北京市低收入农户增收与乡村振兴衔接路径初探

黄 杰，李冬霞，赵秋菊*

（北京市农林科学院，北京 100097）

一、导言

脱贫攻坚是党和国家为实现“两个一百年”奋斗目标在“三农”方面做出的重要部署。截至2020年底，我国现行标准下9 899万农村贫困人口全部脱贫，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，脱贫攻坚取得了举世瞩目的成就[1]。党的十九大提出实施乡村振兴战略，2021年提出全面推进乡村振兴并正式挂牌国家乡村振兴局[2]。乡村振兴成为今后一段时期内党和国家“三农”工作的总抓手。对于如何实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，国内学者已进行了较为深入研究。孙馨月[3]从马克思唯物史观出发，论证了脱贫攻坚和乡村振兴分别在实现两个百年奋斗目标过程中的地位和前后接续关系。汪三贵[4]认为从脱贫攻坚向乡村振兴过渡，是从绝对贫困向相对贫困、从特惠向普惠、从点逐渐覆盖到面的转变。左停[5]进一步指出，乡村振兴有利于实现脱贫攻坚的提质和成果巩固，实现化解全国不同区域发展的非均衡性矛盾。陈文胜[6]认为从脱贫攻坚转变为乡村振兴，能够从根本上解决农村的贫困问题，从行政配置资源向市场配置资源转变。

北京市没有国家现行贫困标准下的农村贫困人口，脱贫攻坚在北京市主要体现为低收入农户增收工作。自2016年以来，北京市制定了家庭年人均可支配收入111 60元的低收入农户标准和低收入农户数量超过本村农户总数50%的低收入村标准。全市共计认定低收入农户7.26万户，15.6万人，低收入村234个。五年来，全市上下汇聚资源，整合力量，对低收入村及低收入农户因地制宜开展精准帮扶，于2020年底完成了现行标准下低收入村和低收入农户全部消除的历史任务。2021年5月31日，北京市正式挂牌成立了乡村振兴局，从此全市乡村工作重心也从低收入农户增收全面过渡到乡村振兴。但统计数据显示，2019年北京市GDP总值35 371.3亿元，第一产业GDP为113.7亿元，仅占全市0.3%；全市2017年国土总面积16 410.54 km2，城市建成面积1 289.3 km2，仅占全市7%[7]。北京市呈现出典型的“大城市小农业”“大城郊小城区”等地缘性和经济性特征，导致其无论是低收入农户增收工作，还是乡村振兴工作，相较全国其他地方都存在一定差异性和特殊性。如何实现从低收入农户增收向乡村振兴的有效过渡，目前北京市尚未出台相应的政策文件，学术界相关研究也较少。本研究拟在全面展现首都低收入农户增收工作基础上，进一步对其与乡村振兴之间的衔接逻辑和实现路径进行探讨，以期引起更多专家学者关注，并对今后工作提供参考。

二、北京市低收入农户增收工作实践及成效

据北京市统计局抽样监测数据显示，截至2020年底，全市现有42 374户低收入农户，2020年家庭人均可支配收入全部超过标准线（11 160元），234个低收入村全部消除，其中家庭人均收入15 000元（含）以上的有37 473户，占88.5%。在增长速度上，全市低收入农户人均可支配收入由2016年的8 961元增加到2020年的17 588元，年均增长18.4%，远远高于全市居民人均可支配收入增速；在收入结构上，低收入农户人均工资性收入为6 209元、经营性收入542元、财产性收入1 073元、转移性收入9 764元，工资性收入和转移性收入已成为低收入农户的主要收入来源[8]。北京市全面实现了低收入农户收入全部过线、低收入村全部消除的目标。近年来，在实践过程中主要形成了以下几种举措。

（一）形成上下贯通的政策机制

自2016年以来，北京市政府先后制定了《关于进一步推进低收入农户增收及低收入村发展的意见》《贯彻实施〈关于进一步推进低收入农户增收及低收入村发展的意见〉重要政策措施分工方案》《关于开展低收入农户和低收入村精准识别及建档立卡工作的通知》《关于进一步加强低收入农户帮扶工作的措施》等政策制度，为全面深入推进低收入农户增收工作提供了上下贯通、权责明确的政策体系。

根据增收工作各阶段的特点，全市建立了建档立卡、考核考评、督查通报、检查评估、总结宣传等环节的工作机制，确保了市、区两级政府及其职能部门合力推进低收入农户增收工作的顺利进行。

（二）构建精准帮扶的工作机制

1.解决“扶持谁”的问题

北京市通过“宣传动员、自愿申请、入户核查、民主评议、村级公示、乡镇审定”的工作程序，逐村逐户精准识别认定低收入农户，开发了全市统一的低收入农产检测系统，逐产逐人建立信息档案。

2.解决“谁来扶”的问题

北京市构建以乡镇、村党员干部为主体的帮扶责任人队伍，全市共有17 096名对户帮扶责任人，覆盖全部低收入农户。

3.解决“怎么扶”的问题

结合低收入成因，北京市动态掌握低收入农户帮扶需求，因地制宜，分类指导，实施“一村一策” “ 一户一策”精准帮扶，并明确到村到户的帮扶责任人。对低收入农户实施有进有出的动态管理，对家庭人均年收入未超过11 160元的低收入农户，持续监测和巩固帮扶。

（三）“六个一批”帮扶成效显著

北京市立足首都特色，提出了“扶持产业、促进就业、山区搬迁、生态建设、社会保障兜底、社会力量帮扶”的“六个一批”分类精准帮扶方案，在推进低收入村和低收入农户增收工作中取得了明显成效。

1.扶持产业带动增收

北京市先后制定了《关于财政支农资金支持低收入农户增收及低收入村发展工作的实施意见》《关于进一步加强低收入村户产业发展帮扶项目和资金管理的通知》等政策，依托当地产业现状及资源禀赋，扶持了一批市场稳定、见效快、收益高的特色产业项目。据统计，全市共投入市级资金12.1亿元，扶持产业项目917个，包括特色种植、特色养殖、林下经济、休闲旅游、精品民宿等，带动低收入农户增收，如怀柔区的光伏发电、精品民宿提升改造等项目。

2.促进就业效果明显

北京市人力资源与社会保障局印发了《北京市人力资源和社会保障局关于做好促进低收入农户就业增收有关工作的通知》，对4.7万名低收入劳动力进行信息登记，对2.3万名人员办理失业登记，通过转移就业帮扶、城市公共服务岗位安置就业、生态建设岗位安置就业、低收入产业项目带动就业、公益岗位托底安置就业等政策促进就业。全市低收入劳动力就业率由建档立卡时的59.4%提升至96.4%，基本实现了有劳动能力、有就业意愿的低收入农户全部就业的目标。

3.山区搬迁改善生活

针对地质灾害易发区、生存条件恶劣的地区，北京市研究出台了《关于实施新一轮山区农民搬迁工程的意见》，对符合搬迁标准，有搬迁意愿，搬迁条件成熟的低收入村、户实施搬迁行动，先后对1 637户3 448名低收入农户实施山区搬迁。

4.生态建设长效发展

北京市制定了《关于调整山区生态公益林生态效益促进发展机制有关政策的通知》《北京市园林绿化局关于加强低收入农户精准帮扶工作的实施意见》等政策，对山区低收入农户进行生态补偿，共有3.5万户，6.9万人享受到相关补偿政策。同时，开展农村垃圾处理、污水处理、厕所改造及煤改清洁能源等工作，低收入村的集体形象及低收入农户的生活条件实现了大幅提升。

5.社会兜底保障民生

根据《北京市民政局关于精准识别低收入农户做好应保尽保的通知》，北京市将1.57万名低收入人口纳入民政低保范围，1 361人纳入城乡居民养老保障。针对低收入户的在读学生进行帮扶，确保了低收入农户中每一个适龄学生都有学上，累计帮扶学生4 117名，帮扶金额达到2 600万元；针对低收入村开展危房改造工作，对2 777户家庭实施危房改造，确保低收入人群人人有安全住房。

6.社会力量广泛参与

北京市先后出台了《北京市工商联关于开展“百企联百村”结对帮扶低收入村工作实施方案》《北京市农业科技人员帮扶低收入农户增收工作实施方案》等，鼓励党政机关、市属国企、科研院所、民营企业、社会组织等社会力量积极开展结对帮扶。市教委组织北京建筑大学等8所高校，对接帮扶17个低收入村及5个低收入户较多的乡镇。市工商联组织民营企业积极履行社会责任，结对帮扶低收入村。市农科院组建41支专家服务队伍，与37个低收入村结对帮扶。社会力量帮扶实现了234个低收入村结对帮扶全覆盖，累计帮扶金额达到2.45亿元。

三、低收入农户增收与乡村振兴的衔接逻辑分析

低收入农户增收和乡村振兴是北京市在两个不同历史时期实施的伟大工程，但通过深入剖析两种发展策略的内涵与外延，可以发现两者之间具有本质区别，但有密切联系。

传统经济增长理论认为，一个社会或国家贫困的根源在于当地人均国民生产总值太低，社会发展就是国民生产总值增长的过程。通过采取以经济增长为核心的发展策略，可以迅速提升当地国民生产总值，增加人均收入水平，进而打破“贫困的恶性循环”陷阱[9]。低收入农户增收战略体现的正是这种理论逻辑。通过经济增长实现低收入农户收入持续增加的同时，借助经济外溢效益推动当地人均经济福利的增长，实现“不愁吃、不愁穿、义务教育有保障、基本医疗有保障、住房安全有保障”的减贫脱贫目标。传统经济增长指导下的低收入农户增收战略虽然在摆脱贫困方面具有立竿见影的效果，但却忽略了社会、生态和文化等基本需求问题，容易引发生态破坏、社会腐败、精神危机等一系列恶性后果，这与中国新时代和谐社会建设目标是存在结构性摩擦的。

现代综合发展观则更多从“人”的角度出发，主张社会多方面、多目标、多因素的综合发展，认为一个地区发展是整体、综合和内生的，不仅包括经济增长，还包括政治、文化、生态和人自身等多方面的发展，经济发展的最终目标不在于经济本身，而在于推动社会的全面发展和全面进步。对于乡村振兴战略而言，其要解决的是发展问题，而不是贫困问题。在指导思想上不能只考虑经济增长，而要考虑一个地区的综合发展，这一点从“产业兴旺、乡风文明、生态宜居、治理有效、生活富裕”的乡村振兴目标表述中可以得到佐证。因此，通过实施乡村振兴战略，实现的不仅是乡村地区本身的经济增长，而在于推动乡村社会的全面发展和进步。

生计资本理论将资本形态分为自然资本、社会资本、经济资本、物质资本和人力资本五个维度，并认为个人或家庭的发展状况好坏取决于其所拥有和获得的生计资本状况及其面对外界压力下恢复、维持的能力[10]。因此，在低收入农户增收战略向乡村振兴战略过渡中，最核心衔接点在于农民家庭生计资本的增长和发展能力提升。只有各生计资本之间的均衡发展，方能有效提升农民家庭抵御脆弱性生计环境和全面发展的能力。低收入农户增收战略通过经济增长及其外溢效益，实现“两不愁三保障”的发展目标。而“两不愁三保障”直接带来的是农民家庭各生计资本的持续积累和发展，其中，“不愁吃”体现的是自然资本的储备，“不愁穿”体现的是物质资本的积累，“义务教育有保障”体现的是人力资本的提升，“基本医疗有保障”体现的是社会资本的改善，“住房安全有保障”体现的是经济资本的壮大。而在乡村振兴的“二十字”发展目标中，“产业兴旺”体现的是经济资本，“乡风文明”体现的是社会资本，“生态宜居”体现的是自然资本，“治理有效”体现的是人力资本，“生活富裕”则体现了物质资本。

因此，在生计资本框架下，低收入农户增收与乡村振兴呈现出千丝万缕的联系和全面衔接。通过经济增长带来农民家庭生计资本的全面提升，实现了单一农民家庭综合发展能力增长，而诸多农民家庭生计资本的持续增长和积累，在一个地区便逐步汇聚成为乡村振兴的动力和基础，使得“产业兴旺、乡风文明、生态宜居、治理有效、生活富裕”的发展目标成为可能。具体见图1。

图1 低收入农户增收与乡村振兴衔接的理论逻辑

四、低收入农户增收与乡村振兴的衔接路径分析

在生计资本中，自然资本、经济资本、社会资本和人力资本是可以在内、外动力作用下改变的，而物质资本则是其他四个资本共同作用下带来的外在表达，经常作为衡量个人或家庭生计资本存量多寡和抵御环境风险能力强弱的最直观指标。这一解释模型体现在乡村振兴“二十字”目标上，则可以认为“产业兴旺”“乡风文明”“生态宜居”“治理有效”体现的是经济、社会、自然、人力资本的积累，这是因。而“生活富裕”体现的是物资资本的储备丰度，这是果。因此，要探讨低收入农户增收与乡村振兴之间的有效衔接路径，则必然需要立足于经济、社会、自然、人力资本的积累，进行深入探索。

（一）经济资本衔接：实施特色产业带动致富之路

产业发展是低收入农户增收的根本之策，产业振兴是乡村振兴的前提和基础，二者之间存在天然的亲和力。依托农村地区丰富多样的农业资源，以特色化、绿色化为基本导向，坚持“一乡一业”和“一村一品”的特色产业发展路径，是实现低收入农户产业帮扶与乡村产业振兴有效衔接的关键之路。

与其他地区乡村比较，北京地区的乡村产业发展更易受水、土资源局限，且具有产业投入成本高的特点。因此，从长期发展来看，从事传统、大宗化的产业竞争力较弱，应当充分利用北京的人才、科技优势，深入挖掘本地地理、自然条件，结合传统产业，打造“特色产业+科技”的可持续发展模式。同时，应加强产业链条的延伸及产业融合发展，实现特色产业的多元化布局，大力推动具有科技附加值、文化附加值、绿色附加值、加工附加值、服务附加值的高端产品和“名、特、优、稀”产品，加快形成具有市场竞争力的优势特色产业体系，让农民享受增值收益。例如，北京市延庆区大庄科乡引入北京农学院专家教授等科技资源，通过低收入帮扶资金项目投入，因地制宜发展香草产业。经过了几年发展，形成了育苗、种植、精油提取、手工皂制作的完整产业链，创立了自主品牌，建设了扩繁基地，提高了育苗和储存加工能力，并推进产业与文化、旅游融合，提升综合效益，打造香草特色乡镇。2019年全乡香草产业收益达150万元，实现了产业增效，农民增收。

（二）自然资本衔接：探索生态绿色发展之路

生态帮扶是低收入农户增收的重点内容，生态振兴是乡村振兴的重要条件。实现人与自然的和谐相处，既是乡村人居环境的改善，也是广大市民对美好乡村生活向往的必然要求。探索将生态效益转化为经济效益，是实现生态帮扶与乡村生态振兴衔接的核心内容。

实现北京乡村生态绿色发展，要做到以下几点。首先，注重农业清洁生产，发展循环农业，不仅要在资源利用、控制环境污染方面着重发力，而且能够降低农业生产成本、提高农业经济产出率。其次，要积极发展生态旅游、生态康养等新产业、新业态，服务于北京都市型现代农业，构建更具竞争力的生态产业体系。再次，要开展农村环境综合治理，推进农村“厕所革命”，改善村容村貌，健全人居环境管护长效机制，实现乡村振兴绿色发展之路。例如，北京市大兴区小黑垡村从解决村民居住环境问题入手，积极开展村庄环境综合整治，随着集体建设用地拆除腾退、人居环境清理整治、湿地公园建设、林下种养殖等项目持续实施，党员示范街、党员责任区、街长制等系列长效管控机制不断优化，曾经“脏乱差”已经变身为“净绿美”，同时，大力发展乡村旅游，收储闲置民宅用于开发特色民宿，依托林间道路，招商引资建设林下卡丁车乐园，逐步形成以生态资源为基础的绿色经济发展带，切实把生态效益转化为经济效益。

（三）人力资本衔接：构建“双轮驱动”人才培养之路

巩固低收入农户增收成果与实施乡村振兴战略关键都在人。精准构建本土人才培育和外部人才引入的“双轮驱动”乡村人力资本积累策略，是低收入地区以多元化人才振兴实现乡村全面振兴的有效路径。

北京市城区是人才聚集的高地。实现乡村人才振兴，一方面要盘活城区高层次人才资源，通过城区与郊区的项目共建、挂职锻炼、支教、助医等形式，促进城区人才带动郊区事业发展。通过制定相关优惠政策吸引驻村干部、致富能手、大学生村官等人员留村工作；另一方面，要注重农村本土人才培养，围绕青年人才返乡下乡创业创新和新型职业农民培养，培养知农事、懂农情、解农忧的乡村优秀技术人才，将有一定学历基础、有发展潜力的年轻农村劳动力，培养成为当地的技术骨干和管理人员。在低收入农户增收阶段，北京市在相关方面已经进行了有益探索，例如，通过“第一书记”挂职、科技特派员、“双促双结”等一系列举措，支持鼓励专家队伍驻扎农村、一对一结对服务，有针对性地开展科技、管理对接，扎实推进了本土人才培养及外部人才引进工作，进一步推进了乡村人才建设工程，为乡村振兴打下了扎实的基础。

（四）社会资本衔接：打造多元主体组织创新之路

乡村振兴的实现需要强大的组织保障，而低收入农户增收工作对农村组织形式的多方式探索提供了有益尝试。只有整合优化包括村党支部、村委会、农村经济组织、群团组织，以及社会组织等在内的各类农村组织功能，形成社会多元主体良性互动局面，乡村振兴才能有序推进。

乡村组织振兴需要政府组织资源注入农村组织人员结构，实现治理力量的下沉，强化基层治理能力。例如，北京市在低收入帮扶实践过程中建立区、镇、村、户四级联动工作模式，做到“村村有帮扶、户户有干部”，激发了农村组织工作活力。特别是针对低收入村，建立起“一位区级领导、一个区直单位、一个帮扶企业、一个乡镇干部、一个第一书记”的“五个一”联合帮扶机制，既帮村又帮户，确保低收入村加速发展。

除了政府组织资源的下沉，创新经济组织形式也是农村发展地方经济的重要手段。首先，建立合作社、家庭农场、产业化联合体等新型经营主体带动发展路径，形成不同利益主体的多元化联合模式。例如，北京市密云区大城子镇建立养蜂合作社，鼓励低收入农户养蜂，合作社对农户进行统一管理、统一培训，统一购置蜂箱及蜂具，打造了“大城聂家峪”蜂蜜品牌，带动了大城子镇实现脱低的同时带动了当地的产业发展。其次，建立完善的组织管理、监督机制。北京市低收入帮扶过程中形成了项目“四权”分置模式，所有权归集体所有，经营权归生产经营主体所有，收益权用于低收入帮扶，监管权归基层政权组织，最大限度地发挥了各组织的能动性，也为乡村振兴提供了很好的路径指引。