保障性安居工程政策跟踪审计实践思考

张祖慧，田富军

（中国人民解放军陆军勤务学院，重庆 401331）

1 保障性安居工程政策跟踪审计的相关背景

党的十九大会议上，习近平总书记立足百姓最关切、最实际、最直接利益的角度，将保障与优化民生定位为最重要的问题。为了改善城镇中低收入群体的住房条件，国家出台了保障性安居工程这一关系民生领域的重大政策。在相应实施方案出台后，全国正式启动保障性安居工程，目的是帮助收入低的群体，尤其是家庭穷困和特困的群体改善住房条件。2007 年之后，审计署启动保障性安居工程政策跟踪审计，审计范围在2012 年拓展至全国，目的是通过有效的监督审查保证保障性安居工程得到贯彻与有序运作［1］。由于持续拓展审查保障性安居工程的范围，同时持续引入更多审查内容，跟踪审计方面始终存在技术和理论上的难题，针对这一课题展开研究是一项十分艰巨的任务。

2 保障性安居工程政策跟踪审计实践中发现的问题

2.1 保障性安居工程政策相关法律体系不完善

频频出现保障性安居工程政策跟踪审计难题的原因在于未形成健全的配套立法规范。现阶段，国内出台的涉及保障性安居工程这一保障性政策的规章制度几乎都是与政策实施有关的指导性和通知性文件，而未能确定在政策实施过程中会产生各种违法违规现象的惩处措施，因此如果出现该情况，审计员在实际处理中将缺乏可靠依据。审计署10 年来有关保障性安居工程政策的跟踪审计报告显示：针对大部分不公平配置保障性住房、违反既定标准不合理建设项目、骗取套取资金、违规挪用资金等情况，通常仅作出将套用或挪用的资金归还、责令整改的要求，尽管揭露出重大问题，但仅仅惩处有关部门的员工，若未出现严重情况，通常不会对违规的部门或家庭采取惩罚措施［2］。然而，从根本上说，追踪审查保障性安居工程政策执行情况旨在真正贯彻该项政策，而非持续揭露问题、解决问题。频频出错改错势必会阻碍保障性安居工程政策执行跟踪审计的进程。

2.2 “跟踪”审计模式未能落实

2012 年之后，审计署通过有关审计报告，用“保障性安居工程跟踪审计”的表述替代原来的“保障性安居工程审计”。该种审计模式产生自前些年保障性安居工程的审计实践，既寻求当下问题的应对策略，更关键的是力图彻底规避问题出现。跟踪审计可以同时满足审计与整改的需要，切实达到防御目的。然而，跟踪审计模式通常未能落实，尽管审计人员按照事件发生的前中后不同阶段展开了审查，但审查工作繁重且时间不足，致使很多审查活动在事后审查过程中累积，使得工作只是流于形式。如果出现问题，事后审查的作用是事后弥补，而一些有关保障性安居工程的问题，如不达标的基础设施无法入住使用，以及建设项目过程中出现的违规现象等都是不可逆的，单纯的事后改正是无法挽回的。

2.3 审计资源相对有限

审查保障性安居工程的工作繁重，需要在有限的时间内完成，且其涉及较多内容与诸多重点问题。审查员不能兼顾全部审查重点，如此将在一定程度上面临更多的审计风险。现阶段，大部分审计部门的审计员通常具备良好的专业素养，具备审计知识、财务会计知识，然而审查保障性安居工程的工作与工程及其他领域相关，政府审计从业人员中恰恰缺少了解工程、计算机及其他领域知识的人才，如此将使审查保障性安居工程的人员在实践操作中面临一些困难［3］。因此，审计人员的人数与素质不足在某种意义上成为监督审查保障性安居工程的阻碍。

2.4 缺少信息共享平台

跟踪审计、稽核保障性安居工程的工作涉及诸多部门单位与大量数据信息，需要审查员收集多部门信息材料。实际操作中，部分政府机关开始使用大数据技术手段，但不同机关引进的是不同的信息系统，在呈现和排列数据信息方面存在不同，因此对于收集到的原始信息还需要审计员展开预处理，如此将严重阻碍审查稽核活动快速进行。若信息能够实现跨部门共享，就不需要审计员反复到各个部门进行信息采集，大大减少了处理信息的时间，也可以防止审计员在信息处理过程中出现纰漏［4］。在国内，众多省市级审计部门间并未构建起共享信息的平台，不能尽快宣传推广部分优秀省市地区贯彻保障性安居工程政策跟踪审计的典型做法，无法发挥对其他审计部门的示范作用，因此在某种意义上会成为跟踪审计保障性安居工程工作协调运行的障碍。

2.5 对审计意见不够重视

尽管在保障性安居工程政策落实中审计处罚处理决定发挥着重要的纠错功能，但审计意见在优化保障性安居工程政策、有序推进该政策的跟踪审计工作方面始终发挥着无法替代的作用。对于实施保障性安居工程这一保障性政策的部门机构，审计意见有助于其继续优化、健全配套制度，可以预防容易出现的问题，而审计处理处罚则不具备这项功能。然而从实践情况来看，跟踪审计保障性安居工程政策的工作繁重且时间有限，审计部门在承担较大工作压力时会忽视工作质量，因此就存在较为严重的“关注审计决定而忽视审计意见”的情况［5］。或是部分审计部门会出具有关审计意见，但由于没有给予关注，导致意见太过表面化，增加了审计对象具体执行的难度。

3 保障性安居工程政策跟踪审计问题的解决措施

3.1 完善相关法律机制

首先，要针对保障性安居工程政策建立健全配套立法制度。现行的与该政策相关的指导性文件、通知性文件、办法、条例等在政策实施中缺乏约束力，因此需要针对未能遵守规定落实保障性安居工程政策的情况持续出台相应的处罚性、制约性立法规范。以遵守中国现行立法为前提，针对投建和管理安居项目、筹措和应用保障性资金、配置与管理保障性住房等工作发布单独的立法性文件。

其次，要针对保障性安居工程政策的跟踪审计建立健全配套立法制度。国内现行审计立法体系缺少有关该政策审计的具体立法。作为中央推出的惠民类关键政策，保障性安居工程同样需要与对领导干部的经济责任审计一样拥有单独且详细的审计立法文件。在建立健全配套立法制度的过程中可以借鉴我国各级审计部门与审计员在实践中沉淀的工作经验与意见。

3.2 调整跟踪审计时间

首先，应确保不同审计过程在时间上的合理性。为切实贯彻对保障性安居工程的跟踪审计工作，应当针对前中后3 个持续阶段依次展开审查，积极监控、评点实施该项政策的所有环节。现阶段，尽管部分审计部门启动了事前审计与事中审计，可多数审查活动一直在事件发生后进行。这就需要审计部门对不同审计阶段的工作做出合理部署，以实现在分配住房、工程项目、保障性资金、福利政策等多方面将计划至执行的全过程纳入监督审查的范畴。

其次，应对跟踪审查的干预时间进行调整。现阶段，审计部门通常会在本年度末至下一年度第一季度前展开审计活动，本年度末已经基本完成或即将完成大多数安居项目建设，因此需要审计部门对跟踪审计该项政策的时间做出调整，提前干预，在多数安居项目投建开始时就启动审计工作，在此基础上依据项目建设进展情况分步骤展开。如此一方面可以帮助审计部门缓解在年中预算实施审查与有关财政收支审查方面的工作压力，另一方面可以及早发现在实施保障性安居工程政策中存在的问题，及早介入并予以纠错，真正将该项政策落到实处，同时能够切实发挥政府审计的预防功能。

3.3 强化审计人才队伍建设

首先，要培育高质量审计人才。为更好地完成审计工作，需要审计人员在具备审计、财务会计等专业知识的同时，拥有审计范畴之外的专业素质。跟踪审计保障性安居工程执行情况的工作要求审计人员具备工程方面、计算机方面的专业知识与技能。建议国家进一步细化审计人才的培育方向，开设有关工程管理与工程造价等专业知识的专门课程；或是倡导其他领域的专业人才增加在审计知识方面的积累。其次，应在审计资源分配方面不断优化。跟踪审计保障性安居工程政策实施情况的工作十分繁重且时间有限，需要审计部门对跟踪审计的内部资源进行了解，在划分审计小组的过程中合理设定计算机审计、工程审计、财务审计及各类审计人员，必要情况下建议引入社会专业人士为审计工作提供帮助。

3.4 建立信息共享平台

首先，要在各级政府机关间构建起共享信息的平台。在跟踪审计保障性安居工程政策实施情况的工作中，需要收集各部门的信息材料，而借助大数据手段在不同政府机关间构建分享信息的平台能够帮助审计人员及时、精准地收集所需信息，同时借助计算机手段来梳理、研究所收集到的信息，经过提炼，可总结出该项政策执行过程中存在的疑难问题并予以着重审查。其次，应在不同审计部门间构建分享信息的平台。通过计算机系统记录保存各年度跟踪审计保障性安居工程中的问题与纠错状况，借助大数据手段展开剖析，标记极易产生问题的地方，在后续工作中予以关注。

3.5 重视审计意见

首先，要积极出具审计意见。审计人员一方面要通过跟踪审计揭示出政策执行过程中的缺陷和不足；另一方面也要探究问题成因，对政策执行过程中的缺陷与极易产生问题的重要环节进行分析，对审计对象出具“优化相应机制、政策”的意见。其次，应关注审计意见的质量。审计人员需要关注审计意见的质量，评价其是否具备可操作性。若审计意见太过笼统或缺乏可操作性，就无法真正实施，使得意见出具流于形式。最后，应将监督审计意见落实情况贯彻到底。建议审计人员在出具审计意见后的一定期间内追踪考察被审计单位审计意见落实状况，被审计单位若对审计意见存有质疑或存在实施阻碍，需要在审计人员的协助下，合理调整审计意见的内容，同时在后续执行过程中展开追踪检查。