财政资金绩效评价指标体系优化研究——基于CIPP的营养改善计划项目

龚榆 李保婵 （副教授） 朱培霖

（1广西财经学院 广西南宁 530000 2广西玉林市玉州区城西街道财政所 广西玉林 537000）

2011年11月，我国开始实施农村义务教育学生营养改善计划（以下简称“营养改善计划”），以贫困地区学生为重点，改善了贫困地区学生的生活和学习条件。但是，食品安全难以得到保障、学生营养膳食知识缺乏、营养配餐能力不足、供餐人员配备达不到规定标准、教师的责任和负担较重等问题依旧突出。因此，构建完善的营养改善计划项目绩效评价指标体系，合理引导营养改善计划工作的开展显得尤为重要。

一、营养改善计划项目绩效评价现状及问题分析

营养改善计划属于教育扶贫项目之一，很多学者针对教育扶贫领域进行了绩效评价研究。现有文献对于营养改善计划的实施效果研究较多，但是对于实施效果评价指标的选取并不全面。学者更多地从学生身高、体重、营养不良率、贫血率等量化的数据指标来对营养改善计划的效果进行评价，较少关注学生是否培养了科学的营养观念和饮食习惯、是否满意，以及食品安全保障问题，而这些都是营养改善计划政策的重要内容。在扶贫动态监控系统中，营养改善计划项目属于教育扶贫绩效评价项目之一，但现有绩效评价指标体系较为单一，与财政部对绩效评价工作的要求还有很大差距。

从我国营养改善计划项目绩效评价工作方面来看，近年来，我国已经搭建了项目的预算绩效评价共性体系，如2020年财政部印发的《项目支出绩效评价管理办法》（以下简称《办法》）中提供的项目支出绩效评价共性指标体系，但是并没有具体对营养改善计划项目的绩效评价指标体系进行搭建。通过对各个地区公开的绩效评价报告进行整理、分析以及实地走访调研发现，现有的营养改善计划项目绩效评价存在诸多方面的问题，难以适应日益变化的公共管理需求，具体问题包括：第一，评价目标不明确，范围过于狭窄。地方绩效评价工作存在形式主义，单纯为了完成任务，直接依照《办法》中的共性指标框架进行打分，未充分考虑具体项目的绩效目标，没有融入契合目标的内容进行考核。在评价范围上，绩效评价指标更多关注的是营养改善计划的资金投入和预算执行情况，忽略了对于营养改善计划项目完成的结果和效益的考核，评价范围较窄，难以从营养改善计划项目的结果和效益上体现整个项目的资源配置情况。第二，绩效评价指标体系设计不完善。目前我国仅提出了项目支出绩效评价指标体系框架，不同的项目绩效评价体系在此基础上可调整的空间较大，但是由于地方缺乏绩效评价经验，大部分直接引用，导致营养改善计划项目现有指标体系设计不完善。此外，现有指标体系也没有对组织领导及制度保障合理性等项目实施软环境进行评价。第三，绩效管理理念未融入全面预算管理模式。近年来我国在预算绩效管理方面取得了较大成就，基本改进了以前资金管理混乱、资金浪费等现象，但整体上仍存在“重支出轻绩效”的现象，偏向事后绩效评价，没有将“以结果为导向”的预算绩效管理理念融入到预算管理全过程，难以实现预算和绩效管理一体化，进而影响了财政资金的使用效率。

二、CIPP在营养改善计划项目绩效评价应用中的可行性分析

CIPP模型是由美国学者斯塔弗尔比姆提出的管理导向模型，该模型包括背景评价、输入评价、过程评价和成果评价4个方面。其中，背景评价的主要任务是分析达成目标所需要的环境基础；输入评价的主要任务是分析达成目的所投入的各类资源配置情况；过程评价的主要任务是分析达成目的在实践过程中发生的事情和状况；成果评价的主要任务是对所达到的目标进行衡量和解释。

CIPP模型的特点与营养改善计划项目绩效评价的内容相契合，主要体现在：一是CIPP模型以决策为导向。CIPP模型评价不只限于确定目标的达成，更注重为决策提供有用信息。营养改善计划是一项长期的教育、民生项目，其绩效评价更不应仅限于短期目标的达成，而应为政府决策提供有用信息，以确保项目执行过程的及时调整。二是CIPP模型实施灵活。CIPP评价模式可根据需要采用不同的评价策略，在方案实施前、中、后使用，不仅可以是一种评价，也可以是多种评价相结合，模式非常灵活。而营养改善计划是一项已经开展了近十年的项目，更加需要灵活多变的评价模式来应对不同时期的政策变化。因此，采用CIPP模型对营养改善计划项目绩效评价指标体系进行优化具有可行性。

三、基于CIPP的营养改善计划项目绩效评价指标体系优化

（一）营养改善计划项目环境基础指标细化。营养改善计划工作环境基础（背景评价）是指各地区在开展该项目工作时的背景前提，也就是为了保障工作开展所必要的一些硬性或软性实力的条件。杨红霞、蒋霞霞、张黎娜（2019）认为财政经费是保证营养改善计划有效执行的前提条件，因此本文选取“财政经费保障”作为环境基础的次级指标之一。任春荣、余蓉蓉、张文静、程蓓（2019）认为稳定可行的经费保障机制是保证营养改善计划项目可持续性实施的重要前提，因此通过“是否建立稳定可行的经费保障机制”对“财政经费保障”指标进行考核。

《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》（以下简称《意见》）中强调“实行校长负责制”“落实专门人员负责食品安全工作”“建立专家工作组对营养配餐进行指导”，由此可见，营养改善计划的工作应有专门的组织领导，并将其作为工作的重要组成部分推进，因此本文把“组织领导保障”作为环境基础的二级指标之一，并且从“是否组建由校长带领的营养改善计划工作领导小组”“落实专门人员负责食品安全工作”“是否建立专家工作组对营养配餐进行指导”三个方面对“领导组织保障”指标进行评分。

（二）营养改善计划项目资源投入指标细化。营养改善计划项目资源投入的二、三级指标主要沿用《办法》指标体系中的决策指标，其中，项目立项指标的次级指标包括“立项依据充分性”“程序规范充分性”，主要是通过营养改善计划项目从立项到申请再到设立的过程是否符合相关要求进行考察。绩效目标指标的次级指标包括“绩效目标合理性”“绩效指标明确性”，其中，“绩效目标合理性”通过营养改善计划项目设定的绩效目标是否符合客观实际且依据充分进行考察，“绩效指标明确性”通过绩效指标是否清晰、细化、可衡量等进行考察。资金投入指标对应的次级指标包括“预算编制科学性”“资金分配合理性”，“预算编制科学性”通过营养改善计划项目的预算编制是否有明确标准、预算额度与目标是否相适应进行考察，“资金分配合理性”通过营养改善计划项目资金分配与实际是否相适应、测算依据是否充分等进行考察。

《农村义务教育学生营养改善计划专项督导报告》（以下简称《督导报告》）指出“营养改善计划普遍存在食堂建设不足、供餐人员短缺等困难”，因此，资源投入的次级指标增加“基础设施投入”“人力投入”两个二级评价指标。基础设施投入方面，《意见》中强调“将学生食堂列为重点建设内容”《，督导报告》还指出“偏远山区和规模小的学校大部分没有食堂”“食堂餐厅面积不足、设施设备不完善等问题突出”，因此本文把“基础设施完善性”“基础设施充足性”作为基础设施投入的次级指标“，基础设施完善性”主要考虑学校是否建有食堂、相关配套设施设备是否完善“，基础设施充足性”主要考虑食堂面积是否充足、是否能满足学生的就餐需求。人力资源投入方面《，农村义务教育学生营养改善计划实施细则》（以下简称《细则》）中要求“根据实际配备合格供餐人员并妥善解决待遇和专业培训等问题”，因此，本文选择“人力投入充足性”“人力资源专业性”作为人力资源投入的次级指标，“人力投入充足性”主要从是否按实际配备足够的合格供餐人员进行考察“，人力资源专业性”主要从食堂工作人员是否定期接受业务技能培训进行考察。

（三）营养改善计划项目过程行动指标细化。过程行动的细化指标主要沿用《办法》中过程指标的二、三级指标，二级指标包含“资金管理”和“组织实施”，其中，“资金管理”沿用《办法》对应的三级指标，包括“资金到位率”“预算执行率”“资金使用合规性”，主要是通过实际到位资金与预算资金的比率、项目预算资金是否按照计划执行、资金从分配到支出再到会计核算是否合规分别进行考察。“组织落实”对应的三级指标为“管理制度健全性”“制度执行有效性”。为了确保各项营养改善计划项目的有效落实，《意见》从“明确工作责任、严格规范管理、创新供餐机制、加强营养教育、做好宣传工作、强化监督检查”六个方面作出了要求，因此，从明确工作责任制度、严格规范管理制度、创新供餐机制、加强营养教育制度、宣传工作制度、强化监督检查制度六个方面考察制度的健全性和执行情况。

另外，为了加强营养改善计划项目的绩效评价管理，增加“绩效评价管理”二级指标。《办法》中要求把预算管理的所有项目支出纳入绩效评价范围，并且加强评价结果反馈和应用，因此本文把“预算绩效自评管理”“绩效评价结果的应用”作为绩效评价管理方面的次级指标。其中，“预算绩效自评管理”指标主要考察是否按照财政部门要求对项目开展自评工作；“绩效评价结果的应用”指标主要考察是否对上年度绩效评价结果进行反馈和应用。

（四）营养改善计划项目产出效果指标细化。营养改善计划的产出效果指标主要沿用《办法》中的产出、效益指标。

产出指标的次级指标依据《办法》中产出指标对应的二级指标，包括以下四个方面：（1）产出数量方面，参照扶贫动态监控系统中营养改善计划项目的绩效评价的核心指标，选用“营养改善计划国家试点补助学生数（人）”“营养改善计划地方试点补助学生数（人）”“建档立卡贫困户子女受益人数（人）”作为产出数量的次级指标，参考扶贫动态监控系统三个指标的填报标准，三个数量指标的得分主要是通过是否实现绩效目标人数来进行考察。（2）产出质量方面，参照扶贫动态监控系统中营养改善计划项目绩效评价的核心指标，选取“食品安全达标率（%）”作为产出质量次级指标之一，参考扶贫动态监控系统中该指标的填报标准，以营养改善计划的食品安全专项抽检合格率为标准进行考察。营养改善计划实施的目的是改善我国农村学生的营养状况，提高农村学生的健康水平，然而《督导报告》指出“营养食谱不合理制约了学生营养的科学化、合理化”，因此本文选用“营养配餐达标”作为产出质量的二级指标，通过考察制定供餐食谱是否参照有关营养标准做到营养餐搭配合理、营养均衡予以体现。（3）产出时效方面，《意见》明确了营养改善计划补助天数按学生每年在校时间200天来计算，因此，以“营养餐实施时间”作为产出时效的次级指标，通过试点学校正常上课期间是否均实施营养改善计划进行考察。（4）产出成本方面，根据最新政策规定，营养改善计划补助标准为4元，因此以“每生每天4元”作为次级指标进行成本考察。

参考《办法》的共性指标，项目效益指标包括以下四个方面：（1）经济效益方面，《报告》中指出“计划的实施，解决了农村学生在校吃饭问题，减轻了家庭经济负担，不仅支持了教育事业的发展，也带动了当地县域经济的发展”，因此，把“减轻学生家庭经济负担程度”“带动当地县域经济发展的影响程度”作为经济效益的次级指标，通过是否缓解了学生家庭经济压力、是否带动了县域经济发展进行考察。（2）社会效益方面，根据营养改善计划的实施目的，社会效益主要通过学生的营养改善状况进行体现。郑永红（2017）通过横向上将各年龄段受益学生基本体质平均状况与全国各年龄段学生进行对比，纵向上将该计划实施3年以来受益学生5次体检营养不良率进行对比，对长汀县课间营养改善计划实施情况进行了评价。因此，应把“学生基本体质状况”“学生营养水平状况”作为学生营养改善程度的指标体现，其中，“学生基本体质状况”用各年龄段受益学生平均身高、体重状况与全国各年龄段学生进行对比来考察，“学生营养水平状况”通过纵向比较受益学生体检营养不良率来进行考察。（3）可持续性影响方面，樊朝阳、王惠君等（2012）通过研究表明“儿童期的营养健康状况对成年期健康状况会发生持续影响”，因此营养改善计划通过改善中小学生的营养健康状况，对学生未来健康状况具有可持续性影响。邵忠祥、范涌峰（2019）认为营养改善计划政策的实施可以“促进农村地区学生的健康成长、提高农村学校的教育教学质量”，因此，本文把“学生健康状况”“学校教育教学质量”作为可持续性影响的次级指标。其中，“学生健康状况”参照《国家学生体质健康标准》进行评分；“学校教育教学质量”依据《义务教育质量评价指南》进行考察。（4）满意度方面，营养改善计划的直接受益对象为学生，由于家长是学生的监护人也从计划中间接受益，因此，把“学生满意度”“家长满意度”作为满意度方面的次级指标。

四、结语

本文提出的营养改善计划项目绩效评价理论模型考虑了财政经费保障、组织领导等项目实施所需要的软环境方面的评价。指标体系的完善参照国家政策文件以及有关文献，结合实地调研总结提炼，具有一定的科学性。具体指标大部分采用了便于获取的定量指标，与以往研究中的定性指标相比更加客观公正。但是本文也存在一些不足之处，主要体现在两个方面：一是还没有进一步确定指标的权重，因此该指标体系无法进行直接应用；二是还没有经过专家的论证分析，存在一定的局限性。