新时期开放大学功能定位及发展路径的再思考

陈 瑶

(黑龙江开放大学，哈尔滨 150080)

一、背景

2020年9月，教育部印发《国家开放大学综合改革方案》(以下简称《方案》)，[1]本《方案》是全国广播电视大学(开放大学)深入学习贯彻习近平总书记关于教育的重要论述、贯彻落实党的十九届四中全会和全国教育大会精神的成果，是探寻整体推进新时代开放大学转型发展、提升办学质量、提升学校治理体系和治理能力现代化水平的根本性文件。《方案》进一步明确，开放大学建设要与“构建服务全民终身学习的教育体系”相适应，要与“建设学习型社会的要求”相适应。开放大学(电大)在我国发展已40多年，各级电大共同组成了覆盖全国的开放教育办学体系，为举办高等学历补偿教育、低成本高效益的高等教育及在职人员的职业教育探索了中国道路并积累了中国经验。

广播电视大学的建立源于世界远程教育发展潮流的影响。1978年，邓小平同志亲自倡导并批准创办中央广播电视大学，揭开了我国远程开放教育发展的新篇章；1988年5月，原国家教委制定发布的《广播电视大学暂行规定》指出，广播电视大学是在教学上实行统筹规划、分级办学、分级管理的远距离教育系统；1995年8月，原国家教委批准电大招收高等专科“注册视听生”；1999年4月，中央电大开始实施“人才培养模式改革和开放教育试点”项目；2005年3 月，中央电大依托全国电大系统建立了远程教育公共服务体系；2010年7月，国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)，提出要“健全宽进严出的学习制度，办好开放大学”；2012年7月，国家开放大学在人民大会堂正式揭牌成立，全面推进“探索开放大学建设模式”试点建设(以下简称“试点”)；2016年1月，教育部印发《关于办好开放大学的意见》，继续深入贯彻落实《纲要》文件精神，推动建设学习型社会。回顾电大重要历史事件发现，电大的发展与实践探索始终是朝着开放大学的目标方向前进的，是与时俱进的，能够在危机中育新机、于变局中开新局。

《纲要》中提及的“办好开放大学”普遍被理解为“基于电大现有条件如何办好开放大学”，名称的改变并不是简单意义上的“翻牌”和“老瓶装新酒”。从电大到开放大学是一场深刻复杂的教育变革，是现代远程教育在中国实践的又一次飞跃。开放大学是新型高等学校，[2]同样肩负着现代大学关于人才培养、科学研究和社会服务的三大基本职能。随着高等教育从大众化向普及化发展，全民学习、终身学习的氛围逐渐浓重，学习型社会势必加速形成，开放大学迎来了新的历史性机遇，同时也必须积极应对面临的内外部挑战。试点建设以来，开放大学取得了丰硕的成果，积极主动适应社会各级各类教育需求和社会成员终身学习需求，既能够着眼于国家构建服务全民终身学习的教育体系、建设学习型社会的全局，又能够秉持问题导向和目标导向的理念注重自身的内涵建设，充分利用体系整体办学优势以及现代信息技术和教育手段深化教育改革和推进教育创新，既要不断总结优秀办学经验，又能在时代的变革中洞察新变化，“顾后”“瞻前”齐头并进。教育是国之大计、党之大计，教育对现代化强国的支撑作用愈加明显，教育服务社会的价值取向也愈加突出。面对中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，电大整体更名转型，切实实现开放大学“全国一盘棋”的愿景，是建设教育强国、顺应教育发展规律的必然选择。

现阶段，开放大学整体上仍然还存在着定位不清晰、体系不健全、教育质量不高等问题，在一定程度上影响了开放教育事业的健康发展。完善与优化发展过程中的现有基础条件，适时适度地补齐短板、增强弱项、添堵漏洞，处理好开放大学发展过程中的七种关系是新时期开放大学发展的要务所在。

二、开放大学现有基础条件的优化与提升

1.完善开放大学政策制度保障

有关开放大学的法律法规的缺失是其功能定位模糊的重要原因，也是开放大学办学产生困境的重要原因。综观当今世界较有影响力的开放大学，“立法先行”是其创办的根本前提和法律依据。国内“先办学后立法”的境况已严重局限了开放大学的发展。应从立法层级和立法内容两个方面研究分析开放大学的法制建设问题，逐步健全开放教育法律法规。在立法层级上，从终身教育角度出发思考开放大学在建设学习型社会中的作用，我国已有六部关于终身教育的地方法规，应考虑推动国家层面出台终身教育的相关法律，在这个过程中要解决好终身教育立法同现有法律体系的冲突与协调问题，[3]还可以以教育部规章形式发布《国家开放大学章程》，明确开放大学的法律地位和办学定位，促进开放大学依法依规办学，同时引导、鼓励和支持国内一流大学参与开放大学建设工作。在立法内容上，要突出体现开放大学的办学理念、组织架构和运行机制，不断赋予和扩大开放大学的办学自主权。

2.推动开放大学治理体系及治理能力现代化

国家开放大学的办学体系由总部、分部、地方学院、学习中心和行业、企业学院共同组成，国家开放大学和45所省级开放大学及市州分校(市州广播电视大学、开放大学)、区县工作站(区县广播电视大学、开放大学)组成的办学网络立体覆盖全国城乡。根据《国家开放大学教育统计年鉴2018》的统计数据可知，[4]国家开放大学办学体系的从业者共90 985人，其中包含校本部教职工、科研机构人员、校办企业职工和其他附设机构人员。开放大学“两级统筹、四级办学”的庞大体系，其治理之路与普通高校相比势必会呈现出不同的逻辑。开放大学治理体系和治理能力的现代化是立足于开放大学发展实践而提出的，是具有自身特色的，应建立健全开放大学体系内各级开放大学共建共享共发展的新机制，形成开放教育事业发展共同体和利益共同体，探索“集团化”办学架构下的各级开放大学集约式持续发展路径，通过细化集团内部管理、加强集团外部规划、明确集团发展目标、聚焦集团内涵建设、重视集团文化培育、发挥集团集群优势等措施，进一步优化体制机制，完善办学体系的治理结构和治理制度，不断革除体制机制弊端，建立办学体系外部与内部兼容并包、协同创生的治理结构，以开放的理念推动治理体系和治理能力现代化。

3.健全开放大学质量保障体系

质量保障体系是学校培养高质量人才的根本与关键，是确保学校各项工作协同有效运行的基础，是加快新型大学建设步伐的重中之重。开放大学与普通高校相比，其学习环境、学生状况、教与学方式等均存在很大差异，因而其质量不能用普通高校的标准去衡量。电大自实施开放教育以来形成了较为完整的制度体系，对保障教育教学顺利开展起到了不可或缺的作用，从某种意义上来看，这一制度体系就是开放大学教育教学的质量标准，但从开放大学的转型发展和功能定位来看，这些质量标准仍不够完备。通过总结历史实践经验和借鉴国外开放大学质量标准框架，国家开放大学分别于2015年和2016年发布了《国家开放大学质量标准(1.0测试版)》和《国家开放大学质量标准(1.0版)》，并基于以上标准启动构建质量标准2.0版工作。开放大学进行的是全员、全过程、全方位、全体系的“四全”质量管理，推动整个办学体系的“创优提质”，将规范管理和高质量发展变成办学体系内部的文化生态建设。充分发挥质量因子“数据指标”的量化作用，利用教学质量因子白皮书真实反馈教育教学和管理的全过程，使常态化的信息闭环反馈机制不断改进，从而提升教学质量。2020年，《国家开放大学关于提高教育教学质量的若干意见》的出台，更是为今后开放大学体系高质量发展指明了方向。国家开放大学质量监控体系是按照新型高校质量管理工作搭建形成的，[5]但却有别于普通高校。探索纳入普通高校质量评估制度体系或积极借鉴普通高校质量监控的关键要素，制定符合开放大学质量管理的相关指标，建立符合开放大学性质特点的办学标准、评价指标体系及相应的监控机制，既尊重远程教育的特殊性，又与现代大学相适应和匹配，尝试顶层设计政策制度相近性视域下的学分积累与互换机制。

4.创新人才培养模式和拓宽办学范围

国家开放大学以现代信息技术为支撑，学历教育与非学历教育并举。学历教育是在教育部指导下开展的专、本科继续教育，其自主设置的应用型、技能型专业也是紧贴市场、紧贴产业和紧贴职业的。同时，从职业需求、实践能力以及产学研用结合角度积极探索研究生教育，依法申请硕士学位授予权。发挥开放大学“处处能学、时时可学”的泛在学习优势和在线教育平台整合资源优势，构建兼具职业能力导向与学位导向的课程群认证体系，[6]彰显学分银行在构建终身学习立交桥方面的效用，[7]为社会学习者提供更多的学历晋升渠道。大力开展非学历教育，考虑社会短期培训以及加强与社区教育、老年教育的对接和融合，使社区教育、社会培训和老年教育成为非学历教育的主体。积极探索开放大学体系在学前教育、义务教育中的助力路径，真正实现“从摇篮到拐杖”的全龄段教育。在人才培养方面，效仿普通高校尝试在部分专业实行“大类招生”，在课程设置方面加强通识课教育，充分发挥学习科学在成人教育方面的理论指导作用，既要基于实践拓展学生的知识面和视野，又要基于理论教会学习者如何学习。

5.优化各类教育资源配置

建设高素质、专业化、创新型教师队伍是《中国教育现代化2035》的十大战略任务之一，这也可以作为开放大学建设发展常抓不懈的任务。教育部2016年印发的《教育部关于办好开放大学的意见》明确指出，要创新师资队伍建设、适应教学变革需要。教师队伍的素质与水平决定着教育教学质量和科研水平，寻求职前教师培养与职后教师发展的衔接路径，继续夯实教师专业发展体系，进一步培育教师终身学习和专业自主发展的环境，生成“教研共同体”“学习共同体”“探究共同体”。[8—9]世界教育创新峰会(WISE)授权人民网独家发布的“2030年的学校”调查报告、[10]美国高等教育信息化协会(EDUCAUSE)在其官网上发布的《2020年地平线报告：教学版》，[11]都以专家的视角为我们审度了未来的愿景与设想。要将现代信息技术与教育教学充分融合，依靠人工智能、AR/VR、区块链、大数据、云计算等信息技术，加速开放教育的数字化、智能化、终身化和融合化。同时，畅通课程资源自建与共建共享相结合的渠道，逐步聚集、整合国内外优质教育资源，确保优质教育资源的有效供给。

三、处理好开放大学发展过程中的七种关系

1.与普通高校齐头并进和错位发展的关系

开放大学建校40多年以来得到了长足发展，在提供高等教育学历补偿以及推进全民学习型社会建设、构建服务全民终身教育的教育体系中都发挥了巨大的作用。未来五年内，开放大学将着力实施“打造一支队伍、提升两种能力、建好三个体系、实施三大战略”的“1233”工程，走出一条新型大学的办学之路，不断促进教育公平、优质教育资源共享以及国民素质提高。开放大学具有与普通高校同样的职能，但又与普通高校有所区别。在高等教育空间布局上，应扩大省级政府教育统筹权，强化省级政府的统筹功能，引导开放大学与普通高校错位发展。

2.开放教育公益与效益的关系

公益性是高等教育的基本属性，随着终身教育体系和学习型社会的加速构建，大学的公益性特征愈加突显。开放教育具有国民教育和社会公益性质，能更好地服务社会和地方经济发展，有助于提升政府治理效能。但另一方面，开放大学建设需要大量资金投入，因此，既要完善开放大学学历和非学历教育的收费制度以及各专项建设的多元资金投入制度和成本合理分担制度，又要依靠政府，积极完善开放大学开展职业教育、社会培训、社区教育、老年教育等财政补助制度，理顺拨款渠道。

3.开放大学发展同质化与差异化的关系

开放大学遵循“统一战略”原则运行发展，在学习制度、专业与课程建设、学习成果认证、资源共建共享，以及质量标准和保障体系等方面形成了较为完整统一的制度体系，因此，体系内部难免会产生同质化发展的问题。但是，相对独立的各省级开放大学可以依据本区域经济社会发展需要和基本条件，探索形成各自的办学特色。各省经济发展势必会需要大量经济建设人才，开放大学应积极打造“特色品牌”，利用体系办学网络、学习资源和培训项目，依法依规探索办学路径，自主开展各种有针对性的教育培训服务。

4.国家开放大学建设整体推进与省级开放大学特色发展的关系

《方案》印发以后，开放大学的高校属性更加明确，新型高校的内涵更加清晰，高等学校的地位依据《中华人民共和国高等教育法》等得到了保障，办学权和办学政策得到落实，办学体系更加完善。但各省经济发展不够均衡，城乡教育资源分配也不够合理，各省级开放大学在自身发展过程中逐渐在职业教育、老年大学、社区教育等方面形成特色模式，特色发展可提升开放大学履行服务职能的精准性，先进优秀经验模式可在一定范围内复制和推广，在一定条件下整体推进实施。在这个过程中，国家开放大学应预先做好顶层设计，既可以充分依托开放大学发展历史中的优秀成果完成“规定动作”，又允许各省级开放大学选择适合自身发展的“自选动作”。体系建设过程中，无论是整体推进还是特色发展，“开放”“共享”都应作为主要理念，资源投入时采用“申请、评估、备案”的有效运行机制，优化开放大学体系内部资源配置。

5.校本资源与共建共享资源的关系

2018年4月，教育部印发的《教育信息化2.0行动计划》指出，要“推动从教育专用资源向教育大资源转变”。2019年9月，教育部等十一部门印发的《关于促进在线教育健康发展的指导意见》指出，要“扩大优质资源供给”，实施“教育大资源共享计划”。“共建、共享”理念是信息时代促进各项事业发展的有效策略，充分利用共享专业建设与实施过程中的宝贵经验，继续拓宽共建共享资源开发与建设的思路，以政府指导、校间合作、校企合作和购买服务的方式，搭建起开放大学同各级政府、普通高校及行业企业合作的桥梁。现代远程教育管理体系中，资源质量以及应用水平在很大程度上决定了远程教育的效益和质量。[12]共建共享资源毕竟不能完全满足开放大学教育教学中的全部需求，仍要注重校本资源的开发与使用，从发挥教师特点、满足学生需要、彰显办学特色的角度出发建设校本资源，但同时也要避免重复投资和重复建设、重开发轻应用以及技术失范下的低水平建设等问题。

6.服务社会的最低目标与最高要求的关系

开放大学在服务经济社会发展过程中彰显了其教育功能和使命，开放大学的使命实现了从“学历补偿教育”向“终身教育”的转变，探索不同时间场域开放大学的历史演进和发展特征，对于有效指导终身教育实践以及加速构建学习型社会意义重大。“致天下之治者在人才，成天下之才者在教化，教化之所本者在学校”，未来学校会随着信息技术的发展以及互联网思维的生成而被改造，逐渐打破封闭的办学体系、传统的教学结构以及固化的学校组织形态。[13]未来的大学可通过优化课程设置等方式培养能终身学习、可持续发展的人才，并通过加强与企业、地方政府协作逐步共享大学教育资源等方式，为区域发展提供服务，实现原有大学功能向民众和社会的开放和延伸。[14]可见，既要发挥开放大学在经济社会发展过程中的育人作用，充分履行开放大学人才培养职责的最高要求，又要释放开放大学在服务全民终身学习的教育体系中的辐射效应，实现教会学习者学习的最低目标。

7.实践经验与指导理论的关系

由广播电视大学向开放大学转型发展过程中，变革广播电视大学构建的传统教育体系以及5G、大数据、人工智能等高新技术对开放大学的革命性影响等两方面必定会释放出大量的不确定性。不确定性是人类实践的自有属性，结合不确定性可更好地指导实践，实践进程中的不确定性成为影响教育发展极其重要的因素。[15]因此，有必要在政策、研究、实践、认识等方面规划与落实相关的应对措施。广播电视大学发展虽经历了40年的辉煌，但开放大学建设是一项创新性的事业，没有现成的理论去指导相关实践，加之作为全国体系最完备、规模最大的新型大学，各省级开放大学的校情不同，现有的研究成果与实践经验不可能放之四海而皆准。理论上缺乏统一的引领、实践中缺少统一的措施会在一定程度上影响开放大学的整体建设，已有经验和确定性理论也会给实践带来局限。因此，让不确定性认识发展成为确定性认识，逐渐打破固有思维的藩篱，才能更好地开展实践。

四、新时期开放大学的发展路径

1.全纳教育视角下构建终身学习广场

全纳教育思想重申了人所具有的受教育的基本权利，全纳教育的根本宗旨是满足所有人的教育需求，这意味着教育领域一贯边缘化的成人群体或弱势群体成员的学习需求也应该得到政府或社会的关照，这是实现社会转型、迈向现代文明国家必须担负的道义责任，也是实现教育公平、公正的重要内容。[16]全纳教育的发展，是对教育观念、教育制度和教育实践的全面挑战。依据全纳教育视角构建的终身学习广场，更能体现出一种全纳的氛围，其数字化资源更加精准、资源应用上更强调人机协同，教师也要树立全纳意识和提高全纳能力，这样可以基本满足全龄段学习者的学习需求。终身学习广场既可以成为一个基于现代教育技术学习的场域，又可以成为一个人才培养晋升的新通道。利用学分银行通存通兑的功能，架设各级各类学历教育有效衔接的“立交桥”和学历教育标准与职业资格鉴定的双证融通“立交桥”。随着学习型城市建设的推进，泛在学习成为广大市民生活的一部分，终身学习广场成为实现各级各类教育纵向衔接、横向融通的教育补给站。

2.积极探索开放大学体系集团化发展路径

教育集团化办学是受协同创新理念指引的一种新兴办学模式，借鉴当下高等职业教育集团化的优秀经验，探索出一条适合开放大学的集团化发展道路。开放大学应积极增强统筹意识和战略思维，增强体系内的协作文化生成与认同。充分考虑全国各地发展的辐射面、影响力及不均衡性，依据各省级开放大学的长足优势和短板劣势“精准画像”，在实施具体项目时，系统内可以依据“模块管理、择优分配、有劳有得”的原则，通过价值共创、责任共担、利益共享形成命运共同体、事业共同体、利益共同体，逐步打造品牌效应良好、资源优势明显、规模优势可观的教育集团。

3.创新人才培养模式及教育教学方式

现代教育技术手段促进了人才培养体系和模式的变革。第十八届中国教育信息化创新与发展论坛上，杨宗凯教授指出，未来教育必将是构建在互联网上的新教育，信息化支撑下的新型教育生态必将形成。由传统教师向在线教师转变过程中，课堂教学结构亦由“以教师为中心”转变为“教师为主导、学生为主体”，教师应积极拥抱信息技术以开展适应学习者的个性化教学，核心问题仍需落脚于“教育”，而非“在线”或“传统”。还应为学习者创设弹性教学制度以主动适应未来大规模的个性化教育，注重学习过程评价和实时性评价，让学习真实发生。另外，开展远程研究生教育是未来的趋势，[17]1999年，欧盟与UNESCO联合颁布了《欧洲地区高等教育资历认定公约》，此公约为通过非传统方式获得的高等教育学历认证提供了参考依据。2012年6月，UNESCO发布《对于非正规与非正式学习成果的识别、验证和认证指南》，为远程高等教育学生的学习成果认证搭建了框架。

4.继续完善基础设施建设以拥抱数字化教育

对《地平线报告》进行梳理可以发现，未来影响高等教育的新兴技术中，自适应学习、人工智能/机器学习、扩展现实技术(AR、VR、MR等)曾被多次提及。“学习网+面授”的混合式教学必将成为未来开放大学教育的“新常态”，其在开放大学教育教学中实施起来有着得天独厚的制度优势和环境优势，课程安排更加灵活，再通过技术手段深度挖掘平台内的数据信息，评估及反馈结果可以有效改进教师教学投入度和学习者学习投入度。新兴技术的引入必定为开放大学的教育教学提供新的活力，技术被融合到支持教师和学习者的教育框架中，使教师完成教学目标和满足学习者需求更加精准，而不仅仅局限于以往的信息存储和知识传递。

五、结束语

教育部印发的《方案》将《纲要》中“办好开放大学”的决策部署细化为4个方面20项政策举措，包括改革的背景、改革的指导思想和总体思路、改革的具体任务和保障措施以及改革的组织实施等工作，引来社会高度关注。这份新时期办好开放大学的顶层设计和施工蓝图将给开放大学带来什么？困扰开放大学发展的瓶颈能否得以突破？开放大学如何补齐“构建服务全民终身学习的教育体系”短板以对接建设学习型社会的要求？这迫切需要我们在《方案》中努力寻踪觅迹。“开大20条”是助力广播电视大学再次跨越发展的不竭动力，也为广播电视大学的转型发展指明了道路。