德国职业资格认证制度对我国的启示

姚 远，翟志华，赵善庆

(无锡商业职业技术学院 艺术设计学院，江苏 无锡 214153)

“双元制”是德国职业教育备受推崇的培训模式，科学的职业资格框架体系及严格的职业资格认证制度，则是德国职业教育获得成功的重要因素之一。领域宽广、种类繁多、系统庞大的资格证书体系，为德国2 300多个世界名牌、3.3万个行业标准中的80%[1]以上被欧洲国家采纳以及高就业率的实现提供了工作态度、技术细节及严谨求实、追求卓越的人文精神上的保障,成就了德国经济快速高质发展的“奇迹”。

建立职业资格证书制度是我国经济结构战略性调整和转型发展、实行更加开放的人才政策、职业专业化发展和提升专业服务质量等的需要，[2]这就要求我们借鉴德国职业资格证书制度的构建经验，使我国职业资格的设置种类、衡量标准、评价方式、管理制度、主体责任、市场准入等职业资格证书制度，既具有中国特色，又可国际比较;既适应当下需要，又能够引领未来发展。

一、德国职业资格认证制度的特征

德国职业资格认证已有100多年的历史，形成了健全的法律体系、明确的管理机制、严格的劳动准入、多元的培养模式、统一的认证标准、明确的培养目标、科学的评价方法、等值的社会认同、政府的主导推进等深受国际赞誉的职业资格认证特色。

(一)法律完善

1.明确法律责任

德国政府强制规定：凡能进入普通高级中学就学的青年都要接受职业教育。1969年颁布的《联邦职业教育法》初开职业教育立法先河。1981年颁布的《联邦职业教育促进法》进一步完善了职业教育法律。2005年，将上述两种法律修订重颁后的《联邦职业教育法》是德国最基础的职业教育法律,不仅规定了联邦政府和州政府的职业教育义务,而且对工业、农业、商业等多个领域开展职业教育及培训也作了详细规定,重在使劳动者通过职业教育及培训获得相应劳动知识和劳动能力。《联邦劳动促进法》《企业宪法》《联邦青年劳动保护法》[3]等相关法律,也对职业教育及培训、职业资格认证的开展提供了法律上的支持。如果说，“双元制”是德国职业教育的重要标志，那么，严格的资格证书认证制度则是保障德国职业教育顺利推进的核心制度。上述法律规定了政府、工会、行会等三方的职责：政府部门主要包括联邦教科部、联邦劳工部及其下属的代表政府行使部分职责的各专业机构和州文教部等。政府的职责是制定职业资格认证政策、计划等,并对执行及完成情况进行监督,以及调解并化解工会与行会之间的分歧和矛盾。行会包括行业协会、手工业协会等行业组织，行会中的专职人员都是行业专家，具有法律授权意义上的职业教育管理能力。[4]法律要求企业必须参加行会,法律授予了行会在完成职业资格认证任务上的特殊地位和独立权威。职责是制定行业职业资格规划、明确行业职业资格内容、为行业职业资格认证提供支持、负责行业职业资格认证考核等。扮演着管理职业教育及培训任务、认证与监督职业教育及培训机构、组织职业资格证书考试、认定职业教育教师资质等角色。[5]工会的职责是通过密切关注职业资格认证的培训内容、方式、时间、工资、安全、卫生,特别是培训后的就业状况等，[6]以实现对学习者根本利益的维护。

2.统一认证标准

《职业教育条例》要求各州必须遵循全国统一的资格认证标准和教学内容, 保障了德国职业资格的质量。欧盟制定《欧洲资格框架》并与《欧洲普通高等教育》相对应后，德国政府和行会也制定了《德国国家资格框架》，职业资格等级的衡量标准从“学习成果、专业技能、个人能力”[7]等三个方面来判断,更侧重于对学习者的能力考核。现已形成22种资格类型和8级职业资格,其中，8级职业资格(学历)由低到高依次为：1级为中学毕业资格、2级为高中毕业资格、3级为2年制职业资格、4级为3至3.5年制职业资格、5级为技术员和经济师、6至8级分别对应学士、硕士、博士学位。不仅实现了职业教育资格与高等教育资格之间的等值,而且使德国教育体制与欧洲教育体制实现了接轨。

(二)“段”“证”衔接

德国职业资格认证的主导方是行会, 职业学校只是共同完成职业资格认证的一方参与者，企业则是承担具体培训项目与提供真实工作任务的重要主体。由于德国职业资格认证培训内容是将职业岗位必须的知识能力和专业技能融合到具体项目培训的整个过程，[8]使学习者在完成任务后掌握娴熟的技术技能,所以，只有经过严格的德国职业资格认证培训及考试后,学习者才能获得职业资格证书。

“双段”指职前阶段和职后阶段。“双证”不仅包括职前阶段的职业资格证书和教育学历证书之间的集成、职业教育证书和普通教育证书之间的等值，要求将就业需要的职业资格与升学需要的教育内容统一于同一课程体系内,以便为学习者提供“双重”毕业资格教育渠道(在德国约有70%的中学生毕业后会接受2至3年[9]的“双元制”职业教育)，还包括职后阶段的职业继续教育证书和正规教育学历证书之间的等值。“双证”模式最为突出的优势为:不仅做到了各类教育间的“双证”衔接,而且实现了“双证”之间的等值；不仅是一种“静态”的职业能力评价,而且始终在重点关注着职业能力的“动态”评价。“双元制”职业教育是职前职业资格证书和学历教育证书集成的典型，不仅要求学习者在职业学校进行理论知识的学习和在培训企业接受技能训练，而且要求学习者毕业时的结业考试必须获得“培训合格证、职业资格考试合格证、职业学校毕业证”。[10]

培训合格证书既被《职业教育法》定性为一种工作证书，也指企业实训教师对学习者进行长期且持续学习的考查后，出具经企业主认可的将学习者知识、能力、专业技能等涵盖其中的实践技能“教学证明”。职业资格考试合格证由手工业协会、工商行业协会或相应行业协会颁发,由于规定只要达到职业培训条例和教学大纲的最低学习要求即可获得，并没有规定学习培训场所，所以，其颁发与学习场所无关。同时，由于培训职业的不同,其相应的证书称呼也不同，如“伙计证书、技术工人证书、助理人员证书或商业助理证书”[11—12]等。尽管职业学校的毕业证书根据《学校法》及对学习者在职业学校学习成绩认定后所颁发，但由于其不过是一张学生的学习成绩单,所以，其对社会和行业、企业的重要性远不如培训合格证书。这就在德国职业教育及培训中形成了既互相独立又相互补充的职业资格证书体系。

(三)认证与资格

尽管德国是联邦制国家，各州都有教育自主权，但《联邦职业教育法》《职业教育条例》要求在全国执行统一的资格认定标准。

1.证书等级

德国职业资格证书体系中包括以下五类职业资格等级:

(1)高校入学资格证书。高校入学资格证书被92%[13]的学生认为是最重要的资格证书，但要获得这一资格，学习者在指定科目和指定数目课程的考试成绩,不仅必须达到要求标准，同时毕业论文必须合格，而且必须通过入学前的至少三次笔试和一次口试考试，所以，获得高校入学资格证书者的比例仅为37.3%。[14]获得高校入学资格证书既可以享受免费高等教育,也同时具备了享受“双元制”全日制职业教育及非全日制职业培训的资格,为求学或就业都打下了坚实的基础。

(2)“双元制”资格证书。接受“双元制”教育在德国非常普遍和正常，60%的人在25岁前至少接受过一个“双元制”培训项目。培训时间是3年到3.5年，培训内容是知识素养和行业技能，培训方式是“双元”交替递升,考试内容是技能和培训课程教授的理论和实用知识,最终考试是商会组织负责的一次笔试和一次口试。只有通过考试，才能获得正式资格证书并进入技术劳动力市场。

(3)全日制高中职校颁发的资格证书。这类资格证书要求学习者必须完成1—3年的课程及通过最终考试,并参加“双元制”培训,从而帮助学习者获得技术大学录取资格、专业不受限制的大学入学资格和专业受限的大学入学资格。其中,凡就读公立全日制职业学校的学习者可以享受免费政策,占到了德国青年的2/3以上;私营全日制职业学校的学习者则必须支付相关费用。

(4)高等教育机构颁发的资格证书。这类资格证书要求学习者学完一个科目或几个科目的课程并通过笔试及口试后，分别由大学和技术大学向学习者颁发从事学术研究和应用技能两种不同的证书。大学学制为4—5年, 技术大学学制为4年。学习者经过3年或4年的学习后,既可以选择攻读学士学位,以获得某种资格证书,也可以选择攻读硕士学位课程，以获得硕士学位,并取得硕士资格证书。《联邦培训援助法》规定, 在大学和技术大学学习的学习者,不仅不收学费,而且政府还为所有学习者发放一半无需偿还、一半免息贷款的生活补贴。后者要求学习者每月至少偿付105欧元，20年内必须完全还清贷款。

(5)高级职业资格证书。《职业培训法》规定高级职业资格证书由联邦政府、州政府、相关行业协会分别或共同管理。虽然联邦政府和相关行业协会共同管理着手工业和服务业的高等证书，州政府负责颁发学习者完成专科学校学习任务的资格证书，但行业协会却单独管理着绝大多数高级职业资格证书。在高级职业资格证书获得者中,有90%是在39岁左右才获得证书。可见，在德国获得高级职业资格证书极其不易。绝大多数高级职业资格证书获得者认为他们之所以在工作中有所成就，正是因为他们在职业教育及培训中所获得的知识与技能发挥了重要作用。

2.资格认定

(1)认定标准。德国人的职业价值观是选择某一职业后就要认真对待并不懈努力去做好，这是他们个人自我价值的主动追求,而非无可奈何的被动选择及之后的得过且过。他们必须拥有职业资格证书后,才能去求职并被雇主聘用。以德国农民职业资格证书为例,在其5个等级的职业资格证书中, 每个等级的职业资格证书都分别代表了不同的从业水准和从业资格。具体为：1级证书为农业职业教育学徒工证书，尽管学习者获得了这种证书,但通常在行业内仍不被看作是一个合格农民;2级证书为合格农业专业工人，只有经过3年农业职业教育并考试合格后,才能获得这种证书;3级证书为农业师傅证书，要求学习者获得2级证书后，再经过一年制的专科学校学习或参加农业师傅考试合格后,才能获得独立经营农场和招收学徒的资格;4级证书为技术员与领导者证书，要求学习者获得3级证书后，再经过两年制的农业专科学校学习并考试合格后才能获得;5级证书为农业工程师证书，要求学习者获得4级证书后,继续到农业高等学校深造,毕业后才能获得欧盟颁发的农业工程师证书。[15—16]

(2)认定程序。行业协会在职业资格证书认证过程中发挥着主导作用。以德国农民职业资格证书为例，在“双元制”3年农业职业教育中,行业协会要监督考生于3年中的第2年进行“中间考试”及第3年结束时进行“结业考试”,考试合格者分别获得培训毕业证书和职业资格证书。前者由职业学校与培训机构颁发，而后者则要经过行业协会组织的全国统考。行业协会不仅制定了一整套严谨的命题、考核、评价程序，而且安排权威考评小组监督考试过程和考试结果，从而保证了德国农民职业资格认证考核的质量。

(3)认证体系。德国职业资格认证主要由政府或政府授权的行业协会进行集中统一管理，申请者可通过以下几种路径证明自己的职业资格能力：

一是教育机构证书。教育机构必须由政府批准设立，且学习者学习的每门课程均需经过相关部门认可，学习者的学时长短和学习质量等都处于官方监管之下。通过统一考核合格后,才能获得被国内认可和欧盟承认的证书或学位。

二是雇主“鉴定”。指雇员离职前雇主对其作出的书面“鉴定”。该“鉴定”分为“非正式鉴定”与“正式鉴定”两种,前者介绍雇员的雇佣时间迄止、职位职责、工作表现等,后者是对雇员工作岗位、工作态度、工作质量、经营管理、监管能力等的证明。

三是进修书面证明。雇员经过培训修完规定学习项目并考试合格,尽管其学历证书与资格等级并未发生变化,但是通过学习可提高技术能力，当雇员提出已属于相同实力专业人才时,用人单位可查询并作为某种参考。

四是个人陈述。[17]相当于雇员的自我介绍信。雇主可从雇员的求职动机、学习背景、工作经历、技术水平、职业经验、以往业绩、求职岗位、待遇报酬、未来发展等方面,对其学识、技能、素质等作出判断，并作为其职业能力综合评价的重要依据。

(四)重视能力

1.多元化能力标准

德国学界认为，不同类型的能力不能用单一标准进行衡量，使用单一能力标准对不同类型的能力进行比较,必然窄化能力标准并导致职业能力被贬低，特别是在职教和普教等值的情况下,尤其不能采用单一的能力标准。因此，必须按照加德纳的多元智能理论,构建包括语文、数理、音乐、人际、解析、自然、空间、运动、技术等知识在内的职业资格能力评价标准，即同一阶段的职业教育和普通教育的等值性不等于他们之间的能力评价标准是相同的。如在职业教育体系中,“师傅”级别的证书获得路径是:中学第一阶段或文理中学毕业→“双元制”职业教育→多年企业实践→逐步管理企业→准备师傅考试→师傅考试。而在普通教育体系中,学士学位毕业生要获得“师傅”级别证书的路径是:“双元制”职业教育→多年企业实践→逐步管理企业→准备师傅考试→师傅考试。也就是说,无论学士想获得师傅资格证书,还是“师傅”级别的证书获得者想获得学士学位，都要从初、高中毕业生开始做起，即考核标准虽然不同,但他们在社会上是等值的。[18]

2.层级化能力标准

德国职业能力由低到高逐步递增共分为新手→高级工→能手→准专家→专家五个层次,[19]能力层次及其相对应的能力发展学习领域如下:新手对应的能力发展学习领域是在使用过程中熟悉复杂技术，获得工作经验及全局性职业知识和实操技术能力;高级工对应的能力发展学习领域是在工作中通过对数据的甄别、信息的分析、模式的优选等,获得关联性职业知识和实操技术能力;能手对应的能力发展学习领域是在未知领域中探索出有效的解决方法，获得创新性职业知识和实操技术能力;准专家相对应的能力发展学习领域是经过广泛的工作实践，获得具有广度和深度的经验与知识;专家相对应的能力发展学习领域是在缺乏理论指导、技术示范、脉络不清的工作中,通过探索掌握高深的理论知识、丰富的实践经验、娴熟的操作技能、清晰的任务分解等能力。

二、德国职业资格认证制度对我国的启示

(一)立法保障

我国1993 年颁布的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求“制定各种职业的资格标准和录用标准,实行学历文凭和职业资格两种证书制度”。1995 年颁布的《劳动法》指出：“对规定的职业制定职业技能标准, 实行职业资格证书制度。”1996颁布的《职业教育法》指出：“实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度。”2019年12月5日颁布的《中华人民共和国职业教育法修订草案(征求意见稿)》要求：“实行学历证书、培训证书、职业资格证书以及体现职业技能等级的证书制度。”2019年12月25日颁布的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》指出：“推进职业资格与职称、职业技能等级制度有效衔接……畅通新职业从业人员职业资格、职称、职业技能等级认定渠道。”这些法律法规为推行我国资格证书制度奠定了坚实的法律基础，但由于缺乏专门性与强制性的立法保障，没有对相关职能部门的职责作出总体性规定、职业教育和就业准入各环节缺乏规范及衔接不够等，导致我国资格证书制度的推行力量欠缺。因此，需要对职业教育与资格证书的立法内容做进一步的完善。

一是要明确各级政府及相关部门的职责。

二是要规范职业资格证书制度。如用人单位用人时必须持证上岗、职业介绍机构无证不得推荐等。

三是要规范职业教育和职业培训。如要求培训机构必须合法合格、培训内容必须达到国家职业标准、培训经费必须得到保障。

四是要规范职业技能鉴定。如社会化的职业技能鉴定机构的管理、明确职业技能鉴定内容和模式等。

五是要建立资格证书保障机制。如政府安排就业准入专项资金、建立技能培训和技能鉴定服务机构、加大就业准入支持服务力度等。[20]通过完善立法内容，从而促进政府部门之间在职业资格证书制度推进上的合作、在法规政策之间的呼应、在职业资格培训和鉴定资源之间的共享、在专业与岗位之间的对接、在学历课程与培训课程之间的融通、在学业考试与技能鉴定考试之间的互认、在学历证书与职业资格证书之间的并重[21]等，以有效保证职业资格证书制度的高质量推进。

(二)资格治理

在强化政府对职业资格证书综合管理职能的前提下，成立国家职业资格管理委员会,由其规划和领导国家职业资格证书管理工作。牵头部门为人社部,参加部门为教育部和有关行业部委等,下设国家职业资格管理办公室并由人社部负责日常工作。

国家职业资格管理委员会的职责是：负责制定国家职业资格发展规划和管理政策;实施国家职业资格目录清单制度;批准职业资格认证机构;制定职业标准技术规范和考试考务规程;统一负责国家职业资格证书的印制、发放和查询;负责国家职业资格证书质量监测评估;推进国际资格互认;建设国家职业资格证书信息公共服务网络平台等。国家职业资格管理办公室的职责:

一是资格设定。包括职业判定、资格设定、国际互认等。

二是标准管理。包括职业分类、职业标准制定、编制考试大纲等。

三是考试考务。包括批准考试机构、制定考试考务流程、考风管理、证书管理等。

四是质量保障。包括加强认证机构管理、检测评估质量、专业及技能拓展等。

五是批准或授权权威认证机构等。[22]

(三)资格标准

1.一般标准

一般标准指的是面向整个行业必需的知识、技能、能力等概念性、框架性、一般性的资格标准。要求学习者必须掌握某个工作领域所需的知识、具有在某个工作领域所需的解决具体问题的技能、基于工作所需的评价和改进的能力。但这只是所有行业的一般性资格标准和职业资格的社会“基准”，落实到具体行业,则只有进一步深刻理解之后，才能进行合理转换,这才是保证职业资格证书质量的关键。

2.具体标准

具体标准包括内容标准和通用标准两个部分。前者覆盖了相关职业内容的“职能范畴”和能力矩阵，要求突出“能力导向”,有清晰的能力层次划分。如事实性、理论性、专业性、评论性等4个知识层次,解决常规问题、具体问题、抽象问题、复杂和不可预测等问题的4个技能层次,他人指导、有限自主、一定管理和指导职责、承担全部管理和制定决策等4个能力层次。[23]后者则指行业的基础性能力。如轨道工程项目管理即为轨道交通工程技术行业的内容标准，而工程识图则是该专业的通用标准。

(四)“课证”融通

“课证”指的是课程、学历证书、资格证书等。“课证”融通指的是三者之间的衔接和融通。“课证”融通的育人本质是分别从专业定位、培养规格、育人过程中，解决“为谁培养人”“培养什么人”“怎样培养人”的问题;育人机制是形成校企合作、产教融合的合作机制;育人实践是工学结合、知行合一，形成课程体系+企业实战项目+优秀企业文化[24]等课证融合的培养范式。培养“起点”是加强培养目标的针对性,培养“过程”是课程内容对接职业标准，培养“结果”是“双证(学历证书与职业资历证书)”对接。

1.“双证”衔接融通

两种证书之间的关系，不是并行、互不关联的关系，而是相互衔接和相互融通的关系。其衔接融通关系的主要表现：

一是职业资格证书等级标准对接相同层次的职业教育专业教学标准。只有相同等级的职业技能标准与同一层级的学历职业教育培养目标及其核心课程相对应,才能保证“双证”的衔接、融通、一致、等值。

二是职业资格证书培训内容对接教学计划中的课程内容。在教学计划中,不能再设计另外一套职业资格培养课程体系和培训体系，而是要将职业资格培训内容衔接融通于学历职业教育专业人才培养方案中。

三是职业资格培训过程对接学历职业教育教学过程。在教学内容的安排上、教学和实践场所的配备上、教学组织形式的选择上、教学时间的确定上、师资标准的建设上,均实现职业资格培训过程与学历职业教育教学过程的一体化。[25]

四是职业资格证书考核对接学历职业教育专业课程考试。

五是职业资格证书与学历职业教育专业证书互通、互换、互等。

2.“课证”衔接融通

要将职业资格认证要求的知识技能融入专业课程当中,必须对职业教育专业课程体系进行如下改革和重构：

一是基于职业资格认证标准重建专业课程体系。只有按照职业资格认证标准设置教育课程体系,才能以职业资格要求为中心,使人才培养与人才需求相一致,不断提高人才的综合职业能力。

二是基于职业能力标准设置课程模块。不仅要将课程分为基础理论课程模块、专业技术模块、实践能力模块等三大模块, 而且要找到与之对应的理论知识、操作技能和综合素质。

三是基于职业技能重构专业课程内容。知识、技能、素质是职业能力的核心要素，在课程内容的设置上,要在扩展知识、提高素质的基础上,全面强化由理论知识和实际经验形成的技术能力。[26]

四是基于职业资格认证标准评价职业教育教学效果。以从业资格认证报考率和通过率为准，[27—28]对职业教育专业课程的教学效果加以衡量。

(五)质量保障

1.严格把关

一是要把好证书准入关。《国家职业教育改革实施方案》中“若干职业技能等级证书”的“若干”带来的含糊性,使得除了现有国家职业资格证书和经教育部批准试点的职业技能等级证书以外,一些未被授权的社会培训机构乃至未列入试点的职业院校纷纷开展职业资格培训，进行考试并发证。这种未经批准的含金量低、缺规范性、非标准化、高收费性、低认可性、不合法的“职业资格证书”，无疑会对“1+X”证书制度造成不利影响。因此，必须全面对职业资格培训、考试与发证等进行清理,以把好证书准入关。

二是要把好证书培训关。凡通过正常教学可以获得职业资格证书的,均不得再组织培训活动。即便是必须的培训，也要在学生自愿的前提下,慎选培训机构与明确培训内容。

三是要把好证书考核关。

四是要把好学生毕业关。[29]要在毕业证书高含金量的基础上,加大学历证书与职业资格证书相互融通的力度。既不能把获得职业资格证书作为学生毕业的限制条件，也不能为了提高毕业生职业资格证书的高获得率而影响学历证书的含金量。

2.有效考核

只有建立科学有效的职业资格考核体系,才能把职业资格证书制度落到实处、抓出成效,并使其权威性得到维护。这就要求在进行职业资格考核时做到以下几点：

一是考核标准要具体和可行。国家职业资格证书中的考核“依据”必须详细、具体、精准,使所有人都知道考核的内容、方法、时间、标准,从而增加考核的针对性、透明性、公正性、公开性。

二是考核方式要多元和多维。职业能力的多维性决定了只有通过多元观察、评估、分析等途径,[30]才能找到足够的证据, 做出准确的职业能力评价。特别是对实际操作能力的考核，应当在工作现场或模拟实景中进行。对以往工作经验的考核则应借鉴“档案袋”法。

三是考核周期要连续和系统。[31]既要重视过程性、阶段性、连续性考核，以及时做出判断并加以改进，又要积少成多、小步快跑，最终达到职业能力的要求标准。