的重任，响应了“发展体育运动，增强人民体质”的体育工作根本方针和任务，推动形成了国家办、部门办、单位办相结合的体育组织实施系统[2]。早期的全国性单项体育协会体现了极强的官办色彩，是带有官方性质的体育组织，打下了彼时协会发展“高度行政化”的时代烙印。1956年，全国性单项体育协会掀起了成立的“小高潮”，中国篮球协会、中国游泳协会等4个国家单项体育协会先后成立，协会发展步入快速轨道。此后，中国羽毛球协会、中国自行车运动协会等也相继成立。1960年，在党中央“调整、巩固、充实、提高”8字方针的指导下，政府部门对经济社会发展的干预增多，在一定程度上削弱了单项体育协会发展的自主性[3]。这一阶段的政会关系呈现出以政府为导向的基本特征[4]。此后“文化大革命”的爆发使国家体育发展受到了较大程度的影响，体育事业遭到了严重破坏，但期间仍有少数单项体育协会成立，体育活动的开展并未完全绝迹。1971年以后，国内各类体育比赛和活动也逐渐增多，单项体育协会在曲折中发展，并持续推动着我国体育改革的历史进程。

1.2 复苏崛起期(1979—2012年)

改革开放唤醒了我国政治、经济、社会和体育的发展活力，单项体育协会在勾画和描绘我国体育体制改革蓝图中充当了“先行者”的角色[5]。中国手球协会、中国柔道协会等一大批单项协会在70年代末和80年代成立，形成了我国单项体育协会发展的第2个“小高潮”，协会的恢复发展有效推动了国家体育改革进程。1981年国家体委在向国务院报送的《关于省、市、自治区体委主任会议的几个问题的报告》中，就明确提出要“搞好体育体制改革的调查研究和试点，健全和发挥体育总(分)会和单项运动协会的作用”[6]。在1984—1992 年期间，我国体育体制总体上确立了协会社会化的改革目标，足球、武术、拳击等12个群众基础好的单项体育协会进行了初步的实体化改革探索[7]。尤其是1992年的红山口会议决定将足球作为体育改革的突破口，确立了中国足球要走职业化道路的改革方向，单项体育协会也开启了“实体化”改革之路。在1988 年、1993 年和1998 年的3次政府机构改革中，党和国家均提出了转变政府职能、推行政社分开以及减少政府的微观管理和直接管理等内容[8]，政府职能中的运动项目管理职能被逐步抽离，成立运动项目管理中心并作为全国性单项体育协会的办事机构，以形成“中心+协会”的运动项目管理模式成为这一时期的重要举措，对我国运动项目发展产生了深远影响。项目协会虽未完全实现“管办分离”，但相较于之前已被赋予了更多的独立性和自主性。

1.3 加速转型期(2013年至今)

党的十八大以来，中国特色社会主义进入了新时代，体育事业改革发展迈上了新台阶，全国性单项体育协会也进入新的发展时期，“脱钩改革”成为这一时期的“关键词”。其中，机构、人事、资产财务、职能、党建与外事5个方面的脱钩(简称“五分离”)，标志着我国行业协会全面脱钩改革拉开序幕。中国足球协会、中国篮球协会分别于2015年和2017年先后完成实体化改革，并由社会人士担任协会负责人，对其他各类单项体育协会铺开改革之路起到了示范和引领作用。据统计，2015—2017年全国行业商业协会共进行了3批脱钩试点工作，其中体育协会分别为14家、5家和9家，国家体育总局所辖的多数单项体育协会被纳入脱钩试点范围[9]。截至2018年，脱钩试点协会3批共28家已完成22家，纳入奥运项目协会实体化改革的28家主要负责人已调整完毕[10]。2020年，按照国家体育总局整体部署，各单项体育协会要全面完成实体化改革，部分单项协会将直接在第一线参与、指挥备战东京奥运会[11]。这一时期的另一显著特征体现在因受到体育发展资源不平等、不均衡的影响，足球、篮球、游泳等奥运大项协会改革步伐较快，而一些“冷偏窄”的非奥运项目协会的改革动力却不足，且政府的重视程度不够，在政策、资金等扶持上存在短板。此外，《体育强国建设纲要》对单项体育协会和行政机关脱钩改革，推进协会依法依规独立运行，探索建立权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构等提出了具体要求，为现阶段和未来一段时期内我国单项体育协会改革发展指明了方向、增添了动力。

2 全国性单项体育协会发展取得的主要成就

2.1 从官办到民办：“政社分开”深入推进

20世纪50年代起，国家陆续成立全国性单项体育协会，1993年开始建立运动项目管理中心，并于1998年底实现了运动项目管理中心体制改革，形成了“运动项目管理中心+单项体育协会”的管理模式。在该模式下，运动项目管理中心发挥主导作用，单项体育协会大多依附于此，实际上是“两块牌子、一套人马”[12]。随后，全国性单项体育协会与项目管理中心“脱钩改革”工作逐步推进。尤其是在2013年民政部提出“行业协会商会要在2015年全部与政府行政机构脱钩”[13]之后，我国单项体育协会改革取得了较大进展。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求，“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”[14]，进一步加速了我国单项体育协会脱钩改革的进程。国家体育总局足球运动管理中心于2017年1月正式注销，标志着中国足球协会成为独立的社团法人。此后，总局按照《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》进行统一规划和布局，积极部署脱钩工作。根据2019年6月民政部发布的《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》，国家体育总局主管的89家协会商会，已脱钩的21家，拟脱钩的68家[15]，单项体育协会实体化、社会化的改革步伐正不断迈向新的征程。

2.2 从单一到综合：协会种类不断丰富

新中国成立以来全国性单项体育协会种类不断丰富和完善。在中国足球协会、中国田径协会、中国体操协会、中国篮球协会等一系列单一项目协会相继成立的基础上，随着运动项目内容的不断扩充，且项目与项目间的兼容性、交叉性和互补性日渐突出，单项体育协会类型开始呈现出综合化的发展趋势，具体体现在不同项目协会经历的分立或合并的发展进程中。例如，1973年成立的中国划船运动协会主管赛艇和皮划艇2个运动项目，1974年国家体委先一步发展赛艇，恢复其全国比赛，皮划艇和赛艇自1980年起不再统一举行全国性锦标赛。1981年中国皮划艇协会正式从中国划船协会中独立出来，自成建制。再如，在滑水、潜水、摩托艇等“小众”水上项目发展中，由于受到参与规模小、准入门槛高、资金不足、媒体关注度低等问题的困扰，导致项目的推广效果和普及力度一直受到影响。为此，国家体育总局于2017年宣布，将中国滑水协会、中国潜水协会、中国摩托艇协会3个协会的资源进行整合，合并成立“中国滑水潜水摩托艇运动联合会”，以壮大协会力量，吸引更多的群众参与，推动协会全面发展。

2.3 从传统到新兴：项目类型日趋现代

新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这种矛盾反映在体育领域中即是人们新兴、现代的体育需求和传统体育项目的发展和供给方式之间的矛盾。足球、篮球、排球等传统运动项目虽具有群众基础广泛和参与成本较小等特点，但已难以满足人们追求刺激、舒适、休闲、娱乐、放松等日益多样化的体育需求和心理感受[16]。冰雪运动、马术、冰壶、铁人三项、现代五项等新兴运动项目的兴起，带动了单项体育协会朝着更显活力、更加现代的方向发展。此外，在科学技术不断发展和多元融合理念持续深入的背景下，“体育+互联网”模式正成为我国体育发展的新业态。截至2019年6月，我国网民规模达8.54亿，互联网普及率达61.2%[17]，电子竞技、网络健身、在线骑行等“线上”体育运动项目发展迅速，解决了传统运动项目不能实现的网络空间服务等问题[18]。尤其是随着网络技术的飞速发展，VR(虚拟现实)、4K等热门数字技术愈发普及，促使运动项目类型更具新兴、时尚和现代气息，“在线”推广体育项目成为一种新形态，减少了因跨地域而产生的项目发展成本，解决了体育项目本身和参与人群必须同处一地的困境。

2.4 从举国到全民：竞体群体协调发展

中国特色社会主义体育发展道路是一条坚持走竞技体育、群众体育协调发展的道路。新中国成立初期，百废待兴、百业待举，体育实力是国家综合实力的重要方面，尤其是国家在参与重大国际体育比赛中取得的成绩，一定程度上代表着国力的兴衰，举国体制发展体育的方式在此背景下应运而生。从20世纪50年代起，一系列奥运项目单项体育协会先后成立，并实行国家体委的集中领导和统一管理，形成了体育行政部门与单项体育协会合为一体的管理模式。该种模式有效确保了体育资源的有序调配，在一定历史时期内发挥了重要作用，极大地促进了我国竞技体育水平的提升。改革开放以来，尤其是进入新时代，随着“脱钩”改革方向的日渐明晰和群众生活质量的持续提升，人们更加关注参与体育、欣赏体育、享受体育的过程，加之中华传统体育文化不断得到弘扬，风筝协会、信鸽协会、龙狮运动协会、龙舟协会、拔河协会等一大批非奥运项目协会快速发展起来，吸引了群众的广泛参与，丰富了群众的业余生活，也在无形之中助推了全民健身国家战略的实施，加快了群众体育发展，使之形成与竞技体育齐头并进的发展势头。

3 全国性单项体育协会发展的经验及启示

3.1 党建引领：加强新时代单项体育协会党组织建设

坚持党的全面领导是持续深化单项体育协会改革的根本保障。强化党对单项体育协会的领导，坚持党建领航，激发协会活力，能够为单项体育协会改革提供强有力的政治保证。国内学者黄亚玲在研究单项体育协会的多元主体协同治理机制时指出，加强党组织监督和党建工作是协会改革发展的重要原则[19]。在此方面，依据《中国足球改革发展总体方案》中“加强党的领导。健全各级足球协会党的组织机构，按照党管干部原则和人才政策，加强协会思想政治工作和干部日常管理。中国足球协会设立党委，由体育总局党组领导”[20]的部署，由国家体育总局副局长杜兆才兼任中国足球协会党委书记。此外，中国篮球协会、中国乒乓球协会等也已分别设立党组织。加强单项体育协会党的组织建设，是做好单项体育协会思想政治工作的前提条件，也是化解协会发展中面临新矛盾新问题新风险的有力举措，更是确保新时代协会改革发展各项任务平稳推进和顺利完成的必然路径。

3.2 制度为先：加快单项体育协会法律法规和政策制定

历史学家黄仁宇认为，一个社会的真正转折点在于法律[21]。完备的法治保障和良好的政策环境是单项体育协会发展的必要前提，具有重要的指导和保障作用[22]。坚持单项体育协会法治化改革，促使协会具有“法律合法性”是确保单项体育协会发展具备“正当性”的基本条件[23]。现有的《民法总则》《体育法》等对单项协会和体育社团的发展起到了重要促进作用。《全国性体育社会团体管理暂行办法》《全国性单项体育协会命名训练基地监督管理办法》等从不同层面对全国性单项体育协会发展进行了规范。除此之外，应该认识到，我国单项体育协会发展取得的成绩也是“软硬兼施”的成果。这里的“硬”是指国家法律条规的内容，“软”是指国家立法之外的，可以约束行业组织和个人行为规范的规章制度[24]。在加快单项体育协会各类法规和政策制定的基础上，建立适应协会发展的软法体系，将有利于保障单项体育协会改革的实效性和长效性。

3.3 保障有力：强化政府对单项体育协会的扶持和监管

一直以来，政府在促进全国性单项体育协会发展中发挥了不可替代的作用。不论在制定宏观政策上，还是在实施微观管理中，单项体育协会的发展始终与政府的行为密切相关。尤其在“脱钩”改革之前，“政社一体”的管理模式导致单项体育协会发展主要依赖政府资源，协会的筹资能力十分薄弱且渠道相当有限，大多依靠政府财政拨款[25]。国家体育战略中重点支持的奥运项目协会所获取的资源较多，而非奥运项目协会则相对处于较为窘迫的发展境况。随着“管办分离”的推进，单项体育协会逐渐步入实体化、社会化和市场化的发展轨道，部分单项体育协会已经探索寻求自身突破，不断进行市场开发以实现自负盈亏。协会在“脱离”了政府的“大包大揽”后，更多地需依靠自身力量开拓资源。但应当明确，“脱钩”改革并不意味着“一脱了之”和“一放了之”，政府在顶层设计和政策制定中应给予单项体育协会支持[26]，并加强对协会在开展各类体育活动中的监管，建立“政会共生”的制度化互动关系[27]，避免出现“管理真空”的现象，以确保全国性单项体育协会健康、稳定、持续地发展。

3.4 布局多元：推动各方力量参与单项体育协会协同治理

新时代国家单项体育协会多样化发展对协会改革和治理提出了更高要求。有学者认为，依靠政府和社会组织的协同互构、加强社会力量参与是我国社会组织发展的重要经验之一[28]。单项体育协会的发展路径亦复如此，单凭政府部门或协会自身等单一主体力量难以实现“面面俱到”的管理并推动协会全面发展。要统筹推进体育行政部门、体育企业、同业组织、第三方平台、人民群众和单项体育协会自身共同参与，形成多元治理的协同机制[29]，打造全方位协调、全要素协作和全人群参与的单项体育协会治理方式，共同推进协会在新的历史起点上实现更有效率的改革，这也是全国性单项体育协会发展所取得成效的经验所在。要致力于整合不同治理主体的力量，发挥协会理事会、监事会和会员大会作用，提升协会内部治理水平和能力[30]。同时，优化外部治理结构和环境，着力构建“内外联治、多元共治”的单项体育协会治理新方式[31]。

4 结语

回顾新中国成立以来我国单项体育协会的发展历程，不同历史阶段展现出不同的发展轨迹和形态，呈现出一幅不断改革创新、持续繁荣壮大的出彩画卷。全国性单项体育协会发展对我国竞技体育发展、群众体育勃兴、健康中国和体育强国建设具有重要的推进作用和深刻的现实意义。梳理协会发展所取得的成就，总结其经验及启示，有助于进一步推动全国性单项体育协会实现更高质量发展，进而加快我国体育改革步伐，加速体育治理体系和治理能力现代化进程。