地方政府推进经济体制改革的思考与建议

王鹏辉 王 君 山西省宏观经济研究院

2020年5月，中共中央、国务院印发了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(中发〔2020〕10号)。紧随党中央、国务院的战略部署，广西、贵州、河北、江西等地也相继出台了各省推进新时代下社会主义市场经济体制改革的实施意见。一系列改革新思路、新举措为各地推动经济高质量发展提供了制度保障，奠定了坚实基础。众所周知，一分部署，九分落实。制度的生命在于执行，如何确保地方政府能够按照党中央国务院既定的改革方向推进改革，如何确保地方政府的改革举措能够真正落地落实落细是一个值得深入探讨和认真分析的重要命题。

一、当前我国经济体制改革的主要背景

党的十一届三中全会以来，党中央把工作重点转移到经济建设上来，并就此开启了波澜壮阔的经济体制改革进程。在党中央的坚强领导下，历次改革都起到了充分释放发展活力的作用，充分调动了各类经济主体的积极性、主动性和创造性。特别是，党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央带领下，我国经济体制改革的深度和广度都得到了进一步的拓展，陆续出台了一系列的改革任务和举措，在一些重大领域和关键环节的相关改革取得突破性进展。经过一系列卓有成效的改革举措，有效激发了各类创新创业主体的活力，初步形成了统一开放、竞争有序的现代市场体系；通过深化垄断行业改革，促进了市场结构优化和效率提升；积极创新政府管理服务模式和方式，进一步完善了宏观经济治理体制。具体成效可以通过一系列数据的变化来印证和说明。十八大以来，我国GDP总量从2012年的53.86万亿元增加到2020年的101.59万亿元；我国人均GDP从2012年的3.99万元增加到2018年的6.46万元；第一、第二、第三产业的比重由2012的10 : 45 : 45转变为2020年的7.6 : 37.8 : 54.6；2013年到2020年全国城镇新增就业连续多年保持在1000万人以上。

成绩斐然，有目共睹。但在看到我国经济发展取得成就的同时，我们也应清醒的看到，随着我国历史方位的改变，我们已经进入了中国特色社会主义新时代，社会主要矛盾发生了新变化，经济发展也顺利实现了换挡升级，进入了高质量发展阶段。与此同时，我国经济发展的外在国际经济政治环境也发生了巨大的改变，我国当前面临的是百年未有之大变局，世界经济格局、国际权力格局以及全球治理体系和治理规则都发生了巨大的变化。凡此种种，都需要我国立足自身发展实际，着力破解制约经济发展的体制机制障碍，加快解决我国市场体系仍需进一步健全、政府和市场尚未完全理顺等问题，有效促进市场公平竞争、激发微观主体活力，构建起要素自由流动、资源高效配置的现代市场体系。面对我国经济发展的新形势、新任务、新要求和新挑战，我国经济体制已经到了不改革不行、改革慢了不行、改革晚了不行的时期，为真正实现高质量发展、真正实现中华民族伟大复兴，我国必须始终坚持解放思想、实事求是，必须着眼于更高起点、更高层次、更高目标的要求，以更加强大的政治勇气和坚定的政治信心，推进经济体制改革，努力在更多关键性、基础性重大改革上取得新突破、新成就。[1]

二、我国经济体制改革的主要历程

回顾我国社会主义市场经济体制的改革历程之前，有必要再简要追溯一下我国建国以后在经济领域的探索与实践，唯有如此才能真正看清我国经济体制改革的历史沿袭、大致脉络和主要逻辑。同时，本文在梳理我国市场经济体制改革的主要历程中，也借鉴了大量的现有研究文献。其中，最新的研究成果有厦门大学经济学院教授许经勇发表的《改革开放以来中国经济制度变迁回顾与思考》、有上海社会科学院经济研究所研究员李桂花发表的《中国经济改革的主线与制度变迁的内涵》、有中共中央党校经济学部研究员周跃辉发表的《社会主义市场经济体制改革的三次飞跃》等等。为了能更全面梳理和展现我国社会主义市场经济体制的改革历程，本文在此增加了建国后至改革开放前这一时期的经济改革部分，参考专家学者的研究成果，将我国的经济体制改革划分为计划经济时期、计划经济与市场经济并行时期、社会主义市场经济建立时期、社会主义市场经济初步完善时期、社会主义市场经济再完善时期等五个阶段。具体为：

(一)计划经济时期(1949—1978年)

新中国成立以后，经济领域面临的问题是经济凋敝、百废待兴。当时，摆在党中央面前的问题是，该采用什么样的体制恢复经济，该采取什么样的方法和步骤发展经济，对于刚刚执政全国的中国共产党以及中国政府而言是没有任何直接经验的。于是当时我国选择了借鉴苏联的计划经济发展模式，并结合我国的基本国情和实际情况，制定了具有中国特色的计划经济体制，其具有三个突出特点：第一，经济工作实行“统一领导，分级负责”的方针，在全国集中统一的原则下，给予地方一定的机动权，并充分发挥和积极调动中央与地方两个方面的积极性和主动性。第二，在以计划管理为主的基础上，尊重商品市场的客观存在，加强市场管理。第三，注重宏观调控，不仅仅在国家、集体与个人等纵向层面注重综合平衡，还在农业与工业、积累与消费、经济建设与国防建设、各地区及各民族等横向多维度层面加强综合平衡。客观的讲，以计划为主的经济体制对于恢复和发展孱弱的中国经济而言，确实起到了极大的作用，也为下一步市场经济体制的呼之欲出奠定了良好的基础和条件。

(二)计划经济与市场经济并行时期(1978—1992年)

1976年10月，当时的中国，无论是政府，还是理论界，很多人在思想上出现了挣扎，他们开始反思中国的发展道路，开始尝试去冲破僵化的传统观念。在这样一个特殊的历史时期，各类思想反复交锋、碰撞，为社会主义市场经济体制的形成提供了重要的外部条件。这一阶段，体现了计划经济与市场经济胶着并行的状态。1978年，党十一届三中全会提出了要按经济规律办事，重视价值规律的作用。随后在1981年全国人大五届四次会议上，又提出了经济体制改革的目标是计划经济为主、市场调节为辅。1984年，党的十二届三中全会上，通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出了“在公有制基础上的有计划的商品经济”这一经济体制改革的目标。[2]1989年至1992年期间，随着当时国内外形势复杂多变，人们开始争论的焦点再次集中在市场和计划关系问题上。经过反复的思想交锋，最终在1992年，党的十四大会议上，明确提出了我国经济体制改革的目标是“建立社会主义市场经济体制”。

(三)社会主义市场经济建立时期(1993—2002年)

1993年，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，文件勾画了我国社会主义市场经济体制的基本框架，从政府宏观调控、国有企业经营管理、市场体系培育、收入分配调节、农村经济体制改革等五大领域提出了明确的改革任务。这一时期的改革，回答了社会主义与市场经济的能不能结合、怎么结合得问题。通过我国经济发展的实践证明，社会主义基本经济制度和市场经济不仅能够结合，而且结合得非常好。2002年10月，党的十六大宣告我国社会主义市场经济体制初步建立。

(四)社会主义市场经济初步完善时期(2003—2020年)

自2001年12月正式加入世界贸易组织以来，我国紧紧抓住加入世贸组织所带来的机遇，积极融入全球经济体系中，充分利用了两种资源和两个市场，使得我国经济步入了发展的快车道。与此同时，加入世贸组织也给我国带来了企业市场、经济结构及政府管理等三大领域的冲击和挑战。如何完善我国社会主义市场经济体制，以及如何通过进一步改革开放来应对内外部挑战成为这一阶段我国经济体制改革的主要任务。2003年，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，该文件针对当时存在的经济结构不合理、收入分配关系尚未理顺、就业压力大矛盾突出、资源环境约束趋紧等问题，有针对性的提出了改革举措来破解制约我国生产力发展的体制机制障碍，具体又从基本经济制度、区域发展、现代市场体系、宏观调控体系等几个方面进一步明确了完善社会主义市场经济体制的目标和任务。[3]

经过近二十年的发展与完善，特别是，党的十八大以来，经济体制改革的思路更加明确和清晰，经济体制改革的核心问题确定为处理好政府和市场关系。党的十八届三中全会指出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这标志着我国社会主义市场经济体制改革工作迈上了新台阶。

(五)社会主义市场经济再完善时期(2020年至今)

2020年5月，中共中央、国务院印发了中发〔2020〕10号文，该文件的出台标志着我国已经进入社会主义市场经济的再完善时期。文件进一步明确了新时代社会主义市场经济体制改革要以习近平新时代中国特色社会主义经济思想为指导，以供给侧结构性改革为主线，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，最终实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。至此，新时代下我国社会主义市场经济体制改革的蓝图已经绘就，接下来的关键在落实。

三、地方政府在推进改革中应把握好的四大问题

新时代加快完善社会主义市场经济体制改革是决定我国未来经济能够实现高质量发展的一场前所未有的“重头戏”。只有实现彻底的改革，才能释放所有创新创业主体的活力，才能最大限度地调动各类创新创业主体的积极性、主动性和创造性。对于我国社会主义市场经济体制改革的成效，国家层面的顶层设计固然重要，但是各个地方政府推动经济体制改革的落实落地同样不能轻视，在很大程度上各个地方的改革成效的综合效应恰恰决定了我国社会主义市场经济体制改革的总体效应。为此，当前的一项重要工作就是辨析清楚地方政府在推进社会主义市场化经济体制改革中应处理好的几对关系，尽快尽早帮助地方政府转变思想提升认识，形成全国上下一致共推社会主义市场经济体制改革强大合力。

(一)充分认识改革的艰巨性和长期性

从发展时间看，资本主义市场经济存在的时间远远长于社会主义市场经济。与资本主义市场经济体制相比，我们对社会主义市场经济体制的系统性、理论性和规律性认识还存在很大的不足和欠缺。为此，从总体看，我国加快完善社会主义市场经济体制的发展阶段尚且处于摸着石头过河的探索阶段。对社会主义市场经济体制的规律性把握国家层面尚且如此，那么地方各级政府对于社会主义市场经济体制的认识程度、理解深度和推进速度也就可想而知。

要想顺利推进改革，地方政府必须充分认识到推进改革的艰巨性。其艰巨性，一方面来自于对改革规律性的认识经验不足、积累不够；另一方面是由于经济体制改革涉及到经济社会生活的方方面面多层次、多维度经济主体的利益调整。其复杂性的特点，决定了推进经济体制改革不是一件轻轻松松的事。正如，中国经济体制改革研究会特约研究员卓勇良在其出版的《中国经济为什么不会“硬着陆”》一书中，形象化的指出我国经济体制改革的双向困境，“上面等下面的实践，下面等上面的精神”。作为地方政府而言，从省级政府到市级政府，再到县级政府，其改革的空间逐级压缩，改革的压力也逐级增加。在政策层面，层级越往下，操作空间越小；在压力层面，层级越往下，抵抗压力的能力和动力越小。基层政府，既要面对来自既得利益主体的抵抗，又可能要面对上级政府的虚支持、假支持、慢支持等情况，甚至还要面对改革失败后来自多方面的多重压力。

要想顺利推进改革，地方政府还必须充分认识到推进改革的长期性。其长期性与艰巨性是相伴相随的一对主要关系。正因为改革的过程十分艰巨，才在客观上决定了改革过程不能一蹴而就，改革过程必然是一个长期的动态过程。具体来看，经济体制改革是针对现有利益格局的再调整、再分配。改革过程中必然伴随着环境的变化、条件的变化，博弈双方或者多方力量对比会发生变化，由此改革进程可能出现反复，也可能出现波折。推进经济体制改革不是一天两天、一月两个月就能完成的事，很多具体改革举措，从方案的提出、到方案的实施，再到方案发挥预期作用，很可能要经历两三年，甚至更久。其长期性的特点，应引起地方政府的重视。

(二)高度关注改革的方向性和顺序性

方向决定道路。只有明确了我国社会主义市场经济体制改革的方向，才能确保地方政府在改革中始终与党中央保持一致，才能确保地方政府的改革不会迷失方向、不会走错道路。就社会主义市场经济体制改革而言，其核心要义就是要处理好政府与市场的关系。所有改革举措都要紧紧围绕这一核心要义，既要让市场在资源配置中充分发挥其决定性作用，又要让政府充分发挥好应有的作用，真正为企业创造和提供一个更为公平、更加有序的发展环境，促进我国经济高质量发展。关于政府与市场的关系，当前，有部分人群存在一定的认识误区，他们认为政府和市场是对立的关系，是非此即彼的关系，他们认为凡是有政府干预的地方都要全面退出，让市场在资源配置中真正起到唯一的、全面的、决定性的作用。总体来看，这是一种绝对化、一刀切、片面性和机械式的认识，是经不起逻辑推敲、经不起实践检验的一种错误认识。对于促进地方经济发展而言，政府与市场是一对相辅相成的关系，政府不是万能的，不能包打天下；同样，市场也不是万能的，市场也不是绝对的有百利而无一害。具体来看，针对不同类型、规模、发展阶段的行业和产业，政府与市场的关系不是绝对的，它需要因时而动、因势而变，根据具体问题的特点作出相应的调整。

改革的方向明确了，改革道路如何才能走得顺畅，如何才能达到改革成效，这就需要高度关注经济体制改革的顺序性。顺序性是指事物发展是具有一定的先后顺序的。如果在推进改革中顺序颠倒了、错乱了，那么结果可想而知。具体而言，关注顺序性，就是要提醒地方政府在推进经济体制改革中，推出的改革举措一定要与当前的发展阶段实际相符，其改革举措过于超前，因不符合实践发展的趋势，导致改革只能停留在文字表面，无法影响实践，无法取得预期改革成效；其改革举措过去陈旧，也会因政策不能指导实践，导致发展停滞，甚至可能引起发展倒退。正如，美国联邦储备银行助理副行长文一教授在其《伟大的中国工业革命——“发展政治经济学”一般原理批判纲要》一书中指出的那样，“工业化有其自身的顺序，产业市场的发育需要经历从农业、手工业自然经济、原始工业化等逐一渐进的各个阶段”。经济体制改革的原理和逻辑顺序也应如此。

(三)深刻理解改革的普遍性和特殊性

普遍性与特殊性，也就是共性与个性，是人们耳熟能详的一对哲学关系。但在实践中，人们往往就把这最简单、最通俗的道理抛掷脑后，不管不顾、不闻不问。在落实中共中央、国务院印发的中发〔2020〕10号过程中，我们仔细学习查看各省市已经出台的《实施意见》或《实施方案》，就会发现一个特点，无论是东部沿海的经济发达地区，还是中西部内陆的经济欠发达地区，从改革的框架上看，基本与党中央国务院的文件精神保持一致，只是在具体的改革举措中添加和替换了各省的实际。从表面看，现有地方政府出台的《实施意见》或《实施方案》似乎已经体现了改革过程普遍性与特殊性的结合。但是，如果我们仔细琢磨，也会发现其中存在的一些问题。由于各省市、各地区经济发展所处的阶段不一致，所面临的改革形势和任务也是千差万别。即便是同样的经济体制改革任务，其难易程度、复杂程度也不尽相同。

以中国社会科学院工业经济研究所黄群慧等所著的《中国工业化进程报告(1995—2015)》一书的研究成果为例。该书指出，我国区域经济发展不平衡特点显著，区域工业化水平差异明显。截至2015年，全国工业化水平基本达到了工业化的后半阶段。而分区域、分省市看，东部地区的北京、上海和天津等省市已经实现了工业化，甚至有些地区已经发展到了后工业化的阶段。但是西部地区像贵州、云南、甘肃等地，还尚处于工业化中期的前半阶段。[4]如此大的发展差异，意味着处于发展两极的地区之间经济水平至少相差50年以上。极大的差距也就预示着在各地推进经济体制改革中，不能一味地照搬照抄国家的经济体制改革总体框架，而应在保持改革方向的前提下，保持战略定力、保持清醒头脑，真正把握、真正掌握地方经济发展实际，了解清楚经济各领域的现状是统筹做好本地经济体制改革工作的重中之重。

(四)全面提升改革的系统性和协同性

一般而言，国家经济体、区域经济体都可以被视为一个互动性高、协作性强的有机整体。作为一个有机整体，其内部的子系统之间不是分割的、机械的。系统与子系统之间，子系统与子系统之间，突出表现了系统性、协同性的特点。就地方政府推进经济体制改革而言，要充分认识到这一特性，在制定经济体制改革的顶层设计时，在推进经济体制改革的过程中，要时刻注重系统性和协同性。社会主义市场经济体制改革涉及到国有经济、民营企业、产权制度、市场准入制度、公平竞争制度、要素市场化配置、宏观经济治理体制、收入分配制度、高水平开放、经济领域法律法规体系等一系列重要内容。改革的系统性决定了，推进经济体制改革不能零敲碎打、不能小修小补，必须是既要注重改革的全面系统性，又要注重改革各领域之间的联动性和集成性，只有如此才能确保取得最大的综合效益。改革的协同性决定了，在改革过程中，既要注重改革的横向左右协同，还要注重改革的纵向上下协同。与此同时，改革的系统性和协同性，还要求地方政府在推进经济体制改革中，必须要有算大账的意识，不能只看到眼前和当下的损失，忘记了长远利益，忘记了总体效益。