消费券领域之公平竞争审查制度优化路径

李 鑫

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

一、引言

受突发公共卫生事件的影响，2020 年中国经济受到严重冲击。为刺激消费，发挥消费的杠杆作用，提升经济增长质量，全国各省、自治区、直辖市超过200 个城市公布了消费券补贴政策，补贴规模从百万至百亿不等。需要强调的是，我们所指的消费券的发放主体是政府。消费券具有乘数效应，刺激消费者的消费欲望，甚至带动产业和行业的发展。因为消费券种类、分发对象、发放主体以及方式不同，消费券仍需制度规范以确保效率和效益的共同实现[1]。公平竞争审查制度的建立和落实为消费券补贴行为提供了新的契机。2016 年，国务院正式下发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》），要求政策制定机关在出台涉及经济活动的政策时必须先进行公平竞争审查。2017 年国家发展改革委公布《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称《细则》），其中明确规定禁止政府对特定行业、特定领域违规进行政府补贴，要求对相关活动进行公平竞争审查，评估市场影响，以避免限制市场竞争的后果。公平竞争审查制度着眼于对政府规章、政策实施、规范性文件等行政行为的事前监督，对于政府救济行为的消费券补贴政策来说，以此为切入点对其进行规范，能够有效遏制消费券补贴政策排除、限制竞争的影响，打造良好的公平竞争环境。公平竞争审查制度与政府的消费券补贴行为价值取向一致、实施匹配度高。但将公平竞争审查制度融合进消费券补贴行为中还需要观念和制度上的建设，才能使公平竞争审查制度与消费券补贴行为融为一体。

二、消费券发放活动的性质及规制

在发放消费券活动中，涉及政府机关、消费券发行平台、电商平台、商家、受益消费者等多方主体，其中，政府机关不仅主导消费券所涉及市场的建设，又要肩负对自身政策活动的监督职责，发放消费券活动中每一方都渴求利益最大化，如果不加以规制，容易偏离消费券原有的积极价值导向。消费券发放活动从主体、资金来源、价值取向、实施方式等方面都属于政府财政补贴行为。其具有临时性、救济性特征，中央积极鼓励各地政府推行消费券政策，其对疫情期间持续处于低迷状态的国内经济有较强的刺激作用。“能力越大，责任越大”，所受规制就会更加严格。消费券的经济价值和社会价值要求其要坚持依法落实，不得扰乱市场秩序。

（一）消费券活动系政府补贴行为

消费券是政府运用财政收入对居民或企业补贴的一种政策，旨在修复受疫情冲击的收入和打破人们因隔离被压制的消费欲望，拉动消费需求[2]。从经济学角度看，政府通过转移财政性补贴变相增加了消费者收入，增加了消费者的预算支出，消费券适用商品“满减”、打折等方式，实际上是减少了商品的实际价格，从而增加消费者现有消费预期。消费券具有一定的“乘数效应”，能够拉动相关商品甚至产业的发展，在短期内对消费和生产都具有刺激作用。这与财政补贴存在方式与价值上的契合，我国政府补贴，尤其是地方政府补贴主要目的是行政干预性地促进企业、行业以及区域的经济发展，具体是为了促进某一产业、特定主体或特定区域的发展[3]。

从财政法学角度看，从消费券发放主体上，消费券主要由政府发放，消费券所涉及商家、产品、领域等由政府把控，其背后所依靠的是政府财政，消费券活动的落实实际上是政府对经济救济政策的一种，理应对其行政行为进行规制。从资金来源上看，消费券使用的是财政资金，是政府支出方式的变形。消费券的实施活动就是行政机关利用政府财政进行财政补贴的过程，各方关系也应受到财政法规制。

（二）消费券活动的多元规制

越来越多的地方政府通过分发消费券的方式，鼓励居民消费，拉动经济增长。既包括南京、武汉、广州这样的大型城市，也包括深圳罗湖区这样一些区县级城市。横向视角看，地方政府中的不同部门，如体育局、文化旅游局等均担任过消费券的发放主体，这容易造成责任分散，不利于权责统一。所涉及行业也相当广泛，以疫情期间为例，各地政府纷纷发放食品券、旅游券等消费券，以挽救最先受到冲击的行业。发放规模上，由于各地经济发展程度、财政实力的不同，政府资金投入规模也各不相同，从几百万到上亿元不等，相比较小规模的消费券补贴，政府大规模的消费券补贴投入，更能刺激公众的消费信心，进而带动市场经济的活力，更需要我们从营造公平市场竞争的视角对其进行审视。在发放程序上，财政预算支出依据成为最大障碍。《预算法》13 条规定了，各级政府部门的财政支出以预算为依据，预算是需要人大批准的。2020 年疫情突然来临，消费券政策随之兴起，以武汉市为例，消费券补贴政策决定是在四月份，而武汉市级预算在一月份，武汉市必须在原有预算中保证资金来源。尽管疫情期间困难重重，但仍需要落实消费券补贴资金及用途的合规性。

地方政府发放消费券的价值取向上是值得肯定的，但实际的发放程序难免存在疏漏。在竞争法视野下，不加以规制的消费券补贴将对区域经济环境和市场的公平竞争产生不利的影响。首先，政府一般通过互联网平台选择消费券投放商家和服务对象，客观上被选中的平台和商家销量和知名度会增加，但如何选择，依照什么标准选择，就需要通过公平合理的方式，制定统一的标准。其次，疫情期间消费券补贴范围多为零售业和服务业领域，甚至细化至电影院、体育馆等具体行业，在投入资金有限的情况下，可以进行差别对待，但需合理必要。第三，一个地方的消费券补贴，会带动相关区际间资源流动，在此需要注意地方政府间为吸引消费，不正当的竞争，这反而背离了消费券补贴的内在价值。

政府的消费券补贴活动不仅具有短时间内调节经济的作用，更影响着社会大众的生活。从这些来看，政府在发放消费券活动中必须要加以规制，仅仅依靠政府机关自觉性和财政支出相关规定的监管难以达到规制目的，公平竞争审查制度为政府消费券活动提供了更严谨的方案。

三、公平竞争审查制度在消费券领域的适用

2016 年以来，《意见》和《细则》相继实施，标志着我国逐步建立起公平竞争审查制度。作为维护市场公平竞争秩序的专门事前保障制度，公平竞争审查制度着眼于对规章、规范性文件及政策规定的事先审查[4]。强调政策、文件实施前的政策制定机关的自我检查和效果论证，即行政机关依法行政事前工作审查。由于消费券发放活动贴近基层，基层机关的日常工作繁重，事后监管难以达到有效的监管，应当从消费券活动源头解决问题，加强该活动实施前的自我审查。在价值目标与目标规制的角度，公平竞争审查制度都契合消费券补贴活动的内在要求。在消费券领域公平竞争审查活动中，需要考虑到公平竞争审查制度细化、实际操作层面经验不足、专业性人才欠缺等阻碍，以至于双方更好地兼容。

（一）公平竞争审查制度在消费券领域的适用逻辑

从价值目标上来看，公平竞争审查制度与消费券补贴活动都具有维护公平竞争环境的内在目的。目前消费券补贴主要依靠财政法规制，坚持经济原则，开展公平竞争。消费券补贴作为财政支出方式之一，起着规范市场经济的工具作用，理应创造公平、公正的竞争环境。政府消费券补贴与《反垄断法》倡导下公平竞争审查制度并不完全一致，但二者在公平竞争、维持良好的经济秩序层面具有一致性。另外，从现实目标上来看，公平竞争审查制度与消费券补贴活动也具有高度一致性。公平竞争审查制度的建立是为了政府不合理干预经济而影响竞争秩序，而消费券补贴活动也具有宏观调控的属性，党的十九大以来，党和国家更加重视市场竞争在资源配置中的作用，加快转变政府竞争政策和手段。消费券的发放同样要求政府尊重经济发展的规律、发挥市场调节和杠杆作用。由此可见二者虽手段不同，但目标高度一致。

公平竞争审查制度为规范消费券补贴活动提供了更多可能性。首先，推动消费券发放活动现实价值的实现，激发市场竞争活力。公平竞争审查制度在一定程度上限制了行政机关对市场的不当干预行为，促进市场要素自由流通，依据市场需求增加供给，增加了诸如消费券政策等行为的可操作性，在政策实施前就极大避免了对市场竞争产生不利影响的可能性。其次，有利于将公平竞争意识深入人心，培养基层公平竞争土壤。经济的可持续发展离不开创新驱动，而竞争是推动创新的持续动力。消费券发放活动由地方政府实施，公平竞争审查制度的引入，将改变地方政府和市场主体竞争意识匮乏的状态，将竞争文化深入基层。最后，有利于全国市场一盘棋，打破地方保护主义壁垒，真正的公平竞争环境应当是全国性的，自由推动资源配置最优化的。

公平竞争审查制度与消费券补贴活动在目标上具有高度一致性，可见，在消费券补贴活动中引入公平竞争审查制度存在其自身的内因性。公平竞争审查制度的实施更能规范和培育竞争环境，但将公平竞争审查制度与消费券补贴活动融合实施，在实际操作层面还存在许多障碍。

（二）消费券领域公平竞争审查

第一，在消费券领域更好地运用公平竞争审查制度，首先要解决法律规范效力层级不足的问题。目前我国公平竞争审查实施的主要依据是《意见》，这是国务院发布的一个指导性文件。《细则》仅是国家发改委联合五部门颁布的配套实施方案，效力层级上属于部门规章。在形式上，《意见》和《细则》不属于具有强制力的全国人大及其常委会制定的法律。其次在具体消费券领域公平竞争审查中，虽然以行政规范性文件为主导的规范体系适应了以中央政府为核心的动态的公平竞争审查模式，但这种方式不能确定消费券领域公平竞争审查中各主体的审查权限和方式[5]。

第二，在制度建设层面存在一些阻力。首先，审查主体范围窄。根据《意见》的规定，政策出台前需要经过自我审查。其次，审查程序不完善。以2020 年各地消费券补贴为例，各地政策的推出具有紧急性，该类政策应当如何进行审查启动，以及各阶段的时间，到审查后的监督，并没有明确规定。政策制定机关一方面紧急救市，在救市前又要分散精力进行自我审查。《意见》当中规定了18 个一般的公平竞争审查标准，但不同行业、领域都有其自身的特殊性，一刀切的标准在具体行业的政策落实中存在障碍，缺乏具体的细化。在政策制定机关自我审查模式下，外部监督比内部监督更能起到监督效果。

长期以来，地方经济的发展与地方政绩的考核直接挂钩，为保护地方企业的发展优势，地方政策难免会有所倾斜。另外，像消费券补贴这类活动，政府将注意力集中在刺激消费，带动经济，从而容易忽视其对产业、行业竞争产生的负面影响。公平竞争审查制度由地方政府政策制定机关展开实施，在没有专业团队对地方政府支撑的情况下，基层工作人员作为执法的第一线，对审查政策是否有损竞争秩序缺乏敏感度。

公平竞争审查制度具有高度的复杂性和专业性，而基层政政府消费券补贴活动的法制化要求与公平竞争审查制度的价值取向具有一致性，推进公平竞争审查制度在消费券领域的细化落实，对规范市场秩序与行政行为具有重要意义，由此需要针对消费券活动优化公平竞争的实施路径。

四、消费券领域公平竞争审查的优化路径

2020 年以来，发放消费券的地方政府不断增多，用公平竞争审查制度规范消费券补贴将是必然要求。公平竞争审查制度在消费券实施活动中需要从法律体系、审查方式、行业标准以及队伍建设等方面加以改进。

（一）完善法律规范体系

建设市场体系必然要求国家通过制度建设来促进和保障公平竞争，[6]运用法律体系进行保障。政府消费券补贴行为作为政府运用财政手段干预市场竞争的行为，容易出现阻碍和限制全国统一市场建立的倾向，尤其是地方政府，可能由于地域原因对地方市场加以干预保护。因此，无论是消费券领域还是其他领域的公平竞争审查，都需要从法律层面加以规制。

《意见》作为较低位阶规范性文件，不具备可诉性并且没有相对应的法律后果，不能保障公平竞争审查的执行力，需要从法律层面加以规范。从现有法律体系看，公平竞争审查制度与我国《反垄断法》价值目标一致，并且我国《反垄断法》修改在即，可以考虑将公平竞争审查纳入到《反垄断法》之中，但要做好融合和衔接问题。如果条件允许的话，可以将《意见》以及《细则》中可行的制度和内容上升到法律层面，由国家立法机关通过法律形式确认为基本法，对公平竞争审查制度进行系统的法制化规范，从而为制度落实提供权威和高覆盖率的规范依据。当然仅依靠法律层面是不足够的，还需要健全相关规范性文件，各地方要根据地方消费券补贴的实际情况进行针对性落实，使得上位法能对地方公平竞争审查提供切实的指引和保障。

（二）引入第三方评估机制，加强合作评估

《意见》中规定，我国公平竞争审查采用“谁指定，谁审查”的原则，这种方式效率虽高，但存在巨大隐患。《细则》中强调发挥第三方评估机构的作用，将第三方评估机制引入消费券领域能更好发挥其作用。

一方面，第三方评估能解决消费券制定主体机关审查能力不足的问题。第三方评估具有以下特点：第一，独立性。第三方评估机构是独立于政府机关的机构、组织等，一般和政策制定机关保持着合理距离，能够降低政策制定机关评估审查过程中的外部利益压力，保证审查结果的客观性。第二，专业性。担任第三方评估主体需要满足一定的资质条件，具有一定的知识储备和评估能力，这类专业组织、专家学者的参与能大幅提高审查活动的科学性。

另一方面，消费券发放活动的实际情况需要第三方评估的支持。消费券通过消费行为，连接市场主体，需要更加合理的规制，才能维护公平的市场环境。第三方评估机构不仅更具专业性，还能起到监督效果。第三方评估机构能缓解地方政府在消费券活动中人员不足的局面，节省人力资源更好的进行政策制定，保证实施效果。

（三）细化审核标准，加强合理性审查

《意见》提出18 条标准，包括市场准入和退出标准、商品和要素自由流动标准、影响生产经营和行为四个方面[7]。可以将其称之为合法性标准，即形式标准，政策制定机关在政策出台实施前首先要进行合法性审查，但考虑到消费券发放活动防疫救市、暂时性等特点，应当加强对其的合理性审查，即实质性审查。

消费券领域公平竞争审查制度建设时，应当着重注意合理性审查标准。合理性审查是在法律规定与政策实施效果进行利益平衡。消费券作为特殊情况下，政府为对抗特殊时期经济低迷而对社会大众的补贴，具有公共救济性，即使其违背了限制竞争的目的，有可能认为其具有合理性。但有些消费券补贴即便是目的具有合理性，其方式也未必合理。因此在消费券政策中，首先对其进行合法性审查，然后再进行合理性审查，合理性审查过程中除考虑政策目的是否是为了维护公共利益外，还应当对实施方式、手段是否必要、是否符合比例原则予以考虑。

（四）加强基层队伍建设，树立公平竞争理念

推动公平竞争审查制度的落实，防止地方政府在消费券领域的限制竞争行为，离不开基层工作人员的专业素养，在基层培育公平竞争的理念。对于专业素养的提升可以从内、外部共同推进。从内部看，在政策制定机关中可以设置专家库，引进具有专业竞争、经济学知识的专家学者，从专业的竞争法视角对其进行评估，并且给与专家学者一定的发言权，以追求结果的合法性。从外部看，要发挥监督对政府机关工作的推动作用，消费券政策实施前，可以进行公开公示征求意见，对于争议较大的消费券发放领域，进行论证、听证，以此来保证审查工作的质量和水平。对于公平竞争审查制度的高效落实从根本上看需要基层工作人员树立公平竞争理念。长远发展看，需要提高基层工作人员的公平竞争意识、普及市场竞争文化。

消费券作为政府对特定产业、人民群众的救助行为，具有补贴的性质。作为政府运用财政手段刺激经济的方式之一，关乎市场经济的平稳运行，在消费券领域适用公平竞争审查将是必然选择。价值上，在消费券领域适用公平竞争审查制度具有内在逻辑一致性。实践上，优化路径还需要从法制化建设、队伍建设、观念建设等方面进行优化。如此才能将消费券领域公平竞争审查制度落实到实处，培育良好的市场公平竞争土壤。