基于权力清单的村干部监督模式研究——以北京市延庆区和浙江省宁海县为例

王 弢，李 凌

（北京农业职业学院，北京 100093）

党的十九大以来，党中央高度重视农村基层干部与人才队伍建设，反复强调农村党组织书记的权力监督是基层干部人才队伍建设的重要内容。加强村干部的小微权力监督是推进乡村治理的重中之重，是推进德治、法治、自治“三治融合”乡村治理的制度保证，是乡村建设行动事业有序推进的现实基础。从浙江宁海县诞生的权力清单制度是推进农村基层干部监督管理的创新型工具。

课题组通过分析全国各地推行村级小微权力清单的典型做法，探索“三治融合”下小微权力清单制度建设路径。全国各地的经验已经表明，这将是保障信息公开制度建设和乡村有效治理的重要制度安排，权力清单制度不仅提供了农村基层干部权力全流程管理监督的新方向，还提供了小微权力监督的新要求和乡村建设行动的新内容。在乡村振兴战略背景下，如何将法治理念落实到农村基层干部层面，是摆在当前农村基层治理发展实践中紧迫而关键的问题。

一、问题的提出

各地的实践表明，乡村治理的政策关键在于农村基层干部的制度设计，实践重点在于明确村党组织带头人的权力与职责，从制度上规避村干部权力界限不清、权力滥用问题。那么，如何将村干部手中的小微权力关进“制度的笼子里”？这就需要从多层面工作入手：一是制度上科学规划，二是机制上精心设计，三是管理上系统布局。这三个层面的工作不可偏废，也要结合实际情况进行综合安排。现有的研究主要从实践和理论两个方面来探讨。

第一，从实践角度看，乡村建设领域的研究者认为开展村干部监督管理工作有两个动力机制。一是农村基层党组织引领乡村治理的制度安排。《中国共产党支部工作条例（试行）》强调村党支部的全面领导作用，而且强调在自身合法的基础上才能搭建起乡村治理的组织架构。只有通过建立以农村基层党组织为领导，村民自治组织和村务监督组织为基础，集体经济组织和农民合作组织为纽带，其他经济社会组织为补充的村级组织体系，才能从制度上补齐管理的短板，搭建起“制度的笼子”。二是农村小微权力监管的工作机制。《中国共产党农村工作条例》对此有明确的规定，而且各级纪委和组织部门也制定了一系列指导性文件和监管办法，在实际工作中也起到了一定的效果。只有通过规范乡村小微权力运行，明确每项权力行使的法规依据、运行范围、执行主体、程序步骤，才能真正建立健全小微权力监督制度，逐步形成群众监督、村务监督委员会监督、上级部门监督和会计核算监督、审计监督等全程、实时、多方联网的监督体系。课题组在乡村调查中发现这两个动力机制在农村执行中都存在较大的问题。

第二，从理论角度看，农村基层干部小微权力监督研究主要集中在两个方面。一是规则的建构及其运作展开机制。孙琼欢（2017）认为“强规则的需求是权力清单制度创新的缘起”，从内容上来看，“清单化方式不仅可以厘清村级组织权力，明确规则边界，还能构建小微权力的运行规则体系，明确运作程序，最终以构建规则运行的强力保障制度提升规则刚性”[1]。二是腐败预防对策。夏德峰、任亚青（2018）则强调从价值层面、制度层面、行为层面提出构建基层贪腐预防与有效治理的对策[2]。总之，学术界对于农村小微权力监督研究重点在于找到概念内涵，也有学者关注监督的全过程落实机制，还有学者关注从保障农民权益和农村基层组织建设的角度对小微权力监督进行审视和比较。

综上，不论是实践角度还是理论角度，这些研究都反映出学术界对于村干部权力清单制度的研究还有待深化。而其中结合北京地区实际的小微权力监督研究更是匮乏，特别需要针对北京农村村干部的实际情况开展专题研究。为此，本文从北京农村加强小微权力监管的实际情况出发，在总结北京市延庆区和浙江省宁海县各自做法的基础上，对二者进行比较分析，探索建立以权力清单为核心的新型权力监督模式，从而为北京市乡村治理提供理论支撑和实践工具。

二、农村基层干部监督模式分析

2019年7—8月，课题组为了解北京市农村小微权力监管的实际情况，赴延庆区进行专题调研，通过举办座谈会和现场走访、问卷调查等多种形式对部分乡镇和农村的做法进行了详细的了解，将其监管模式总结如下。

（一）北京市延庆区农村基层干部监督模式

北京市延庆区高度重视农村集体资产监督工作，强化以权力清单为重点的监督管理。

1.延庆区农村小微权力监督的主要做法

延庆区作为2019年北京世界园艺博览会和2022年冬奥会主场馆所在地，工程建设与生态环境治理任务极为艰巨，以YQ、ZSY镇为场馆建设中心区的农村地区在此期间存在两个监督难题：一方面是村干部面临推进城乡一体化的具体问题，包括旧村拆迁、回迁安置、整建制“农转居”、新社区建设等工作，涉及到土地规划征收、项目立项审批、拆迁腾退补贴、安置就业、工程招标等诸多事项；另一方面，村干部还面临着发展集体产业、促进农民就业、调整现有产业结构、提升农村公共服务设施等工作。以上两项工作叠加可能会为村干部以权谋私和权力贪腐提供温床，为此必须要加强村干部的监管问题。

延庆区纪委指导全区各乡镇党委和纪委始终把党风廉政建设工作贯穿于工程建设全过程，健全制度机制，规范权力运行，强化资金监管，确保了各项工程项目高效推进和资金安全，最大限度地维护好农民群众的根本利益。

(1)专岗专管，强化责任。健全小微权力监管机制，将权力清单纳入基层组织建设责任制，明确各乡镇纪委主要负责人的直接责任，以及各村党组织书记（村委会主任）、村级纪检委员的具体责任，制定配套制度，构建检查考核机制，形成“纪委统一领导，纪委各部门各负其责，党委与政府协调监督，党员群众积极参与”的工作格局。各个村的集体资金使用和产业发展等重大问题，都在乡镇党委和纪委的监督下及时公开，并接受群众的质询和监督。

(2)强化审批，及时公开。例如，在村集体财务支出审批的环节上，社区党委的纪检委员主动作为，积极发挥作用，开展全面、全流程监督“三公开”的工作。这些纪检委员在岗位职责、协同监督等方面都发挥了很好的作用。

(3)内容齐全，智慧服务。监管内容相对齐全，各村基本能够按照小微权力清单制度定期、及时公开，并留存档案资料。同时监管渠道逐渐拓宽。各乡镇都能充分利用“北京美丽智慧乡村信息服务平台” 公开涉及村庄发展的重大事项和各种公共服务信息，还通过电视点播的形式对权力清单和村级党务、村务、财务等内容进行公开，促进形成“村村晒家底，人人可查询”的局面。

另外，延庆区在落实农村小微权力监督方面探索了“前置工作法”，他们的做法是坚持把具备“五好”条件的人员选为村和社区“两委”成员，从选人源头规避和减少腐败的发生，确保从源头上落实好小微权力责任清单制度。同时，乡镇党委还强化对村干部的日常工作监管，要求其严格落实责任清单制度，坚决执行“五不准”工作要求，即不准以各种方式向职权范围内的单位和工作人员以及亲属以外的人员发请帖、请柬和各种通知；不准收受与行使职权有关或可能影响公正执行公务的单位、个人的礼品、礼金；不准收受任何单位和个人用公款送的礼品、礼金；不准侵占国家、集体和群众利益，用公款、公车、公物操办婚庆事宜；不准大操大办、奢侈浪费、借机敛财。这些都能起到遏制微腐败的作用。

2.延庆区农村干部小微权力监督中存在的问题

通过专题调研和座谈，课题组发现延庆区各村小微权力监管水平参差不齐，主要存在以下几方面问题和不足。

(1)权力清单公开内容存在“供需”不匹配问题。权力清单公开内容与村民的关心关切存在差异。村务、财务公开多，党务公开少，对村民关注的上级党组织安排、本村党组织活动公开不够。另一方面，对涉及村民个人利益的事项公开多，对涉及村集体利益的事务公开少，对村级公共服务、村集体资金使用、建设项目资金管理等情况公开不够。

(2)权力清单运行方式存在“新老”不协调问题。权力清单形式与公开设备管理、信息技术广泛运用的要求不相适应。当前使用的“三务”公开栏、APP平台等软硬件管理不规范，公告栏有的是与公开内容无关的材料，有的过了公开时限不清理等。而且运行渠道创新不够，网络信息平台、移动端公开等信息化手段的使用极为缺乏，限制了权力运行监督的时效性。

(3)权力清单考核反馈存在“上下”不一致问题。上级机关的监管程序和要求都清晰明确，个别村党组织和干部则有糊弄的态度，工作落实不认真、不扎实。同时，个别村干部在村务公开和听取群众反馈、工作整改等方面没有按程序使村民充分参与到酝酿讨论、意见反馈的过程中，存在消极应付的现象，导致村民难以对权力清单内容的合理性和真实性做出准确的判断和评价。

（二）浙江省宁海县的权力清单监督模式

2014年以来，浙江省宁波市宁海县探索权力清单制度改革，力洋镇平岩村开出全国首张权力清单，由此引发了乡村治理改革的新浪潮[3]。学术界和实践工作者普遍认为，宁海县的权力清单建立在村民自治基础上，能够满足农村基层“微腐败”治理的现实需求。其制度设计的特点有三个。第一是综合治理。以依法管理、便民利民、标本兼治为总体设计原则和制度安排。第二是权力清单明晰、公开透明。纪委作为主要负责部门，联合各涉农部门将村级重大事项和村级事务的权力进行系统的梳理和提炼，在反复征求群众意见的基础上形成《宁海县村务工作权力清单36条》。该清单简单实用，不仅列举了村级重大决策事项、村级投标管理事项、村级财务管理事项等11项共计36条，还辅以36幅权力运行流程图[4]。第三是参与范围广。有县纪委、全县各涉农部门以及代表性乡镇、村“两委”、村民的广泛参与。宁海县在全国探索出一系列适合农村基层实际的制度，为推进乡村的有效治理提供了解决办法[5]。宁海县农村小微权力监管的具体情况，详见表1。

表1 宁海县农村小微权力监管情况

由此不难发现，宁海县的权力清单制度设计基础是县级政府、村“两委”组织、村干部及广大群众的积极参与，基于法治和自治的原则，将村“两委”干部依法所享有的村务管理权力、村级公共服务事项、社会管理事务等加以分类汇总，系统梳理形成权力清单，结合每项管理权力和服务事项的运行流程进行全面公开和传播，并制定相应的辅助监管保障机制，从而确保权力清单能达到限制权力和规范权力运行的目的[6]。

总之，制定权力清单制度的核心动因是从村民和社会最关切的问题切入，按照中央筑牢基层反腐倡廉防线的总体要求，从厘清权力界限入手，强化公开监督来规范权力运行过程，减少基层干部寻租空间，探索标本兼治农村基层腐败的制度设计。通过实施权力清单实现三个转变，即：从为民做主变为由民做主，推进了民主政治建设；从经验治理变为依法治理，完善了基层治理机制；从群众跑腿变为干部跑腿，增强了干部宗旨意识。这种做法首先在浙江宁海、北仑进行试点，随后快速推广到全国东部和中西部的广大省份。同时，各地区在学习宁海模式的基础上，结合本地区的特点进行了局部创新或内容补充，从而逐步建立起适合各地实际的村级小微权力监管体系，如重庆市大足区建立“党员干部亲属涉权事项公开制度”，建成党员干部亲属关系数据库；浙江台州路桥区、临海市、天台县三地陆续制定“清廉村居”建设考核办法和“清廉指数”考评体系,明确乡镇(街道)每年需完成的指标,将结果作为村居考核的重要依据。

三、北京市延庆区和浙江省宁海县小微权力监督比较

权力清单制度作为一种新型公共管理工具，实施该制度有利于推进北京农村地区法治建设，也有利于提升乡村治理能力。课题组从四个方面对延庆区和宁海县在小微权力监管上存在的异同进行比较，一方面是为了更好地找到其内部结构的差异，另一方面是为北京郊区农村干部管理探索一个系统化的解决方案。

（一）制度设计层面

延庆区村干部小微权力清单大多沿用各种责任书和专项责任清单，各乡镇与村干部对于权力清单制度普遍存在“研究不透、落实不细”的问题。有的乡镇党委没有将权力清单纳入年度工作考核，有的尽管纳入了年度考核，但所占比例较小，未能引起村级干部重视。

宁海县建立了推进村级权力36条领导小组，指导落实全县的农村小微权力监管工作。该小组由县委书记担任组长，县委副书记、纪委书记、组织部长等任副组长，并将权力清单监督任务分解到县委、县政府相关领导。通过制订县委“村级权力清单36条”的目标管理考核办法，采取不定期开展联合或专项督查的方式，全面启动农村巡查全覆盖，从而形成“县级—乡镇级—村级”三级党组织主体责任体系。

（二）清单制定层面

延庆区纪委推行的权力清单过于简单，清单内容很少征求村民意见，大多采取依托年度重点任务组成的考核指标体系进行测评，缺乏将权力清单纳入村“两委”岗位职责与考核指标的制度安排。同时，村务监督委员会没有安排专门人员负责对村“两委”干部工作职责进行监督，存在运行管理不规范的问题，不利于严格按照程序要求对村干部实施小微权力专项监管。

宁海县则全面收集汇总村级组织、村干部的各项权力事项，在纪委组织下将全县涉农部门力量整合在编制小微权力清单任务中，通过清理相关文件、归纳村干部主要职责、总结前期管理经验与教训后，把涉农政策和制度分类汇总后形成了《宁海县村级权力清单36条》，该清单包括19条公共权力事项和17条便民服务事项，可以基本上实现村级权力全覆盖。

（三）信息公开层面

延庆区高度重视各种村级信息公开工作，各乡镇和村庄严格落实“三务”公开制度，将村级信息公开纳入基层党建工作责任制。全区也能统一将“三务”公开栏作为主要的公开平台。各村按照“三务”公开制度定期、及时进行公开，并留存档案资料。但对于权力清单的公开内容有待明确，监督程序规范性和群众参与程度还有待加强，村民的反馈意见收集渠道也有待深化，收集方法有待改进。

宁海县则重点围绕“36条”事项编制了多幅权力监督流程图，并在村务公开栏及时向群众宣传，让群众了解监督的内容、渠道和流程。在村级重大事项的决策上要经过“五议决策法”，村级各项公共事务都会按时依法公开，确保广大群众的知情权、参与权和监督权。

（四）村民参与层面

在调研中课题组发现，延庆区个别乡镇的村务监督委员会、村民代表对小微权力监督作用发挥不充分，有村民认为村干部手中的公共权力和自己关系不大，有些便民服务事项只是村干部手里管的事，自己享受不到也不敢提意见。也有村民担心提意见会遭到报复而不敢监督。村民监督委员会的一些委员不能充分行使监督权力，也不能广泛发动群众参与村“两委”干部的小微权力监督。

宁海县委则组织农村党员参加权力清单专题培训，并组织人员编写了乡土教材，制作播放“36条”微电影、动漫，创作戏剧等文艺作品，向农户发放20余万册口袋读本、漫画图册和典型案例；还组建了宁海“36条”讲师团，建立了覆盖全县15个乡镇的社会治理培训基地，通过党课、主题党日、现场观摩等形式广泛动员，让群众知晓、积极参与乡村公共事务。

四、北京郊区农村推进权力清单制度的建议

一般来说，权力清单制度有三个核心，即：制度设计的核心在区级层面，内容制定的核心在乡镇层面，权力监管的核心在乡镇和村级层面。推进以“三治融合”为目标的治理体系建设，重点在群众广泛参与和农村信息公开。不论是浙江宁海县的“36条”还是北京延庆区的“责任清单”，都通过梳理村级权力清单，厘清了农村干部的权力边界；通过规范村级小微权力运行，逐步明晰了村“两委”干部的权限；通过构建责任传导工作机制，强化了农村公共服务的顶层设计。同时，随着《中国共产党问责条例》等一系列党内规章制度的出台，也扎紧了问责的制度笼子，为基层清单式小微权力的问责提供了可靠的制度保证。

课题组对北京郊区推行小微权力监管提出以下五个方面的建议。

（一）建立衔接有效的制度体系

乡镇要加强对村级党组织和农村基层干部监督的制度建设,以制度建设为依据,用制度制约村干部小微权力和保障村民合法权利,从而形成科学、民主的监督机制。一是村情民意反馈—响应制度。要建立村情民意调查网络，通过了解村民舆论、进行民意测验、实施村情综合分析等方法，深入了解和准确掌握村情民意。二是强化村（社区）公共事务及权力公开制度。除依法依规应当保密的以外,村级党组织决策的事项、方式、前因后果都应当在适当的、规定的范围内予以公开。三是建立农村基层干部责任追究制度。建立和完善决策监督问责机制，加强对决策权的制约和控制，明确决策主体的权力和责任，防止决策的随意性，增强决策者的责任意识，促进村级党组织科学、民主决策。

（二）规范农村党组织决策的范围和程序

农村基层党组织作为农村各种工作的领导核心，始终要坚持集体协商、组织决策、积极公开、全程监管的工作流程[7]。村党组织全面负责村级重大事务决策，要按照调查研究、提出议题、征求意见、形成草案、开会讨论、修正方案、形成决策的一般决策程序。乡镇党委要结合农村实际，细化农村党支部抓基层党建工作的责任清单。加大督查考核力度，把抓农村基层党建情况作为对村“两委”班子成员考核的主要内容，抓实村党组织书记综合绩效考核，强化考核结果运用，及时约谈排名靠后的村党组织书记。

（三）提高农村干部民主决策能力

农村基层干部的民主意识及落实“党员主体地位”意识对规范和推进党内民主决策影响深远。提升农村基层干部的民主决策能力和素质，可从两个方面开展工作[8]。一是乡镇要教育、引导村级党组织班子成员严格执行民主集中制,切实落实党员的知情权、参与权、选择权和监督权。二是完善村务监督委员会的监督管理职责，强化村务监督委员的监督职能。鼓励有条件的农村探索建立以乡贤、能人、新农民为主体的村民议事会（理事会）等民间组织，在乡镇纪委的领导下，利用组织优势推进小微权力监督管理，实现乡村治理的协同推进。

（四）提升农村党员的参与意识与能力

要始终依托党员和村民代表，不断强化党员和群众的主体参与深度、广度和主动性。还要通过党员活动和群众教育活动，持续激发农村党员的主体意识，不断提高小微权力监督者的素质和能力[9]。乡镇要紧密结合乡村实际,积极开展党员权力监督教育，使农村基层干部正确认识权力与义务的关系，真正懂得监督机制的意义和重要性，遵守权力清单的制度约束。还要不断加强党员和村民代表对宅基地改革和村庄集体发展等重要事项的监督力度，持续推进将涉及群众利益的公共事务纳入“三资”监管和信息公开平台，及时、全面、公开监督财务运行情况。

（五）强化乡镇层面的监管职能

乡镇作为小微权力清单的监管主体，一要坚决落实综合评价制度，按照权力清单明确的内容、时限，充分利用乡村的信息公开栏，将党员发展计划、资金使用情况等重大事项，以及群众关心的内容及时、全面地进行公开，确保广大村民的知情权、参与权和监督权[10]。二要将村级财务审计和村干部经济审计纳入年度工作计划，每月对村级财务收支情况进行专题审计，每年对村级公益事业专项资金、新型集体经济组织、土地流转与租赁等情况进行专项审计；还要聘请第三方的专业团队对村干部进行任期及离任审计。三要建立村务监督委员会工作评议考核制度，使村级各项事务在阳光下运行，保障群众的合法权益不受损害。还要畅通社会监督渠道，通过新型信息公开渠道，广泛接受群众的监督。

只有通过完善监督体制机制，牢牢扎紧拒腐防变的笼子，才可能使农村基层干部真正做到权为民所用、利为民所谋，从而更好地推进权力清单制度在北京郊区农村发挥出更大的价值和作用。