生态环境损害代修复制度研究——以《民法典》第1234条的完善为视角

徐 尚

(山东大学法学院，山东 青岛266237)

《民法典》侵权责任编将原来的“环境污染责任” 延展为“环境污染和生态破坏责任” ，充分总结了生态环境损害赔偿制度改革的实践成果并将其予以法律化。其中，《民法典》第1234条首次规定的生态环境损害代修复制度，丰富了生态环境损害责任的执行方式。但是，对于《民法典》第1234条的法律性质以及是否能够有效修复受损的生态环境等问题还需要进一步进行研究。

一、生态环境损害代修复制度的基本理论

(一)生态环境损害代修复制度的内涵

生态环境损害代修复制度是指侵权人造成生态环境损害后果，在合理期限内未履行修复责任，则由法律规定的主体先代为修复，但相关的费用仍由侵权人承担的执行方式。生态环境的修复不仅需要大额的资金，更需要专业的技术，在实践中，侵权人依靠自身的条件往往达不到修复的实际效果，甚至会给环境带来二次伤害。而代修复制度的出现恰好解决了这一执行过程中的痛点，其核心是代替履行环境修复的义务，但是这并不意味着免除了侵权人的责任。生态环境损害代修复制度具有不同于其他生态环境保护制度的特性，对这些基本特征的研究，有助于我们了解生态环境损害代修复制度的价值及功能，具体如下:代修复属于间接强制措施，是为了保障受损的生态环境能够得到实质性修复；代修复的对象是《民法典》所明确的可代替作为义务，对于其他不可代替义务，则不能采取代修复的方法；代修复的实施前提是侵权人不履行民事法律所确立的义务；生态环境损害代修复的主体，必须是国家规定的机关或者法律规定的组织；生态环境损害代修复并不会转移、改变或者免除法定义务人所负担的法定责任，代修复仅改变了修复行为的实际实施者；因代修复而产生的费用，由侵权人承担，代修复人享有向人民法院申请强制侵权人给付的权利。

(二)生态环境损害代修复制度的执行主体

《民法典》第1235条与第1234条的请求权主体均为“国家规定的机关与法律规定的组织”，并没有进行具体明确。而2017年出台的《生态环境损害赔偿制度改革方案》明确省、市级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。但是仅依靠字面解释的方法也可以得出《民法典》中的请求权主体，不应当只涵盖行政机关这一单一主体。结合生态环境损害的性质及现有环境公益救济的法律规定，代修复的主体应当归纳为对损害生态环境等破坏社会环境公益的行为负有救济义务的主体，一是可以提起生态环境损害赔偿的地方政府；二是有权提起环境公益诉讼的检察机关和社会环保组织。

1.依据《行政强制法》第50条，可以看出生态环境损害代修复制度借鉴了环境行政代履行制度，将公权力体系引入到了民法的私法体系中，利用私权的行使实现公权的保护环境的目标。并且行政机关代表国家依法行使行政权，对于生态环境损害应当进行及时的救济，履行生态环境损害代修复责任。

2.从《民事诉讼法》第55条的规定和《环境保护法》第58条的规定可以看出，在环境公益诉讼中，检察机关和社会组织可以请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失。因此，检察机关与社会组织负有对环境公益进行救济的义务，对于生态环境损害的行为，检察机关与社会组织也应是生态环境损害代修复的主体。

(三)生态环境损害代修复制度的性质

《民法典》第1234条规定的生态环境损害代修复制度借鉴了《行政强制法》上的环境行政代履行制度，但是二者在性质上又具有不同之处。一方面，二者的执行主体不同。环境行政代履行制度的执行主体是行政机关或者是无利害关系人，生态环境损害代修复的执行主体则是国家规定的机关与法律规定的组织。另一方面，二者的请求权基础不同。环境行政代履行的请求权是来源于当事人逾期不履行，将会造成环境污染或者破坏自然资源等后果，而生态环境损害代修复的请求权基础则是建立在损害事实已经发生的情况下。由此可知，《民法典》在借鉴代履行等相关的公法制度时已经结合《民法典》的私法性质进行了合理调整，使其能够实现及时救济生态环境损害的需求，这使得传统民法范畴延展到公法领域，是私法公法化的倾向的具体展现。

私法公法化是指国家的公权力突破了传统的私法界限，将部分私法调整的关系纳入公权力的管理范畴。私法公法化在国家对私人领域的干预上表现为引入强制性规范限制私主体权利与引入公权主体保护公共利益与弱者利益。这在《民法典》第1234条规定的生态环境损害代修复制度中得到了充分的体现，环境行政代履行是一项公法上国家机关的行政权力。而民法作为调整平等主体的人身财产关系的法律规范，是典型的私法。生态环境损害代修复制度赋予了国家规定的行政机关与法律规定的组织相应的请求权与代修复权利，其性质是一种间接的行政强制执行方式，将行政法等公法权力引入私法体系中，是一种典型的公法权力到私法公共权利的转化，而这一引入也是源于环境公益不同于普通的私人权利，是为了达到更好地对环境公共利益的保护的目的。《民法典》第1234条中的生态环境损害代修复制度体现了国家权力对社会和经济生活的直接干预，是公法关系向私法领域的延伸。

二、生态环境损害代修复制度的立法解读

在生态环境保护实施效果不理想的背景下，通过在《民法典》中尝试构建生态环境损害代修复法律制度体系的举措，不仅可以实现保护社会公众利益的目标，还可以助力经济和社会的可持续发展。

(一)生态环境损害代修复制度的立法原因探究

1.生态环境损害代修复司法实践的现实需要

实践中，生态环境损害侵权人不履行修复义务常导致我国的生态修复工作在实践中不能真正的贯彻实施，难以实现生态环境保护的目标。侵权人环境污染或生态破坏的行为，会造成人身财产损害与生态环境损害两种后果，而其中生态环境损害的后果包括仅对生态环境本身造成损害，与既对生态环境本身造成损害又对人身财产造成损害。现行《侵权责任法》中有关环境侵权的规定，只能满足对人身财产类损害救济的需要。生态环境损害代修复制度的设立，使侵权人与代修复人各自承担其应尽的责任和义务，克服了侵权人自行修复的弱点与缺陷，能够更加及时灵活地对生态环境进行救济。

2.生态环境损害代修复制度的立法缺失

生态修复在我国的生态文明建设中具有重要地位，但是相关的立法却一直缺失。虽然也出台了相关的法律法规如《土地复垦条例》①参见《土地复垦条例》第18条。《生态环境损害赔偿制度改革方案》等，但并未详细规定侵权人不履行修复义务时如何补救，政策和条例终究不是真正意义上的法律，只能起到指导作用，当责任主体拒不履行责任时，难以起到威慑作用。生态修复执行法律制度的缺失导致在具体承担修复上常出现相互推诿的现象。责任者不愿意修复，负有救济义务的主体没有相应的自主权力代为修复，导致生态环境损害扩大化。总体来看，我国生态环境损害代修复立法的质量与数量都还远未达到满足生态修复实践的需要。

(二)生态环境损害代修复制度的价值证成

生态环境损害代修复制度是一项必要的间接强制执行措施，具有十分重要的价值与功能。生态环境损害代修复制度设立的必要性和合理性可以概括为两个方面。

1.延展了私法救济的范围，落实了绿色原则

《民法典》第1234条创设的生态环境损害代修复制度将受损的生态环境本身纳入救济范围中去，不再局限于实现对个人利益进行救济，突破了民法保护私益的限制。既可以有效解决侵权人履行环境修复义务上的技术性难题，又可以减少排斥与抗拒，使得环境执法平稳、有效推进。《民法典》的“绿色原则”强调民事行为应当以保护环境与生态为前提，落实“绿色原则” ，有着紧迫的现实意义和深远的历史意义，而侵权责任编也担负着“绿色原则”具体化的任务，其中第1234条便是落实绿色原则的具体体现。可见，生态环境损害代修复制度既扩展了私法救济利益范畴，又是对《民法典》绿色原则的贯彻落实。

2.为及时进行生态修复提供了民法依据，有助于促使侵权人履行义务

《民法典》第1234条为负有监管和保护职责的机关以最严格的法治追究侵权人的责任提供了更有力的法律保障。其不仅扩大了绿色法律制度的领域，也为生态修复活动提供了民法依据。生态环境损害与救济具有持久性的特点，如果不对受损的生态环境进行及时的救济，很可能对社会公众的利益造成更大危害。民法典生态环境损害代修复制度强化了违法担责，提高违法成本，不仅可以及时修复受损的生态环境，还能够发挥一般的警示教育作用，促使义务人依法履行生态修复的法律义务。通过实施生态环境损害代修复，告诫那些抱有侥幸心理的义务人，自己产生的生态损害一定要依法及时进行修复，如果不修复，则不仅要受到处罚，而且还要负担修复费用，从而对他们产生警示和震慑作用，促使其按照有关规定及时进行生态环境损害修复。

三、生态环境损害代修复制度的缺陷

《民法典》第1234条生态环境损害代修复制度目前虽然并未正式实施，但是根据现有的生态环境修复制度以及环境行政代修复制度的实践来看，代修复制度目前仍有许多值得进一步完善的地方。

首先，生态环境损害代修复相关制度不配套，一项好的制度发挥出作用，离不开完善配套制度，这样才能真正把生态环境损害代修复制度落到实处。《民法典》中关于生态环境损害代修复的规定过于原则化，且并没有适用代修复条件，程序等相关的配套措施，难以保障生态环境损害代修复制度的落实。

其次，在生态环境损害代修复的过程中，不同的区域不同的生态系统类型都具有自身独特的特点，生态修复的成效又往往需具有一定的时限性才能显现，所以法定代修复义务人如何把握好修复技术与标准是一大难题。另外在最后的代修复验收环节中，若没有科学的标准化方法来评估生态的恢复，也很难界定代修复的最终成效。在一些具体案件中常出现对于修复机构的工作往往缺乏监督，实际修复过程和成果不透明，导致验收流于形式的情形。

最后，生态环境修复裁判的有效落实，离不开对代修复资金的合理使用及监督。目前对于代修复义务人应先从何处筹措资金进行修复，以及生态代修复的资金如何管理与监督，如何确保每一笔资金都能合理用于生态环境修复都还没有明确的规定。生态环境修复资金保障机制缺位，将会直接影响执行的效力，并且在司法实践中，不同地区、不同层级法院裁判时所使用的账户各有不同，且在修复执行过程中，对资金的使用也并不统一。

四、生态环境损害代修复制度的完善

面对生态修复责任的独特特性，想要能够有效发挥其自身作用与优势，解决在实践当中的种种难题，就必须要梳理生态环境损害代修复责任的各种流程与漏洞，有针对性地健全生态环境损害代修复责任法律体系，完善生态环境损害代修复责任实现机制。

(一)明确适用生态环境损害代修复的项目条件，完善代修复相应的配套制度

首先，在生态环境损害代修复过程中，要明确法定代修复主体所要达成的代修复目标，从而制定有针对性的代修复执行方案。因为政府、侵权人、社会公众都有不同的利益诉求，因此确定代修复目标与修复方案时应当充分衡量好各方利益，因时因地制宜，可以建立协商与公开机制，使得目标更加科学合理。其次，要统一好适用代修复制度的项目条件，通过设立适用的具体标准，避免盲目适用代修复制度，避免造成变相加重侵权人的成本负担，减少代修复执行过程中的冲突与矛盾。然后，要合理规划代修复的流程，促使代修复工作有序化、程序化，提高生态环境损害代修复的救济效率。最后，还需制定监督管理部门及项目承担单位应遵循的管理规定，保证代修复完成后及时进行生态环境修复评估工作，使得生态环境损害代修复的方式和要求统一化。通过构建系统的配套体系，既有助于强化污染者担责的原则，又有助于体现政府保护环境的决心，提高司法公信力。

(二)制定合理的代修复标准，完备相关法律法规作为执行的支撑依据

一方面，由于生态修复的持续性长，因此要遵循生态修复的规律，可以采用周期性复核与查验的评估方法，构建验收评估机构责任制，避免生态修复与验收工作流于形式；另一方面，修复的标准要不断细化，完善法律、法规，修订相应的标准，使损害后修复的目标可以有相关依据做支撑，配合相关部门的标准以最终达到环境修复的最终目的。在可修复的情况下，要进一步细化代修复标准，可以主要采用两种途径:其一，执行代修复时不仅要关注生态环境受损时的状态，也要考虑受损环境的具体修复可能性，结合生态的特殊性与整体性，制定和采用相适应的修复标准，不随意套用；其二，在确定修复标准时，不同要素需采不同标准，主要分为经济要素与生态功能要素，前者侧重经济补偿，后者主要通过折现量化来确定修复规模与所需金额。

(三)健全生态环境代修复资金保障机制，统一明确代修复资金的管理与使用

代修复资金是保障生态修复顺利实行的重要因素。首先，为避免侵权人在代修复完成后拒不履行给付义务，可以提前在判决书或者执行过程中设定生态修复保证金制度。生态修复保证金属于一种担保方式，通过事先收取侵权人的担保物，来保障受损生态环境得到及时、有效的修复。其次，设立专门的生态环境损害代修复基金账户，因为代修复在侵权人不及时履行义务时，需要一定的资金支持。代修复基金可以通过政府拨款，社会捐助以及责任人的罚金等方式募集，它既可以用于代修复，也可以用于支持环境保护行动。当侵害者无力承担修复义务时，也可以通过环境修复基金，把个体承担的责任移转给国家、社会或多个企业承担。最后，对于代修复资金的监管是十分必要的。要让公众参与到监督中，充分利用互联网手段将每笔资金的用处与取得的效果实时公布，这样才能使侵权人承担的生态环境修复费用落到实处。

五、结语

综上所述，《民法典》设立生态环境损害代修复制度是及时救济生态环境，落实生态修复责任的需要。通过实施生态环境损害代修复制度，可以促使侵权人与法定代修复义务人认真执行《民法典》等法律法规和规章，履行修复赔偿义务，有助于实现维护自然生态系统平衡的目的。与此同时，生态环境损害代修复制度在司法实践中能否有效的贯彻落实，还需要在以后的相关立法以及司法实务中，不断地对其进行经验总结，补充完善，以确保该项制度能够在生态环境保护工作中发挥其真正的效用。