特约审计员制度的历史演变、现状分析与完善路径

贺鹏皓 宋煜

研究阐释党的二十大精神专题——统一战线与中国式现代化研究

特约审计员制度的历史演变、现状分析与完善路径

贺鹏皓1宋煜2

（1．南京审计大学 政府审计学院，江苏 南京 211899；2．中国社会科学院 社会学研究所，北京 100732）

30多年来，特约审计员制度经历了初创探索、发展完善和改革创新三个阶段，相关政策法规不断丰富和完善。本文以审计署聘请的五届61位特约审计员为样本，通过实地调研、座谈交流、个别访谈等形式，分析和研究了特约审计员在反映工作问题、履行民主监督、参与审计项目、开展专题调研、提供咨询参谋、宣传审计工作等方面的重要作用，也发现了现行特约审计员制度中存在的诸如监督职能理解有偏差、界别和规模偏少、监督实效不足、管理机制不完善、协同配合不畅等问题。本文从强化履职责任保障、适度扩大界别范围和规模、推动特约审计员工作落实、完善管理机制、优化协调配合五个方面，对进一步完善特约审计员制度提出了建议。

特约审计员；党和国家监督体系；新型政党制度；民主监督；审计监督

一、问题的提出

监督是治理的内在要素，在治国理政中居于重要地位。党的二十大报告要求：“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。”［1］国家审计是党和国家监督体系的重要组成部分，通过经济监督功能来实现对公权力的监督和制约，发挥着“治已病、防未病”的重要作用。然而，任何一种权力的效用都是双重性的，既能造福于民也能祸乱苍生。国家审计本身也是一种权力，需要对其进行监督。

特约审计员制度是通过聘请民主党派成员和无党派人士担任特约审计员对审计机关进行外部监督的制度，已经成为国家审计制度的微观组成，也是党和国家监督体系中将民主监督与审计监督相结合的创新性成果，更是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的具体实践，体现了中国特色社会主义政治发展道路的独特优势。特约审计员通过参与重大审计项目和审计工作调研，参加审计执法巡回检查、专业性会议和其他重要的审计活动，提出对审计工作的意见和建议。2021年4月29日，审计署召开第五届特约审计员聘任会议，来自各民主党派、全国工商联、无党派等社会各界的13名代表分别接受聘书，正式上岗履职。

自1989年中共中央提出要聘请民主党派成员和无党派人士担任政府有关部门特邀工作人员的意见以来，理论界就开始从多个角度关注特约人员这一领域，形成一些理论观点。从中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的完善来看，特约人员制度以维护和巩固中国共产党执政地位为目的和归宿［2］，是民主权利、民主形式和民主渠道的体现［3］。从统一战线与政治文明的辩证关系来看，特约人员制度是统一战线对我国监督机制的一项创新和贡献［4］，在社会主义政治文明建设中发挥积极作用［5］。从依法治国与民主政治法治化进程来看，特约人员制度是中国共产党反腐败斗争法制化、加强党外民主监督制度的产物［6］，其法治形态是典型的“软法之治”［7］。从推进国家治理体系和治理能力现代化目标来看，特约人员的参政能力是国家治理能力的重要组成部分［8］，其政治资源配置仍处在“量”的扩张阶段，不能满足国家治理的需求［9］。从发展全过程人民民主的要求来看，必须健全民主监督制度体系，完善特约人员工作制度［10］。

总体来看，学界对特约人员的研究已形成了较为丰富的成果，但专门针对特约审计员制度的研究较少，仅有少数文献从审计事业发展［11］、审计工作实践［12］等角度有所涉及，缺乏系统性分析与理论深度探讨。本研究通过回顾特约审计员制度的演变历程，以审计署聘请的五届61位特约审计员为样本，通过实地调研、座谈交流、个别访谈等形式广泛获取相关信息，分析其总体成效，审视其不足，探寻其完善路径。

二、特约审计员制度的历史沿革

特约审计员制度自1991年创立至今，已走过30多年的历程。以《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》提出的特约人员制度为逻辑起点，其制度演变大致经历了初创探索、巩固完善、改革创新三个阶段。

（一）初创探索阶段（1991—1995年）

特约审计员制度产生于20世纪80年代末90年代初，正值我国经济体制改革的不断推进时期。传统的计划经济体制已被打破，但新的市场经济体制并未完全建立，社会上出现了一些不正之风和违反财经法纪的问题，也出现了一些党员干部官僚主义严重、失职渎职的问题。新形势下党中央开始探索党风廉政建设的新思路。1989年1月2日，邓小平在批阅《北京市部分民主党派成员和无党派人士对“多党合作”问题的看法和意见》时指出：“可组织一个专门小组（成员要有民主党派的），专门拟定民主党派成员参政和履行监督职责的方案，并在一年内完成，明年开始实行。”［13］1月27日通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》指出：“人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、爱国统一战线内部关系等问题进行政治协商，并通过提出建议和批评，发挥民主监督作用。”1989年5月，国家监察部聘请了第一批“特邀监察员”，成为首个聘请民主党派成员和无党派人士担任特约人员的部门。1989年12月30日，中共中央颁布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发〔1989〕14号）中明确提到了“聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等”，首次以中共中央文件的形式明确了要开展特约审计员工作。

为了贯彻中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，审计署与中央统战部就关于聘请特约审计员的制度进行研究。经各民主党派中央和全国工商联积极推荐人选，征得本人同意后，1991年3月7日，首届特约审计员聘用大会召开，审计署共聘请13名同志担任首届特约审计员。1991年3月15日，中央统战部与审计署联合下发《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约审计员的意见》（审办发〔1991〕89号），特约审计员制度正式确立。《意见》要求各级审计机关应在本地区、同级民主党派组织向统战部门推荐的人选中聘请特约审计员，并对聘请范围及数额、受聘条件、工作任务、权利义务、聘请程序和聘任期限等进行了具体规定。

截至1995年，北京、上海、天津、辽宁、江苏、湖北、四川等22个省、自治区、直辖市和哈尔滨、长春、南京等12个大中城市的审计厅（局）聘请了443位特约审计员。特约审计员参加了工交、商贸、基建、财政、金融等行业135个项目的审计，参加审计事项的研究、咨询和审计调查310余项。此外，特约审计员还参加了审计执法检查与《中外合资、合作企业审计暂行办法》《中华人民共和国审计法》等审计法律法规的起草［14］。

（二）发展完善阶段（1995—2012年）

随着特约审计员工作在全国范围内的开展，迫切需要进一步规范和细化相应的管理与考核机制。审计署于1995年制定了《审计署特约审计员组织管理办法》（审办发〔1995〕292号），对特约审计员的工作职责、工作联系制度和会议制度等作出了具体规定。1995年6月22日，审计署聘请了第二届共13名特约审计员。1999年11月20日，时任中央统战部部长刘延东在审计署特约审计员座谈会上的讲话中指出：“实践充分证明，特约人员工作是我国民主监督机制的有机组成部分，是党和政府密切联系人民群众的有效渠道，是发挥民主党派和无党派人士参政议政、民主监督作用的重要途径，是坚持、完善和发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的生动体现。”

2005年，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（中发〔2005〕5号）提出，要“进一步完善特约人员工作制度，拓宽政府部门和司法机关聘任特约人员的领域，明确特约人员的职责和权利，切实发挥他们的作用”。2006年，《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》（中发〔2006〕15号）第十三条明确提出：“政府有关部门和司法机关，凡是有条件的，都可在党外人士中开展聘请特约人员工作，充分发挥各类特约人员在民主监督中的作用。支持民主党派根据各自章程规定的参政党建设目标和原则，全面加强参政党建设，推动执政党建设和参政党建设互相促进。”2006年9月，中共中央统战部、最高人民检察院、教育部、监察部、国土资源部、审计署、国家税务总局共同制定并印发了《关于加强特约人员工作的意见》（统发〔2006〕11号），对特约人员工作进行了全面具体的规定。

审计署积极贯彻落实党中央关于完善特约人员工作的要求，在总结了聘请前两届特约审计员工作经验的基础上，于2007年进一步修订了《审计署特约审计员组织管理办法》，就加强与特约审计员的沟通联系，安排和落实特约审计员参与有关审计工作、审计业务会议或业务培训以及调研和召开座谈会等方面做了更加具体的规定。2007年6月，审计署对政协十届全国委员会第五次会议第1409号提案中关于规范和健全特约审计员工作机制的提案进行了答复（审函〔2007〕122号），提出将进一步完善特约审计员工作机制，不断推进特约审计员工作的制度化。

（三）改革创新阶段（2012年至今）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终高度重视发挥党外人士的民主监督作用，对新时期民主监督提出了许多新要求，特约审计员工作也迎来新的发展机遇。

一是将民主监督的内涵、方式、形式纳入法治化轨道。《中国共产党统一战线工作条例》将民主党派基本职能归纳为“参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商”，并明确规定了民主监督的内涵，即中国共产党和各民主党派实行互相监督。民主党派民主监督的对象是明确的，即中国共产党；民主监督的内容主要是国家宪法和法律法规的实施情况、中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况、党委依法执政及党员领导干部履行职责和为政清廉等方面的情况。民主监督的方式包括提出意见、批评、建议。特约审计员制度是民主监督的具体形式。《中国共产党统一战线工作条例》第四十五条明确规定：“监察委员会、法院、检察院和政府有关部门应当聘请党外代表人士担任特约人员。”这表明特约审计员制度在新时代统一战线工作中继续发挥重要作用。此外，2015年12月8日，中办国办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（中办发〔2015〕58号）及相关配套文件，其中第二部分第八条强调：“加强对审计机关的监督。……完善聘请民主党派和无党派人士担任特约审计员制度。”为进一步强化内部管理，审计署组织专题工作组对现行《审计署制度》进行了全面修订，涉及党的建设、工作规则、综合监督、人事管理、行政事务、审计业务、信息化建设七大类，对行政事务类中《审计署特约审计员组织管理规定》的相关条款作了进一步补充和完善。

二是进一步拓展民主监督的实施领域。在2016年7月25日中共中央召开的党外人士座谈会上，习近平总书记就打赢脱贫攻坚战作出了总体部署，并请各民主党派与8个省份对接，对脱贫攻坚开展民主监督工作。审计机关积极发挥特约审计员在脱贫攻坚民主监督中的重要作用，组织特约审计员深入扶贫一线，赴贵州省黔东南州丹寨县、铜仁市石阡县，走访调研审计署定点扶贫工作和扶贫政策跟踪审计工作。各地方审计机关也组织特约审计员深入扶贫审计现场开展调研、建言献策。从2021年6月开始，由中央统战部和国家发展改革委、生态环境部共同牵头，支持各民主党派中央、无党派人士开展为期5年的长江生态环境保护民主监督工作。这是中共中央首次在中央层面安排无党派人士参与，扩大了党外人士参与范围，充分体现了党对统一战线和多党合作事业的高度重视。审计署在2018年3月就沿江11个省份贯彻落实“共抓大保护、不搞大开发”等中央决策部署情况开展资源环境审计，并出具专项审计报告［15］。特约审计员也积极参与到项目中来，就审计助力长江生态环境保护、促进长江经济带绿色发展提出了多项意见和建议。

三是进一步促进各类监督贯通融合。党的十八大报告指出：“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”这是我们党首次把“四个监督”作为一套完整的监督体系明确提出。党的十九大报告提出：“健全党和国家监督体系。构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”这为新时代完善党和国家监督体系指明了方向。党的二十大报告强调：“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。”［1］这一论述与党的十八大、十九大报告中健全监督体系的部署一脉相承。特约审计员既可以作为审计项目组的成员开展审计工作，代表审计机关履行审计监督职责；同时也作为外部人员深入审计一线了解实情，代表社会公众履行对国家审计机关的监督职责，具有双重监督的特征，起到了民主监督与审计监督的纽带与桥梁作用。

三、特约审计员政策法规演变及其特征分析

特约审计员本质上属于特约人员的一种，其工作开展兼顾政治性与专业性的统一。通过对相关政策法规进行梳理，我们大致可以将这些政策法规按照对象的不同划分为针对特约人员管理的政策法规和专门针对特约审计员的政策法规。其中由选聘主体——审计机关制定的对特约审计员进行规范的文件是核心制度，包括《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约审计员的意见》（审办发〔1991〕89号）、《审计署特约审计员组织管理办法》（审办发〔1995〕292号）、《审计署关于印发特约审计员组织管理办法的通知》（审发〔2007〕74号）和《中共审计署党组关于印发〈审计署制度〉的通知》（审党发〔2018〕74号）。

（一）选聘条件：“政治强、业务精、热爱审计工作”

从特约审计员的选聘范围来看，《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约审计员的意见》中规定“在本地区有一定影响和代表性的层次较高的民主党派成员和无党派人士”，体现出明显的统战工作特点。《审计署制度》则增加了“热爱审计工作”这一条，体现了聘任要兼顾民主党派成员和无党派人士的意愿。从专业要求来看，《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约审计员的意见》要求“从事过较长时间的财政经济工作，一般应具有高级专业技术职称”。《审计署制度》则在“具有较高政策理论水平、科学文化知识和有关法律知识水平”之外，强调了特约审计员要具有一定的影响力，如“有较强的参政议政、民主监督能力”，具备“高级专业技术职称或副厅（司、局）级以上行政领导职务”。从任职年龄来看，《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约审计员的意见》要求一般在65周岁以下，而《审计署制度》考虑到了审计工作的特点，提出“一般不超过60周岁”的要求，使任职年龄与国家法定退休年龄保持一致。在任期方面，《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约审计员的意见》提出两年任期的要求，《审计署制度》将任期调整为五年。《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约审计员的意见》规定一般不超过两届，到期未续聘即自动解聘。《审计署制度》删除了不超过两届的规定，调整为“任期届满，要及时聘任新一届特约审计员，对上一届特约审计员可根据情况续聘或解聘”。此外，《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约审计员的意见》规定“对违反法律、纪律和规定的特约审计员应予解聘，并转请有关部门处理”。《审计署制度》新增了“因工作调整、健康状况等原因不宜继续担任特约审计员”“无故或长期不参加特约审计员工作”“其他原因不宜继续担任特约审计员”的处理规定。

（二）工作制度：“强化沟通、定期会议、保证履职”

从《审计署特约审计员组织管理办法》开始，新增了特约审计员工作联系制度与会议制度，明确了由审计署办公厅负责特约审计员的组织管理，负责与中央统战部、各民主党派、全国工商联，以及特约审计员所在单位的联系工作。《审计署关于印发特约审计员组织管理办法的通知》对有关司负责特约审计员的日常工作安排作了明确规定，每位特约审计员相对固定地参加一个司的业务活动。各有关司要有一位领导具体负责特约审计员的工作，每季度至少与特约审计员联系一次。《审计署特约审计员组织管理办法》和《审计署关于印发特约审计员组织管理办法的通知》中规定，办公厅要协调相关出版单位向特约审计员按期寄送审计方面重要期刊报纸，并不定期介绍特约审计员工作情况和工作经验。在会议组织方面，《审计署关于印发特约审计员组织管理办法的通知》将《审计署特约审计员组织管理办法》规定的每半年召开一次特约审计员座谈会，调整为每年召开一次特约审计员座谈会。

（三）权利与义务：“责任心强、一视同仁、严守纪律”

在特约审计员的职责方面，《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约审计员的意见》规定了特约审计员的工作任务，如“参加大型企业和大型建设项目的审计、参加重要审计事项结论和处理的研究、参与审计法规理论等相关工作的研究咨询、参与审计执法巡回检查”等。《审计署制度》则概括为“特约审计员参与有关审计工作积极发挥监督、咨询、联络作用，对审计工作方针、政策提出意见和建议”。在权限方面，《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约审计员的意见》规定了特约审计员具有与审计机关工作人员同样的权力，并有权向统战部门和有关单位反映工作情况和问题。《审计署制度》更加细化，一是赋予了特约审计员调查研究的权限，如“特约审计员在与审计署办公厅沟通后，可到各级审计机关调查研究，了解有关审计工作情况”；二是可以向审计署报告的权限，如“特约审计员得到反映审计等方面的材料、情况，可及时转送（告）给审计署办公厅”。这为特约审计员与审计机关及时沟通交流提供了保障。

在待遇方面，《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约审计员的意见》规定：“特约审计员不脱离原工作单位和工作岗位，其行政关系和工资、福利等仍由原单位负责。参加审计工作时的差旅费、出差补助等，由审计机关按照国家规定的标准负责开支；对重要审计事项的咨询，有的可酌情给予一定报酬。”《审计署特约审计员组织管理办法》则指出差旅费按国家规定的标准，由有关司填报，送机关服务局审核报销。而《审计署制度》不再涉及待遇要求。一方面，特约审计员中部分为公职人员且为兼职，应严格遵循中央八项规定“不可兼职取酬”的规定；另一方面，则突出特约审计员的独立性和奉献精神，他们“不拿工资、不占编制”，但不是外人，他们参与审计相关工作与审计机关工作人员的权利和待遇相同［16］。

在纪律方面，修订后的《审计署制度》对特约审计员在遵守纪律方面做了进一步补充。该制度要求：“特约审计员要认真学习并遵守党的方针、政策和国家法律法规；接受审计署的领导、遵守审计署的工作纪律，保守国家及职务秘密；在做好本职工作的同时，积极参加审计署组织的各项审计工作；反映人民群众的意见和建议；坚持实事求是，公正廉洁，尽职尽责，不谋私利，不徇私情；以特约审计员身份应邀参加其他单位组织的活动时，应当事先征得审计署同意，并将有关情况报告审计署办公厅。”

四、审计署特约审计员工作情况分析

通过对新闻、报纸、杂志以及其他公开资料反映的有关特约审计员工作情况进行汇总整理，我们发现，广大特约审计员认真履职尽责，深入调查研究、积极建言献策，不仅提高了审计工作科学化、规范化、法治化水平，而且提升了民主党派和无党派人士开展民主监督的效能，凝聚起助推国家治理体系和治理能力现代化的积极力量。

（一）历届特约审计员总体情况分析

自1991年3月审计署首次聘请特约审计员至今，已经先后聘请五届特约审计员61名。历届特约审计员人数保持稳定，第一届、第二届与第五届均为13名，第三届为10名，第四届聘任了12名（表1）。其中，男性48人（占79%），女性13人（占21%）。从界别来看，第一届与第二届主要来自民主党派和工商联，第三届开始增加了台盟和无党派人士界别。从任期来看，61人中有11人连任两届。从任职年龄来看，平均在45岁左右，其中最大的为65岁①第一届特约审计员章尚锦，系中国人民大学法律系教授，1926年12月21日出生，1991年8月退休后返聘工作，被聘为审计署特约审计员。，最小的仅28岁②第一届特约审计员郭国庆，27岁成为中国人民大学市场营销学副教授、硕士研究生导师，28岁被聘为审计署特约审计员。。从社会职务来看，特约人员来自政府机关（20人）、高校科研单位（26人）、国有大中型企业（10人）、律师会计师事务所（5人）等不同行业，具有广泛的社会基础。从涉及专业来看，审计署特约审计员专业覆盖广，前两届主要集中于财政金融、经济管理、法律政治，之后开始扩展到计算机信息技术、资源环境等多个专业领域。

表1 审计署历届特约审计员界别情况

资料来源：根据《中国审计年鉴》《中国审计报》等公开资料整理

（二）历届特约审计员履职成效

一是反映问题情况，广泛凝聚共识。相关问题建议既紧扣社会热点和改革难点，又凸显民主党派特色和优势。在2009年审计署特约审计员座谈会上，有的特约审计员针对当时银行信贷规模的不断扩大，提出了应对贷款使用情况进行深入审计的建议；有的特约审计员认为各地上马的重大项目不断增多，有必要开展项目投资审计，避免重复建设和限制高排放、高污染项目；有的特约审计员针对近年来台资逐步向中部和西部转移，建议审计署应加大对中、西部地区土地出让和土地出租价格的审计，防止国有资产流失［17］。这些建议得到了审计署领导的高度重视，并被采纳列入年度审计项目计划中。

二是履行监督职能，增强审计机关公信力。2008年审计署开展了汶川地震抗震救灾资金物资专项审计，多名特约审计员参与到抗震救灾审计项目中来，不仅加强对救灾款物的监督，同时也对审计工作进行监督，有力地推动了抗震救灾工作顺利进行［18］。自2011年开始，审计署商请监察部同意，组成由驻署监察局牵头，由中央统战部推荐、审计署聘任的特约审计员和相关人员参加的检查组，开展由外部监督机构检查自身预算执行情况［19］。部分特约审计员全程参与了对审计署的财务检查工作，为审计署加强和改进财务管理工作提出了重要的意见和建议［20］。

三是参与审计项目，了解“一线实情”。部分特约审计员赴北京、上海等地金融审计项目点，与审计人员面对面交流，了解金融审计揭露重大违规问题和系统性风险等相关情况。还有的特约审计员参加机场建设项目审计，深入现场20余天，发现重大问题线索，为国家节约数千万建设资金［14］。

四是开展专题调研，解决实际问题。有的特约审计员对长江三峡工程竣工决算审计进行专题调研，了解了三峡工程建设、管理、综合效益等情况［21］。还有的特约审计员来到审计署的定点扶贫村进行调研，不仅对审计署定点帮扶工作进行监督，还形成了《加大各类财政专项资金整合力度》的专项提案［22］。

五是提供咨询参谋，服务工作大局。有的特约审计员参与了《中华人民共和国审计法（草案）》《中外合资合作企业审计暂行办法》的起草和论证工作［14］。还有的特约审计员发挥自身研究特长，为推动领导干部自然资源资产离任审计制度的建立贡献了专业智慧。

六是充分利用自身影响力，宣传审计工作。特约审计员充分利用其党外人士的特殊身份，向社会不同群体积极介绍审计政策、宣传审计成果。如有的特约审计员提交了《关于进一步加强国家审计工作的提案》（提案号2315），被中国人民政治协商会议第十二届全国委员会列为优秀提案［23］。有的特约审计员接受了中央电视台的专访，对《国务院关于加强审计工作的意见》进行了深入浅出的分析［24］，让更多的社会公众了解国家审计［25］。

五、现行特约审计员制度存在的不足

通过采用实地调研、座谈交流、个别访谈等形式，笔者听取了部分市县审计机关工作人员、特约审计员以及民主党派成员对特约审计员制度的意见和建议。经归纳整理，笔者认为现行的特约审计员制度主要存在以下不足。

（一）监督职能理解有偏差

审计机关对民主监督职能认知如何，往往决定着特约审计员工作的成效。一种观点认为，特约审计员的职责更侧重于发挥特约审计员的专业咨询功能和社会影响力，而非监督功能。有的人提出：“专业人做专业事，审计机关现在尤其需要聘请大数据、资源、环境、法律等领域的专家为我们传经送宝。”同时，特约审计员的民主党派成员和政协委员身份有利于扩大审计机关影响力，推动审计职业化、审计一级学科建设、国家审计与社会审计、内部审计资源整合等工作的开展［26］。另一种观点认为，特约审计员毕竟是“外人”，其定位应是“帮忙不添乱”［27］。此外，极个别基层审计机关仍未真正理解特约审计员的“党外”身份。有的以“特约审计监督员”的形式来替代特约审计员，承担监督任务的大部分是审计机关外其他部门的公职人员或返聘审计机关已退休的领导干部，并未突出民主党派成员和无党派人士代表的民主监督性质。

（二）界别与规模偏少

从界别组成来看，大部分基层审计机关特约审计员选聘范围仍局限于民主党派组织推荐。在新的历史条件下，以非公有制经济人士和自由择业知识分子等为主体，广泛分布在新经济组织、新社会组织中的新的社会阶层已经形成。如何提高社会整合能力，不断扩大和巩固党的执政基础和群众基础，成为我们党面临的新考验［28］。《中国共产党统一战线工作条例》规定，新的社会阶层人士是统战工作12个方面对象之一。这也为今后一段时期审计机关特约审计员工作提供了新的思路。

从人员规模来看，曾有学者指出：“特约审计员聘请，不宜过多，也不宜太少，省、市审计机关一般聘请5至7人为宜，县级审计机关一般聘请3至5人为宜。”［29］但随着我国民主政治的发展，这一建议已不符合现实的需要。相较其他部门的特约人员，审计机关特约审计员规模偏小。原监察部特邀监察员从成立最初1989第一届的21人扩大到2013年第六届的40人，累计210人［30］。2018年8月，中央纪委国家监委制定印发了《国家监察委员会特约监察员工作办法》，决定建立特约监察员制度。12月，国家监察委员会召开第一届特约监察员聘请会议，共聘请特约监察员50名，聘请人数进一步增加。2018年10月，最高人民法院聘任了第三届共189位特约监督员，聘任人数创历史新高。2019年修订的《海关特约监督员工作办法》（署政发〔2019〕139号）也在条款中明确了要适当增加特约人员的聘任数量，直属海关聘任特约监督员从2009年不超过20名或25名，修改为2019年的不超过30名；隶属海关聘任特约监督员从2009年的不超过10名或15名，修改为2019年的不超过20名。

（三）监督实效不足

有的审计人员指出现行特约审计员的作用不够显著，有表面化、空泛化倾向，缺乏对审计工作实质性的推进和帮助，导致特约审计员的监督工作流于形式。一是重视程度不够。上级并未将特约审计员工作列入审计机关工作考核中，基层并未对此予以足够关注并付诸实施。二是任务安排不明。部分基层审计机关虽然聘请了特约审计员，任期内并未对特约审计员作出具体的任务安排。三是形式载体单一。一些基层审计机关主要以开会的形式来开展工作，如每年邀请特约审计员参与辖区内的审计工作会议、开展特约审计员座谈会等，对诸如撰写调研报告、参与审计项目、提交建议、廉政回访等形式涉及较少。四是履职时间未能保障。某些特约审计员履职意愿不强，沟通联系不够。许多特约审计员身兼数职，有的还是其他部门的特约人员，精力有限。

（四）管理机制不完善

一是奖惩退出机制不完善。考虑到特约人员身份特殊性，部分基层审计机关对特约审计员存在“说不得、惹不得”的心态，未制定或严格执行相应的特约人员考核机制，导致特约工作“干多干少”一个样。某些审计机关出现特约人员聘请“人情化”“私封化”“一聘到底”等不规范现象，对特约人员仅要求其“不求有功，但求无过”。此外，作为“三高”（高学历、高技术、高影响）、“三外”（体制外、党外、不少人有海外经历）群体，个别特约审计员具有思想多元、自我标榜、标新立异的特点，行为或言论如果不恰当，会给审计机关带来负面影响。

二是存在回避、保密等方面的风险隐患。按照国务院《关于加强审计工作的意见》，中办、国办《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，审计机关要对“公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。国家机关、政党组织、人民团体、国家的事业组织、国有企业、国有金融机构和国有资本占控股地位或主导地位的企业、金融机构，其他管理、分配和使用公共资金、国有资产、国有资源的单位要纳入审计全覆盖范围。审计机关在对民主党派开展预算执行审计、民主党派领导干部经济责任审计时，不应安排特约审计员参与与其自身党派相关审计项目，接触相关资料等，以防止“跑风漏气”“为人说情”现象的发生。同时，由于审计工作的专业性，特约审计员与审计机关人员共同开展审计工作时，将会不可避免地涉及被审计单位的秘密。实践中如果不加留意，就有可能造成执法“泄密”风险。如果特约审计员缺乏保密意识，无意中透露了审计相关计划安排，将会使审计工作效果大打折扣。

（五）协同配合不畅

一是在选聘环节，未考虑“双重身份”特质，审计机关与统战部门、民主党派、所在单位的信息不对称。某些基层审计机关聘请民主党派成员担任特约审计员，并没有征询民主党派组织意见，更倾向于与民主党派成员和无党派人士代表的个人联系，或从本单位的需要出发选择人大代表、政协委员或者社会知名人士，甚至通过“一个召集电话、会议、一本聘书”就确定了特约人员。民主党派组织甚至事后才知道具体哪一位成员是特约审计员，存在聘请无建议权、知情权滞后等问题。这也导致审计机关在聘请特约审计员时对其任职情况往往不太了解。

二是在后续管理环节，存在衔接不畅。部分基层统战部门或民主党派组织在完成特约人员推荐工作后，后续管理缺失，对特约审计员的履职情况和工作困难等问题不关心不了解。一些基层审计机关也没有定期将该特约审计员的履职工作形成书面材料汇报给统战部门、民主党派组织与所在单位。由于特约审计员是兼职，所在单位对这项工作了解不深，如支持意愿不够也会进一步影响特约审计员的履职成效。

六、新时代进一步完善特约审计员制度的路径

党的十九大作出了改革审计管理体制的决策部署。党的十九届三中全会决定，组建中央审计委员会，加强党对审计工作的领导，尤其是由中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平同志亲自任中央审计委员会主任，体现了党对审计事业的高度重视［31］。2018年5月23日，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出：“要加强审计机关自身建设，以审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信。”审计机关选聘的特约审计员对审计机关履行监督职责，不仅是对“谁来监督审计机关”的回应，也是加强审计机关自身建设的需要，还是“构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用”的内在要求，更是健全党和国家监督体系的题中应有之义。笔者认为应从强化履职责任保障、适度扩大界别范围和规模、推动工作落实、完善管理机制、优化协调机制等五个方面，进一步完善特约审计员制度。

（一）强化监督责任保障

一是审计机关要树立和表明主动接受监督、自觉支持监督的鲜明态度，主动为特约审计员履行监督职责创造外在条件。比如，在审计机关内部各项检查中邀请特约审计员参加，积极采纳特约审计员在审计项目计划安排、审计质量控制等方面提出的意见［32］。2019年1月11日，13位特约监察员列席了十九届中央纪委三次全会，这是特约监察员制度建立以来的首次，也是中央纪委全会历史上的首次［33］。这是纪检监察机关主动接受外部监督的重要举措［34］。中央审计委员会及各级审计委员会成立后，更加凸显了审计工作的宏观性、全面性与重要性。我们认为可以参考借鉴特约监察员的模式，邀请特约审计员列席审计委员会会议，展示审计机关主动接受外部监督的意愿，进一步提升对特约审计员工作的重视程度。

二是审计机关要有服务意识，对特约审计员工作给予关心和支持。各部门要有一位领导负责具体工作，向特约审计员按期寄送审计方面重要期刊报纸，定期召开会议，保持联系沟通。可以邀请审计法律、党建专家来讲解授课，强化特约审计员对审计法、党建法规等知识的掌握，提高参政履职能力。

（二）适度扩大界别范围和规模

一是适度扩大界别范围。新的社会阶层人士对特约审计员工作开展的作用不容小觑［35］。例如，新的社会阶层人士中，私营企业和外资企业的管理人员和技术人员所管理的民营经济是稳定经济的重要基础，也是经济持续健康发展的重要力量。审计机关可聘请他们中的相关代表担任特约审计员、听取他们的意见和建议，以国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计项目为抓手，助力营造稳定、公平、透明的营商环境，促进民营经济健康发展。

二是合理确定人员规模。由于审计署《特约审计员工作办法》对特约审计员聘任数量没有做强制性规定，很多地方在聘任时存在一定随意性。应结合各地审计机关数量、工作人员数量、民主党派成员数量，统筹规划，通盘考虑，合理确定。为方便沟通联系与业务开展，特约审计员的规模一般不超过审计机关业务机构设置数量。

（三）推动特约审计员工作落实

一是上级审计机关要加强对下级审计机关的指导，将特约审计员工作纳入年度工作考核，提高制度的执行力。考虑到地区情况差异，考核应作为加分项，而非强制性要求。

二是审计机关要定目标有计划。各地审计机关应将特约审计员工作与审计机关的中心任务和中长期发展规划结合起来，把工作及任务安排落在实处。如将特约审计员与相应的内设机构相对应，让特约审计员在3至5年任期内，聚焦党和国家事业发展的某个重大方面，参加2至3个审计项目，提交1至2篇高质量的调研报告，提出3至4条有针对性的措施建议，必要时也可以利用新媒体进行一次宣传，甚至作为政协委员就审计相关方面形成一份提案。

三是要突出成果和实效。特约审计员工作不求多，但“求精、求真、求实”。审计机关要突出特约审计员自身的优势特点，可以征求特约审计员的工作意向，让他们围绕自己感兴趣的相关审计项目、调研主题、审计方法技术等领域开展工作。专题内容可以各不相同，工作形式可以多种多样，但哪怕只有一个成果，取得一点点突破，对于审计工作的创新发展都有着重要意义。

四是重视选聘人员的履职时间保障。特约审计员的选聘机制凸显了其来源精英化趋势，但问题在于作为党外精英人士，大多身兼数职，尤其是担任领导职务的难以有充裕的时间履职监督。因此，应适当增加各行业之中非领导岗位人员的遴选，以便有较为充裕的履职时间保障。

（四）健全特约审计员管理机制

一是建立健全奖惩考核退出机制。审计机关是国家机关，更是政治机关。在选聘时，一定要重视特约审计员的政治素养，提高对其个人言行的关注度。同时，对于特约审计员参与审计项目、提供咨询服务、撰写调研报告、向社会公众宣传等提供相应的激励；对作出突出贡献的可以评为优秀特约审计员，进一步激发特约审计员的积极性。审计机关应对特约审计员一定聘用时期内的表现进行考核，对产生严重负面影响的特约审计员不再予以续聘或及时解聘。

二是加强过程控制，防范审计风险。严格按照《公务员法》《审计法》相关法律法规关于回避范围的规定，特约审计员涉及利害关系或其他影响公正执行公务的，应予以回避。审计机关要加强保密宣传教育，增强特约审计员的保密观念，提高特约审计员的保密知识技能水平，防止审计信息泄露造成风险隐患。

（五）优化部门间协调配合

一是要科学划分各部门的职责权限。特约审计员作为民主党派和无党派人士现有的唯一从事审计监督工作的群体，身份特殊。特约审计员工作绝不只是聘任方审计机关的事。实践中，统战部门是特约审计员的归口管理部门，负有对特约人员工作的统一协调、监督和检查职责。民主党派、审计机关及其所在单位对其工作领域也负有协管的义务，建议在涉及组织人事等方面工作时，以统战部门协调为主；在涉及具体审计工作业务时，以审计机关为主。

二是重点环节与重大事项应有制度化保障。如在聘请程序方面，党委统战部门、民主党派共同协商酝酿初步人选，根据一名特约人员原则上只承担一个单位的特约工作的要求，平衡协调好各部门人力资源。对特约人选进行考察和研究后，向其所在单位正式推荐。在征求相关单位及本人意见后，最终进行确认。对特约审计员的聘任信息要及时向外公布，并接受社会各界的监督。在后续管理阶段，审计机关应组织特约审计员参与思想政治、审计工作纪律、保密等相关学习，通过定期汇报相关材料、召开相关联席会议等形式加强部门间的沟通交流，积极争取所在单位的支持。

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F239.62

A

2096-3378（2022）06-0067-14

10.13946/j.cnki.jcqis.2022.06.007

贺鹏皓，南京审计大学政府审计学院讲师，致公党党员，审计师；宋煜，中国社会科学院社会学研究所助理研究员，信息系统监理工程师。

国家社会科学基金重大项目“中国共产党领导的百年审计理论与实践研究”（21&ZD027）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用研究”（19JZD027）；致公党北京市委会2019年调研课题“完善特约审计员制度”

贺鹏皓，宋煜．特约审计员制度的历史演变、现状分析与完善路径［J］．统一战线学研究，2022（6）：67-80．

责任编辑：刘洢菡