国家审计现代化内涵与发展路径

蔡思培 程博（教授/博士）

（浙江农林大学经济管理学院 浙江杭州 310013 南京审计大学会计学院 江苏南京 211815）

一、引言

十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和国家治理能力现代化，十九大报告中进一步明确国家治理现代化的重要性。国家治理现代化并不是仅仅依靠一方力量实现的，其实现有赖于各个国家职能机关的相互协作、共同努力。作为党和国家监督系统中的重要组成部分，国家审计对推进国家治理现代化具有重要的意义（梁毕明和陈跃沂，2020；高文强，2020）。在国家治理现代化的趋势下，国家治理机构都将直接或间接受到影响。新时期国家治理纵深发展态势下，一方面，国家审计的地位随之不断提高（徐帅和李明辉，2017）；另一方面，作为国家治理体系的组成部分，在推进国家治理现代化的进程中，审计相关标准和规范也被进一步提高。国家审计本身的性质决定其未来发展方向必然与国家治理动向的转变相协调，自国家治理现代化提出以来，其内涵不断丰富拓展，目前正朝着全面化治理、高压反腐、攻坚脱贫等方面发展（宋常和黄文炳，2015）。由于每个国家发展状况及社会环境不同，因此只有立足于国家发展现状，明确审计发展路径，才能使国家审计在国家治理中发挥其应有的作用（戚振东等，2015）。如何保证国家审计发展现代化，明确其内涵和发展路径至关重要。本文通过分析国家治理新方向与国家审计发展方向的关联，解析审计现代化的内涵，并针对审计现代化发展路径进行了探索，以期丰富审计现代化提升国家治理能力方面的研究。

二、国家审计治理现代化内涵

国家审计因国家治理的需要应运而生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。新时代赋予了国家审计新的历史使命，随着国家治理内涵不断拓展延伸，对国家审计的要求不仅仅停留在财政收支监督层面，而提出了审计范围全覆盖的最新要求（刘国常，2020）。作为社会经济政治发展的产物，国家审计随着国家治理方向的转变，要求定位也有所不同，因此国家审计治理现代化是国家治理现代化战略下的必然结果，国家审计治理现代化要求国家审计与新时代与国家治理发展新动向相适应。目前我国国家治理朝着全面化治理、以新发展理念引导经济发展、全面依法治国、全面从严治党等方面推进，因而国家审计治理现代化涵盖经济政治等各个领域。

（一）审计推进全面治理

党的十八大报告指出，要全面构建推进“五位一体”总体布局，“五位一体”总体布局涵盖社会民生的各个领域，它不仅是构建社会主义现代化强国的重要布局，更是国家全面治理领域的具体体现。作为国家治理客体的有机整合，这必然意味着国家治理内涵的扩展，即全面治理的内涵更为丰富：第一，国家治理的范围由原先的重点关注领域向各个领域、各个层面延伸，例如十八大将生态文明建设纳入社会主义现代化建设的进程中，强化对生态文明建设的认知；第二，一项政策的出台不仅涉及一个领域的单一层面，还可能涉及多个层面，甚至涉及其他领域；第三，各项政策之间也可能存在相互影响，某一政策的施行可能需要多项措施配合。因此，国家治理的全面化趋势对国家审计职能范围提出新的要求，应由原先单一的财政收入审计向审计范围全覆盖转变。审计范围全覆盖不仅对审计的广度提出了要求，也对审计的深度提出了要求。全面治理趋势下，任何与财政收入相关的活动（如社会保障支出、教育支出、基础设施建设等）均需要进行审计，并且还需要对重点地区、重点项目加大审计力度。

（二）审计强化反腐倡廉

十八大以来，国家出台了一系列相关政策，强化反腐力度，严厉打击各种形式的腐败问题。国家审计在反腐行动中切实履行预防、揭示、抵御等功能，助力高压反腐，促使政务公开透明。十九大报告指出，我国反腐败形势依旧严峻，反腐成果仍需进一步巩固。值得注意的是，近年来腐败形式不断演变，逐渐向多样化、信息化演变，致使审计人员难以甄别。在高压反腐行动中，由于各种信息壁垒以及其他障碍的阻挠，以致于审计人员在审计过程中阻力加大。随着审计对象的复杂化，审计人员逐渐考虑将大数据技术应用于反腐败斗争中，各级审计机关正在推进审计信息化建设。大数据技术可以汇总分析海量信息，从一定程度上而言可以简化信息的搜集处理过程。同时，相比于传统的审计，信息辅助审计可以利用“云计算”技术打破时间与空间的限制，一定程度上可以规避传统的数据存储技术在实际审计活动中的弊端。

（三）审计助力脱贫攻坚

改善民生、促进全体人民共同富裕一直是国家治理的重要使命。而确保贫困人口脱贫正是走向共同富裕道路的必经之路。全面建成小康社会是一项艰巨任务，我国始终把实现农村贫困人口脱贫作为民生问题的关键性内容。国家制定了一系列脱贫政策，国家财政下拨大量扶贫专项资金以助力夺取扶贫攻坚战役的胜利。由于专项资金数额巨大，容易滋生不法分子企图挪用专项资金，造成脱贫攻坚工作难以顺利或有效进行。为保障专项资金的规范合理使用，这就要求审计紧跟专项资金的走向，确保专项资金落实到位。审计工作通过对相关工作人员工作进展的依法审计，可以追究其经济责任，从而使扶贫工作更加透明。2021年，我国脱贫攻坚取得了全面胜利。这意味着审计工作重点将集中在检验脱贫攻坚成果，巩固脱贫成果。2021年中央一号文件发布乡村建设的主题转向全面推进乡村振兴，这意味着今后审计工作目标方向以及侧重点将逐渐转移到推进农业农村现代化建设。

三、国家审计现代化发展路径

国家审计现代化是国家治理现代化的重要抓手，国家审计现代化的根本目的是与国家治理现代化目标相协调，并以审计现代化来推动国家治理现代化相关政策的有效落实。现阶段，国家审计的地位达到前所未有的高度，这意味着国家审计现代化的挑战和机遇并存（刘胜强等，2020）。为确保国家审计现代化顺利实施，应为审计现代化选择合适的发展路径。

（一）审计制度与现阶段国家治理体系相适应

目前世界上有几种主流的审计模式：英国立法型国家审计、法国司法型国家审计、德国独立型国际审计。尽管各个国家的审计模式存在一定的差异，但是作为社会发展阶段的产物，审计模式必定与各个国家的政治经济模式以及社会发展水平相适应。只有与社会环境相适应的审计模式才能发挥其促进作用，推进国家良治。同时，国家审计制度并非一成不变，国家审计的发展应该是一个动态协调转变的过程。事实证明，随着国家治理现代化进程的推进，国家审计被赋予了新的历史职责与任务。结合我国国情，我国国家审计体系应当坚持党对一切工作的领导，从制度安排、组织结构、队伍建设等各个维度推进国家审计治理现代化，实现国家审计制度与国家治理现代化体系相协调。

（二）加强国家审计独立性

独立性作为反映审计工作本质的属性，是审计工作开展的前提。只有保持审计工作的独立性，才能保证审计工作正确施行其法定权力，确保审计活动的公平公正性。审计独立内涵丰富，包括审计机构的独立、经费独立以及审计人员独立。影响审计独立性的因素众多，其中最普遍也最具关键性作用的影响因素主要有：第一，行政干预。由于审计模式是人为制定的，那就意味着其存在固有的缺陷。我国国家审计属于行政模式，这意味着当审计行为触及到某些行政机关的自身利益时，就有可能受到行政部门的干预，使得审计人员无法披露违纪行为。第二，利益诱惑。当审计活动触及有关部门利益，审计人员可能会受到利益诱惑，使其出具与事实不符的审计意见与审计报告。因此，为保障审计独立性，审计工作应该采取以下措施：首先，在行政层面摆脱干预是确保审计独立性的根本举措；其次，在财政预算支持方面，审计经费应当在财政预算中单独列支；最后，为保障审计独立性，最关键性的一点是确保审计人员保持实质上的独立，通过加强对审计人员的职业道德教育使其避免道德威胁。

（三）加强与其他监督机构合作

审计现代化需要多方力量的协作助力，因此与其他监督机构加强合作是审计现代化的必由之路。其必要性在于两方面：一方面，审计监督作为国家监督系统的组成部分，其作用的发挥有赖于整个监督系统的协调合作。国家监督系统由多个职能机构组成，例如权力机关监督、司法监督、检察机关监督等。国家监督系统中的各个职能部门各司其职，统一于整个监督系统，共同发挥监督治理功能。从机构职能来看，国家审计主要在于获取政府履行职责的信息，审计机关对政府机关履责情况进行检查，并出具审计报告将审计结果传递给其他监督机构，再由其他监督机构对被审计对象进行奖励或惩处。从监督实施阶段来看，审计机关施行其作用主要在检查阶段，而其他监督机构主要是在落实和运用阶段对审计结果做出反馈。另一方面，由于审计资源的短缺，通过各个机构通力合作、优势互补，可以使审计资源在优先条件下发挥最大的效用。新时期，加强审计机关与其他监督主体的合作，可以合理分工、有效协调，以促进国家治理现代化为共同目标，共同推进社会主义现代化进程。

（四）完善国家审计公告制度

新时代国家治理的最大特点就是全民参与监督，而保障全民参与的最重要一点就是保证政府信息公开透明。国家审计公告制度作为一种信息公开的执行手段，可以切实维护公民知情权、参与权，同时作为一种监督方式又可以保障政府工作透明度、进一步加强审计监督作用。在信息网络如此发达的时代，全民监督的途径更多样化，相比以往传统的信箱、电话等途径，如今民众可以通过互联网工具随时随地获取更多政府相关信息并给予反馈。为进一步完善创新国家审计公告制度，以下几个方面应当给予着重关注：首先，我国审计公告制度相比于发达国家仍具有一定的局限性，其中最大的局限性就是相关审计公告法律缺失。因此，国家应当建立健全相关法律法规，构建有利于审计公告的良性透明环境，为审计公告创造良好的披露环境；其次，完善审计公告制度内部运行程序，确保审计公告的准确、高质量、高效率；最后，通过构建有效的运行监督机制，以社会监督、舆论监督等渠道搜集获取信息，并据此作出反馈进而提升审计质量。

（五）创新审计工作形式

大数据技术渗透于经济社会的各个层面，其影响力对于国家治理而言不可忽视。大数据审计是实现审计现代化的必由之路，而审计现代化作为推进国家治理的保障手段，要有效推进国家治理，对大数据审计的利用不容忽视。2015年，国务院下发关于实施国家大数据战略，随后国务院颁布审计相关文件并在其中明确指出在审计中运用大数据技术；2015年中央印发相关文件，对构建大数据审计模式作出明确指示（刘星等，2016）。这些举措意味着国家对大数据审计的重视并大力探究挖掘大数据与审计之间的关联性。新时期国家治理向治理的全面化扩展，这促使审计向全覆盖趋势发展，拓展了审计的深度与广度。在审计事务剧增的情况下，大数据审计给审计范围全覆盖的实现提供了一种可能的途径。审计人员借助各种形式的审计大数据，汇总分析海量信息，对被审计单位能力及效率进行揭露，以最终达到维护国家经济安全的目标。

四、结语

国家审计源于国家治理的需要，同时作为子系统的国家审计对整个国家治理系统的运行也起着至关重要的作用。随着中国特色社会主义进入新时代，这意味着国家治理内涵进一步拓展，国家治理新动向必将赋予国家审计新的时代使命。一方面，新时期国家治理现代化意味着国家审计必将紧跟国家治理动向的步伐，朝着现代化方向发展。新时期国家治理向全面化治理发展，同时着重关注全面深化改革中脱贫攻坚、推动农业农村现代化发展、高压反腐等方面，这表明国家审计的工作将着眼于这些方面，监督相关政策的落实执行效果。另一方面，国家审计通过发挥其职能功能，助力国家治理现代化进程的推进。新态势下，国家审计将面临新情况、新问题。通过增强审计独立性、加强与其他监督机构合作、创新审计工作形式等方法可以确保审计现代化的顺利推进。