“双循环”下市场采购预包装食品出口发展路径探索

陈自猷 廖智勇 沈庆辉 郭晋翔 泉州海关

改革开放以来，中国经济长期依靠出口导向取得快速的发展，形成前靠外部资源、后靠境外市场的“两头在外”经济发展模式和经济发展战略。[1]进入新时代，我国正逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。[2]当前，国内新冠肺炎疫情已步入常态化防控阶段，境外疫情形势严峻，导致国际交流、贸易环境不确定性增强，经贸形势进入新的阶段。在此关键时期，党中央审时度势、统筹大局，提出了加快形成“双循环”相互促进新发展格局的战略思路。这一战略转变是我国破解当前国际环境困局，应对贸易争端挑战的前瞻性战略。“双循环”新发展格局需要在畅通国内大循环的基础上，缓释国际环境不稳定性和不确定性，为国内大循环重构秩序、稳步、稳健、稳定发展创造良好的外部市场条件。2021年上半年我国进出口规模达18.07万亿元人民币，创历史同期最好水平，意味着“双循环”新发展格局正在构建。而此时通过市场采购贸易方式这一新型业态，创新试点预包装食品出口恰逢其时，正契合“内外兼修”“以外补内”的发展要求。“免征不退”“多主体收汇”“内外同标”“简化归类”等试点政策使得泉州石狮服装城市场采购贸易方式出口预包装食品试点获得快速发展，成为地方外贸发展的新增长点。

一、市场采购贸易方式出口预包装食品试点发展情况

2019年9月，经批复同意在泉州石狮服装城(以下简称石狮服装城)开展出口预包装食品市场采购贸易方式试点，使石狮服装城成为全国首个市场采购贸易方式出口预包装食品试点。

泉州是我国著名的侨乡，许多华侨和港澳台同胞的祖籍就在泉州。[3]当前，泉州已拥有纺织鞋服、食品饮料、石油化工等九大千亿产业集群，更凭借“爱拼敢赢”的精神创造了全国瞩目的“晋江经验”。借着海洋文明的潮流，950万泉州籍华侨、华人遍布到了世界各地，而其中更有90%主要侨居在菲律宾、印度尼西亚、马来西亚等东南亚海丝沿途国家。强大的华侨华人团体形成了对中国大陆食品需求巨大的市场，这是外部需求。泉州地方政府又有根据海外侨胞的需求和地方食品生产的特点，扩大食品生产和出口，助力食品饮料产业再提升的发展需求。两方面因素刺激催生出市场采购所在地方政府、企业充分利用市场采购贸易试点平台，通过制度创新做好、做大、做强本地预包装食品出口，促进泉州地区食品饮料产业发展的意愿和期望。2019年，海关总署经实地调研、组织风险评估、研究制定工作方案、广泛交流论证，于9月正式批复厦门海关，允许石狮服装城作为全国首个市场采购试点，正式开展预包装食品出口业务，开启了我国预包装食品出口的新模式。

石狮服装城自获批市场采购贸易方式出口预包装食品试点以来，呈现高速增长态势。期间，未出现因食品质量安全问题或标准问题收到国外不合格通报或贸易纠纷情况。预包装食品出口试点已显示巨大的生机活力，产生广泛的海内外影响和市场示范带动效应，对带领国内食品卖出去、带动国内食品标准走出去、带来食品产业新发展，促进“双循环”稳步建设，正发挥重要作用。

二、泉州海关对市场采购出口预包装食品试点主要做法

以“风险可控，源头可溯，责任可究”为基础，为了更好地厘清地方政府、海关部门和出口商三方职责，强化监管安全，泉州海关牵头构建了市场采购贸易方式出口预包装食品监管的“4+1”制度体系，实现服装城市场采购方式预包装食品顺利出口。

(一)以出口食品安全为要，确立“四特定”

一是预包装食品产地必须在特定区域。通过对服装城市场集聚区范围内经营食品商铺的调研分析，结合厦门关区预包装食品加工产业现状、出口贸易情况、出口预包装食品检验监管情况进行风险评估，初步放开预包装食品产地为厦门、泉州、漳州、龙岩等地区，且在泉州石狮服装城市场采购聚集区范围内达成交易的，可通过市场采购贸易方式申报出口。

二是预包装食品出口的经营主体必须是特定主体。食品安全责任重于泰山，预包装食品出口经营者的主体责任必须得到有效落实。为此，相关经营主体必须在服装城市场聚集区范围内注册，并经过所在地商务主管部门核准同意后办理市场采购贸易经营者备案登记，同时提交预包装食品供货商清单。石狮市市场监管部门建立《市场采购贸易方式出口预包装食品合格供货商名录》，相关供货商必须为名录内企业。经营过程中，供货商必须持续保持良好状况，各项指标符合市场采购贸易方式监督管理各项要求。预包装食品出口经营者出口的食品必须采购自名录内供货商经营的食品。

三是出口的预包装食品必须是特定的食品种类。服装城市场集聚区范围内销售的食品种类繁多，产品质量参差不齐，根据对出口商对出口需求的调研和对产品质量风险分析结果，选择以泉州地区安全监管体系较为成熟的膨化食品和糕点饼干类，食品安全风险较低的糖果和巧克力制品类，国外食品质量不合格通报较少的方便面(不含肉类成分)、预包装饮料、啤酒和调味品等已获得国内食品生产安全流通资质的深加工预包装食品作为市场采购方式出口的食品品种。

四是预包装食品的出口目的地必须是特定的目标市场。每个国家或地区对食品安全都有自己的标准，以保障本国民众的生命健康安全。出口食品必须以符合输入目标市场国家或地区的食品安全标准为最基本要求。在目标市场进口商的配合下，通过对目标市场国家或地区的食品安全法规和标准比对研究，确定以东南亚国家缅甸、泰国、柬埔寨、菲律宾、老挝、越南和中东国家伊拉克、阿联酋、伊朗等国家为试点的目标市场。

(二)以出口食品溯源管理为干，搭建监管“一个平台”

作为新兴贸易方式，市场采购贸易方式试点业务的管理主体是市场所在地的地方政府。为实现管理的现代化，石狮市政府牵头搭建市场采购贸易联网信息平台，以信息化手段实现对市场商户、出口经营者、供货商的备案登记及管理，出口产品的申报、溯源，产品信息的统计、查询以及监管部门间信息反馈、共享等功能，为市场采购贸易方式出口产品监管一体化、信息化提供强力的支撑。

(三)以高效监管服务为本，严密管理制度

一是以地方政府为主体，出台《泉州石狮服装城市场采购贸易方式出口食品质量安全管理实施办法》。明确地方政府对服装城市场采购方式出口食品安全负总责，完善监督管理协作机制，加强对试点工作的组织、指导、督查和监管；明确商务、市场监管、海关等部门的职责和分工，多方同频共振，同向发力，共同创造出口预包装食品高效监管的良好局面。

二是海关作为出口环节监管者制定《厦门海关出口食品风险评估工作指南》。从规范行政权力运用、提升风险评估工作效率、保护经营企业的角度，对预包装食品出口风险分析工作进行规范，提升风险分析针对性和有效性，为安全监管提供目标导向。

三是市场平台作为管理者制定《泉州石狮服装城市场采购贸易方式出口预包装食品监管实施细则(试行)》。规范和明确以市场采购方式出口食品的作业流程，从出口商、供货商的备案和管理、产品验收和溯源、出口申报和查验、异常处置、监督管理五个方面细化监管要求。

三、市场采购贸易方式出口预包装食品试点对促进“双循环”的意义

(一)打通货物流通“双循环”壁垒

在货物流通方面，传统的“一般贸易”方式货物主要直接来源于生产企业。而“市场采购”贸易方式出口的货物，特别是预包装食品大部分是从市场流通领域采购的，尤其是专业市场。在此模式下，境外的采购商不直接与商品生产企业进行业务交流，而是借助市场采购平台，与经营商户洽谈协商并订立合同，商户再与生产企业或上级代理商建立业务联系，借助相关的便利政策，把外贸操作简化成外商直接采购行为。由此，国内消费大循环的商品通过“市场采购贸易方式”这一平台简便的以内贸商品形式进入国际大循环领域，促进商品、货物在国内国际“双循环”之间的自由流转，打造一条全新的贸易通路。

(二)构建资金结算高效安全环境

市场采购贸易方式一大便利政策，就是无论是市场经营商户或者境外个人，只要符合市场采购贸易相关条件，就可以开立外汇结算账户，进行资金结算。该政策极大提高了市场采购贸易方式参与方之间资金往来的效率和便捷性。同时，在市场采购贸易过程中，境外采购商出于采购商品种类多、采购量小需等待组货拼柜等考虑，一般直接将货物交付地点定于所在市场，一定程度上可以实现“一手交钱、一手交货”，有效降低了对货物余款的资金安全风险。在支付形式上，允许市场采购贸易经营者、境外个人等参与主体当面采用人民币结算，也有效避免了汇率风险。

(三)有效推动产品国际化

试点之初，对市场采购出口预包装食品构建“四特定”要求，其核心就是将符合国内食品安全生产标准的商品销往国外。特定产地、特定主体、特定食品类别和特定目标国家的要求都是为了保障出口食品的安全性，减少因标准问题导致的国外不合格通报和贸易纠纷，以及出现问题后的可追溯、可追责。石狮服装城市场采购正式开启试点出口预包装食品至今已经将近两年，经过不断推进风险管理，允许以市场采购方式出口的食品种类由最初的8类增加至18类，可出口国别也增加了马来西亚和新加坡等东南亚国家，均未出现食品质量安全问题或被国外官方通报或贸易纠纷情况。我国来自于市场流通环节的预包装食品经受住了相关目标市场国家监管体系的考验，获得了认可。同时通过市场采购途径，丰富了我国预包装食品出口的路径，特别是一些小额、小批量的产品，增加了销往境外市场的机会，在一定程度上可以补充我国食品国际市场覆盖面和占有率，提高国际化水平。

四、存在的主要风险因素

(一)质量控制风险

以“多品种、多批次、小批量”为特征的市场采购贸易方式尽管在方式上更为灵活，但由于并非与厂家直接对接，采购的商品来源不一，质量较难以保证。试点地方政府及海关等监管部门虽然通过经营者备案和建设相关监管信息系统等手段建立了出口预包装食品监管制，但无法改变市场采购出口预包装食品生产企业游离于出口食品生产企业安全卫生质量管理体系之外的实质。

(二)进口国的通报风险

被境外通报质量安全问题，可能集中在三个方面：未随附证书、不符合食品安全标准、标签不合格。另外，部分进口国要求产品应经我国官方按其认可的食品安全(或动植物检疫)体系实施控制，市场采购方式不符合出口目的国的要求，容易造成产品未获准入的情况。

(三)夹藏食品出口风险

虽然目前石狮试点出口预包装食品品种由8个扩大到18个，但现有这些品种仍无法满足市场需求，国外市场对国内预包装食品需求旺盛。出口预包装食品需要多部门共同监管，经过备案、抽样等多个环节，为了节约时间成本及金钱成本，某些企业可能通过杂货夹藏食品的方式出口。

(四)申报不实的风险

基于预包装食品的商品特性和监管现实要求，市场采购出口预包装食品无法使用市场采购贸易方式“简化归类”的便利政策，出口的预包装食品需按照不同品种、规格、型号等逐项申报。这与市场采购贸易出口商品“多品种、多批次、小批量”的特点存在一定矛盾，客观上容易产生“申报不实”的现象。

五、“双循环”下创新市场采购贸易方式出口预包装食品试点发展建议

预包装食品出口在石狮率先试点，已显示巨大的生机活力，产生广泛的海内外影响和市场示范带动效应，为试点初步形成“买全国、卖全球”外贸新格局奠定坚实基础。为有利于市场采购贸易新业态新模式发展，就创新市场采购贸易方式出口预包装食品试点发展提出以下政策建议。

(一)固本清源，打造内外循环流动接口

一是切实发挥地方政府规范治理主体作用和专业市场引流作用，大力宣传市场采购出口预包装食品政策利好及便利措施，引导符合国内食品安全标准的商品通过市场采购渠道出口，提升渠道食品出口占比，逐步建立品牌效应。二是优化预包装食品查验管理。严厉打击其他贸易方式非法夹藏食品出口的行为，把食品的出口需求引导到合规渠道上来。同时根据预包装食品与其他市场采购商品申报要求的区别，不断加强出口预包装食品标准及合规性查验，有效打击食品夹藏和申报不实等违法违规行为，保障出口产品质量。三是加强信用监管。通过市场采购信息平台等多渠道完善信用信息采集，对被查发问题的企业及时调整企业信用等级，并实行相关处罚措施，确立参与企业“守法便利、违规惩戒”的经营导向，强化企业诚信经营意识，提升市场采购出口预包装食品的品牌质量。

(二)因势利导，动态调整“四特定”范围

一是优化监管模式。引导预包装食品的供货商、外贸商户、境外采购商等向出口食品备案生产企业采购食品，并在产地申请提前监管。对取得通关电子底账，并经市场采购商品认定体系确认的预包装食品，不受“四项特定”限制，直接在采购地海关申报通关验放手续。二是放宽产地限制。在泉州石狮服装城市场集聚区范围内确认交易、商品经市场采购联网信息平台及商品认定体系确认、符合国内安全生产标准的预包装食品，产地可以拓展到全国范围。三是增加目标市场。在原有的东南亚国家缅甸、泰国、柬埔寨、菲律宾、老挝、越南和中东国家伊拉克、阿联酋、伊朗等基础上，增加马来西亚、新加坡、加纳、喀麦隆、阿尔及利亚、摩洛哥等东南亚和非洲国家。四是增加试点品种。在原有的膨化食品和糕点饼干类、糖果和巧克力制品类、方便面(不含肉类成分)、预包装饮料、啤酒和调味品等试点品种基础上，增加果蔬罐头、熟制坚果炒货类(花生制品除外)、茶叶、米面制品(速冻食品除外)、食用植物油、淀粉制品、豆制品、蜜饯、酒类等低风险，且来自合法生产企业的预包装食品试点出口。四是强化溯源管理。在将产地限制放宽至全国后，应加强采购渠道的监控和商品溯源管理。加强生产企业、采购商户、组货公司、境外货商等参与者在市场采购联网信息平台的备案，建立关联信息，实现对预包装食品、生产企业、采购商户、境外货商等的追溯联动。

(三)深根固柢，加强推动监管平台规范化建设

积极指导地方政府和辖区企业用好海关监管作业场所(场地)政策，建设与预包装食品出口向适应的食品贸易市场，吸引更多相关企业进驻，完善提升满足海关需求的监管作业软硬件条件，以适应快速查验、快速通关“绿色通道”等监管需要。石狮市政府已获准将石狮市石狮国际食品城纳入经认定的市场采购集聚区范围，并进一步明确地方政府履行食品安全主体责任，建立满足出口预包装食品质量安全管理的相关制度机制，主导实施出口预包装食品入区监管，保障出口预包装食品质量安全和高质量发展。■