推动跨境资本流动宏观审慎与微观监管协调

文/符林 编辑/章蔓菁

加强宏观审慎与微观监管的协调配合，既有助于从整体层面监测外汇市场和跨境资本流动的运行状况，又能强化对微观主体的风险防范。

近年来，外汇管理部门统筹平衡促进贸易投资自由化、便利化与防范跨境资本流动风险之间的关系，在开放的环境中不断完善跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体的管理框架，积极应对外汇市场冲击和跨境资本流动风险，有力地维护了国家经济金融安全。作为两位一体管理框架的两大支柱，宏观审慎与微观监管在发挥各自优势的同时，相互之间的协调发展同样重要。

宏观审慎与微观监管之间的关系

宏观审慎是一种强调整体、自上而下的监管机制，其关注重点是系统性金融风险；微观监管则是一种从个体到整体、自下而上的监管机制，关注的重点是金融机构个体的稳健性。虽然宏观审慎与微观监管在政策目标、政策工具、实现途径方面有所区分和侧重，但同时也有所融合和互补。这一关系为宏观审慎和微观监管的协调奠定了基础。

一是防控目标“和而不同”。跨境资本流动宏观审慎与微观监管的根本目标是一致的，都是防控外汇市场风险和跨境资本流动冲击。但两者的具体作用层面有所不同：宏观审慎是通过建立和完善跨境资本流动监测、预警和响应机制，以市场化方式逆周期调节外汇市场的顺周期波动，旨在维护外汇市场的基本稳定，防范跨境资本流动大幅波动引发系统性风险；而微观监管则是通过打击虚假交易、欺骗性交易和地下钱庄等违法违规行为，依法维护外汇市场秩序。

二是调控手段相互融合和渗透。一方面，宏观审慎调控手段往往与微观监管的某种机制、方法存在关联，某种程度上可将微观监管工具视为宏观审慎的微观基础。例如，微观监管中收集的单一主体的资本充足率、杠杆率、外汇流动性等数据，也是宏观审慎中系统性风险监测、评估和预警的基础，因而如果微观数据失真，会直接影响对系统性风险评估的准确性，进而削弱宏观审慎的效果。另一方面，宏观审慎工具也会融合微观监管工具，对微观主体施加影响。例如，在全口径跨境融资宏观审慎管理中，就是以“宏观审慎调节参数”“跨境融资杠杆率”等宏观系数配合“本外币跨境融资余额”“资本或净资本”等微观主体自变量，对微观主体跨境融资规模进行逆周期的总量和结构调控。

三是运行机制优势互补。微观监管与宏观审慎各有优势，也各有不足。一方面，如果只强调微观监管而忽视宏观审慎，就无法把握系统性风险的积聚状况。2008年国际金融危机就是这方面的典型例证。另一方面，如果只强调宏观审慎而忽视微观监管，虽然有助于从整体层面监测外汇市场和跨境资本流动状况，但难以保证单一主体的稳健经营和持续稳定的外汇服务的提供。而通过宏观审慎与微观监管的协调配合，外汇管理部门既能从整体层面监测外汇市场运行和跨境资本流动的状况，以及系统性风险的积聚程度，进而采取相应措施缓解顺周期导致的风险积累，又能强化对微观主体的风险防范，从多个层面获取外汇市场运行和跨境资本流动的信息。

宏观审慎与微观监管协调的国际实践

从国际范围来看，主要经济体在推进金融监管改革时，均从不同的角度对宏观审慎与微观监管协调进行了诸多探索。笔者认为，这些探索既为各国进行国际金融监管合作打下了基础，也可以为我国跨境资本流动宏观审慎与微观监管协调框架的设计提供有益的借鉴。

金融监管体系收益最大化是监管协调的核心要求。宏观审慎与微观监管既有差异的一面，也有互补的一面。两者的协调就是要通过有效的机制安排，最终实现整个金融监管体系收益的最大化。从多个国家金融改革的情况看，宏观审慎与微观监管的协调一方面体现在机构变更上，例如英国将微观审慎监管权重新赋予英格兰银行的附属机构，并明确了英格兰银行宏观审慎监管的主导者地位，以此将外部监管协调转变为内部监管协调，克服了外部协调成本高、效率低、主动性差的缺点。另一方面，宏微观监管协调也体现在监管目标、监管主体、监管工具、监管范围、系统重要性机构监管、国际监管合作等全方位制度安排上，例如美国就将美联储的监管范围扩大到所有具有系统重要性的银行及非银行金融机构，以及市场基础设施等。

数据治理是实现监管协调的重要前提条件。数据治理主要包括两方面的含义：一是数据信息的采集与共享。建立完善的数据信息采集与交流共享机制是实施有效金融监管的基础与保障，美国、英国和欧盟在宏观审慎与微观监管协调框架下，均以法律形式赋予监管主体获取各类监管数据信息的权利，搭建了规范不同监管主体间信息交流和共享机制。二是监管指标体系的建立。监管政策的实施需要与之配套的监管指标体系作为支撑。欧盟的宏观审慎数据库和风险指示集、美国金融研究所的金融稳定监测器等，都是监管指标体系搭建方面的典型实践。这些监管指标体系既重视指标的覆盖性，也重视对指标的加工使用，同时还重视指标的动态完善，不断弥补数据缺口。

加强跨境监管合作是宏微观监管协调的客观需要。开展国际金融监管合作，既是金融监管理论自然演进的结果，也是为防范国际性金融危机爆发、保持全球经济金融平衡的现实需要。从宏观审慎角度看，国际金融监管合作是2008年国际金融危机后各国宏观审慎监管框架中的重要内容；从微观监管角度看，由于海外分支机构和子公司的普遍设立，通过跨境监管合作强化微观审慎监管也势在必行。实践中，美国和欧盟均高度重视建立金融监管的跨国协调机制：美国强调提高金融监管的国际标准和改善国际协作，欧盟则制定了跨国的泛欧金融监管方案。不过，由于各国政治经济体制以及监管模式存在差异，国际金融监管的协调和合作仍需经历一个长期磨合的过程。在此过程中，各国不断提高监管共识，并建立相应的工作机制，共同推动监管标准和运行机制的日趋一致。

持续优化宏观审慎与微观监管的协调

近年来，我国在跨境资本流动的宏观审慎与微观监管协调方面开展了一系列实践，通过宏观审慎工具与微观监管措施协调发力，有效熨平了跨境资本流动对我国金融稳定的影响。结合过往跨境资本流动宏微观监管协调的实践以及相关国际经验，未来可从协调原则、协调策略以及协调机制三个方面进一步优化宏观审慎与微观监管协调。

协调原则

一是寻求整体成本的降低。跨境资本流动的监管成本包括监管机构实施监管行为的成本、监管对象遵守监管规定的成本以及监管不当所产生的监管体系效率损失。如果各监管部门只追求各自直接监管成本的降低，将可能导致监管的重叠、遗漏和冲突，降低整体监管效率。同时，无论宏观审慎还是微观监管，其边界都是有限的，很难不计成本地实现监管范围的无限覆盖。因此，跨境资本流动的宏微观监管协调应立足于以制度化路径引导和规范各方参与监管协调活动，以减少监管对象的调整成本、不同部门之间的监管摩擦以及整个监管体系的效率损失。

二是避免市场效率损失。旨在防范系统性风险的宏观审慎监管措施在稳定外汇市场、控制跨境资本异常流动的同时，客观上也会带来一定程度的市场效率损失。为保持市场活力、减少市场效率损失，宏观审慎工具的选择和政策执行力度应以不阻碍外汇市场创新和发展为边界：在该边界内，主要依靠微观监管来防范和化解风险，确保微观主体的行为是合意和可持续的；而在该边界外，则由宏观审慎监管发挥主导作用，以逆周期调控手段引导风险行为向边界内收敛。

三是把握监管协调的节奏和力度。在我国金融市场双向开放、资本项目可兑换稳步推进的背景下，防范外汇市场和跨境资本流动风险是一个持续不断的过程，因而宏观审慎与微观监管的协调应做好打“持久战”的准备，讲究节奏与力度，有重点、有次序，循序渐进。在宏观审慎监管方面，应基于对系统性风险根源、表现及传染渠道的全面持续审慎评估，锁定时间维度、空间维度的关键性风险因素，选准合适的监管节奏和方法。在微观监管方面，在强调跨周期的稳定性、一致性和可预测性的同时，应针对不同风险领域实施差异化监管：对相关恶性违规违法行为要进行重点打击，从严、从重处理；对相关风险集中潜藏的业务要重点加以管控，有针对性地完善监管措施，严格监管执法；对真实合规的跨境贸易投融资活动要加强统计监测与预期引导，有效控制潜在风险；对顺周期特征明显的领域，要加强与宏观审慎的协同管理。

协调策略

其一，明确政策目标定位。宏观风险会对所有微观主体行为产生影响，而只有部分微观主体风险会传染到宏观系统。鉴于此，宏观审慎在监管协调框架中应处于导向地位，市场稳定和跨境资本均衡流动应作为首要的政策目标。微观监管则处于基础性地位，单一主体稳定应作为监管协调框架的次要政策目标。

其二，把握防控重点。宏观审慎应将风险防控重点放在外汇市场和跨境资本流动上，这样既能防范“跨境资本异常流动-外汇储备波动-人民币升/贬值压力增大”负向螺旋的出现，也能对微观主体风险行为进行有效调控。微观监管在配合宏观审慎实施时，风险防控重点则应放在银行的风险治理架构、展业原则落实和贸易投资真实性上，以微观主体自身经营的稳定性为保证，避免其内生性地产生风险并向外部传染。

其三，加强政策改革的协同。宏观审慎与微观监管的协调不仅需要体现在现有政策的“存量”协同上，还应在某项宏观审慎或微观监管政策发生调整时，就“增量”部分进行两者的协同调整，在政策改革层面做好配合与协调。面对国际收支长期性、趋势性变化带来的机遇与挑战，未来宏观审慎要在价格型、税收型调控工具的运用，以及指导微观监管方面加大改革力度。相应地，微观监管也需要加快向原则监管、行为监管和穿透式监管转变，以最优的改革方案组合应对各类风险。

最后，强化对外汇系统重要性机构的宏观审慎和微观监管协调。对于那些外汇资产负债、跨境业务规模大、对跨境资金流动和外汇市场稳定具有显著影响的外汇系统重要性机构，外汇管理部门一方面应督促其在外汇自律机制中履行更多职责，规范其自身的经营行为，增强合规意识；另一方面，也需要将对外汇系统重要性机构的识别、风险督导、核查检查、考核评估等审慎监管提到日程上来，对外汇系统重要性机构提出更高的监管要求。

协调机制

完善信息共享机制。信息共享机制是宏观审慎与微观监管协调的基石。要准确预测跨境资本流动的特点和趋势、对异常情况实施前瞻性干预，需要多个部门的数据系统互为验证和补充，不断完善现有的信息共享机制。而要实现这一点，可从以下三方面入手：一是将信息共享牵头人与参与方的权利、义务以法律形式确定下来，以克服信息共享不完整、不可持续、不可追责的弊端。二是要求信息共享机制必须以防范跨境资本流动风险为统一目标，促进各方提供有利于跨境资本宏观审慎与微观监管的数据和分析。三是要求共享信息必须由法定权利方在法定范围内，以法律允许的方式，依照保密原则进行共享使用。此外，在完善信息共享机制的过程中，还应注重发挥区块链在促进数据共享、优化业务流程、降低运营成本、提高协同效率、建立可信体系等方面的优势，以此提高信息共享效率。

建立自动稳定器机制。自动稳定器机制是指在微观监管的指标和工具中引入宏观审慎的要求，使这些指标和工具在一定范围和条件下，既发挥微观监管作用，也服务于宏观审慎目标的实现。例如，外汇市场微观监管主要目标包括维护可兑换政策框架的稳定性和可信度、维护外汇市场竞争秩序、保护外汇消费者合法权益、防范微观主体外汇经营风险，主要工具包括真实性审核、行为监管和微观审慎监管。在此基础上，建议在微观监管目标中加入“配合协同宏观审慎管理”，旨在为防止大规模不稳定跨境资本流动营造良好的微观环境。此外，还可以将微观管理与宏观风险度量相结合，构造前瞻性预测指标，从宏观审慎监管的视角对银行的经营方向和经营风险进行持续监测，识别潜在风险。

建立国际监管合作机制。跨境金融活动会弱化宏观审慎政策的有效性。因此，在国际金融监管规则和标准的指导下，与国际金融监管组织、各国宏观审慎与微观监管部门开展有效的监管合作协调至关重要。而要实现这一点，需要建立一个有着共同监管目标和监管理念，能够协同行动的国际金融监管合作协调机制，在双边、区域和多边层面，制定、认可和实施相关监管标准、原则和规则。

建立科学的激励约束机制。在宏观审慎与微观监管的协调中引入科学的激励约束机制，有助于提高市场主体自觉遵守法律法规、服务实体经济的积极性。而要在跨境资本流动管理方面建立这样的激励约束机制，一是要明确激励约束目标，包括促进外汇领域改革开放、服务实体经济发展、保持跨境资金均衡流动等。二是要明确激励约束方法，包括但不限于：持续推进贸易投资自由化、便利化，让更多的合规企业和金融机构享受到政策红利；保持对实质性违规的监管处罚力度，对程序性违规、新兴产品和业务展业中所出现的非恶意违规给予一定的容忍度；强化自律机制作用，鼓励金融机构通过加强产品创新、提升服务水平、加强定价管理能力以及优化业务结构等方式，提升竞争力，以更有效地平衡经济周期和业务波动对金融机构盈利能力的影响。

建立风险干预处置机制。历史经验表明，风险发生时有效的政府干预可以帮助降低危机的影响和避免更大规模的传染。为应对外部因素对我国外汇市场乃至整个经济金融体系的冲击，外汇管理部门应做好以下工作：明确风险干预处置的前提；建立跨境资本流动风险预警的等级体系；提前备好分级响应干预的“工具箱”，预判可能有必要接受风险干预处置的主体与渠道；密切跟踪政策效果及市场反应，既保证政策执行到位，也避免降低市场活力与市场主体的积极性。