乡村治理背景下三治融合与双轨治理耦合的思考——基于A村的研究

李 研

(广西师范大学，广西 桂林541006)

一、引言

“三治融合”的治理实践最早始于浙江桐乡，随后党中央在十九大报告中提出了健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，从地方的施行到中央的认可，这种治理体系为许多地区的乡村治理困境提供助力，为村民自治指引了方向。自治、法治、德治作为乡村治理的重要环节，只有三者的有机结合、互相协调，才能使治理效果最大化。A村通过召开村民代表大会等形式，在当地构建了一种自治的新模式，但由于村干部行政化的趋势，当地乡村治理的权力重心逐渐转移，村民理事会渐渐承担起了村庄自治、法治、德治的责任，遇到问题，村民乡绅们首当其冲，纷纷献计出力，而村委却在一定程度上优先负责完成上级分配下来的行政任务，也就是所谓的“向上负责”，在这种背景下，逐渐形成了一种双轨并行的态势，在这种发展趋势下，其中的冲突也日渐凸显，产生的问题需要解决，其耦合思路也亟待梳理，在面对未来村干部逐渐行政化与村民自治为主流的趋势下，三治融合如何更好地发挥其效用至关重要。

二、双轨治理的概念

费孝通最早在他的文章中提出“皇权不下县” 的概念。其中，象征着国家权力以皇帝为中心、官员为之服务的中央集权制度，和以地方乡绅为中心的村民自治，分别代表着自上而下和自下而上两条轨道，这两条轨道相互影响、相互制约，使得国家机器得以正常运转。为了能解决乡村治理问题，双轨的构成随着不同地方行政人员的设置和乡村自身的情况而变化，不变的是地方与基层政府间为维护治理秩序所展开的耦合运作。论文也是基于对代表自治力量的村民理事会一轨和向基层政府负责的村干部一轨所展开。各治理主体间需要一个真正能够紧密合作的载体，使基层政府的各项治理政策的效果发挥到最大化。

三、“三治融合” 与双轨治理的耦合理路——以A村为例

在乡村社会，政府的基层行政人员配置最低一层到乡镇，乡镇政府所辖的村庄相关事务的管理靠的是通过村民选举产生的村委会和基层党组织成员，基层政府依靠支付相应的工资、增加考核办法等措施引导村干部参与民生服务，在此趋势下，村委的工作重心逐渐向基层政府负责偏移，对乡村的自治权力被剥离，村委忙于基层政府的行政指示，自治与德治的重心就落到了村民头上，自治权力的逐渐转移，于村民和乡绅们而言，被给予了充足的自治空间。村委会逐渐趋于行政化，村民与乡绅们拥有自治权，并且这种自治权由村民的道德感和正义感所维系，村委会与村民乡绅这两个治理主体有其各自不同的运行路径，但又互相牵制，慢慢地，两者之间形成了一种能够相互影响、相互制约的双轨治理架构。同时，在“三治融合” 的背景下，自治、法治、德治内在的治理需求和职能配置又盘活了各部门之间的交流合作，相互之间联系更加紧密。A村的村民又在此基础上开启了村民理事会自治新模式，通过组织成立村民理事会的形式，积极探索村庄建设新路径，创新自治模式。

(一)三治融合的运作机制——自治为核心、德治为先导、法治为根本

由于村民理事会的产生，乡村治理的权力重心逐渐移交到村民手中，其中，自治为核心和主体，德治与法治依托自治这个组织载体而展开，A村的三治融合处于一体两翼式发展。在A村的治理模式下，村民自治的成效颇显，2008年开始，村民就靠自己摸索成立了村民理事会，并且因地制宜制定了一套完整的自治系统，包括统一村规民约和相关的工作制度，除了定期召开代表大会之外，对于村里的发展大计都由村民一起共同商讨，商议结果最后由理事会执行。由于A村是典型的以血缘为主导的聚居模式，这种模式凝聚力强，村民内部利益冲突不明显，是村民理事会发展的内驱所在，是村民自治活力能够保持下来的一个重要原因。

德治是调解村民之间社会关系必不可少的前提，作为乡村治理体系建设的辅助工具，在道德上约束村民的某些行为，有助于村民形成一套良好的行为准则。受儒家思想的影响，以德治国的方针备受古代统治阶级的推崇，乡村社会也远受其影响，在城市化的进程中，乡村精英也就是所谓的乡贤走上了乡村治理的舞台，一度成为以前那些士绅的“接班人” 。A村德治的内驱力一方面是特殊的聚居模式导致的村里消息闭环流通所产生的较高的道德感，另一方面是以村级相关德治建设要求为抓手，遵循加强社会公德、职业道德和家庭美德教育的自治、自理、自建、自享的民主管理模式。

法治是盘活乡村治理模式的根本。对于农村这个由血缘和地缘聚集在一起的人情社会而言，人与人之间，乃至与村干部的交流方式，都是以讲人情为主，法治意识薄弱。在A村，村民能够参与村规民约的制定过程，通过民主的协商方式寻求村民行为规范的最大公约数，同时，集中开展包括文化示范阵地、法治图书角、村民调解小组等一系列活动，给村民提供良好的法治保障。在此基础上，将法治理念融入相关的章程和规定中，灵活有效地将自治与法治衔接起来。

(二)三治融合与双轨治理的耦合理路

虽然A村的三治融合呈现一体两翼式的发展，但由于其自治模式的特殊性，也呈现出了不同的态势。国家将村级治理权让渡给村民，自治回归到村民手里，村委和基层政府真正干涉的不多，由于基层政府的吸纳，村委所担任的更多的是向上级政府负责的角色，村干部逐渐成为公职人员，尤其在涉及国家政策相关事务的处理上，充分尊重基层政府，服从其工作安排或在突击性任务中为地方政府分担责任。村干部开始处于乡村行政管理系统与自治系统的边际位置，逐渐变成了“国家代理人” 。

乡村理事会的成员大多由德高望重或知识丰富经验老道的村民组成。其内驱力一部分来自对村民的责任感，是一个自下而上的力量，而村委在一定程度上承受着来自上层的压力，两者在日常的运行中互不影响，但是在三治融合的背景下，单靠某一方的力量并不能取得很好的成效。代表自下而上自治力量的乡村理事会和代表自上而下的基层政府意愿的村委构成了两条轨道，而法治德治则是连接这两轨之间的纽带，从而形成一种交互合作的局面。在这个动态运作过程中，以法治为例，基层政府将行政任务下达给村委，村委首先对乡村理事会的相关人员进行相关知识的入门培训与沟通，接着各自分工，村委负责开展前期的宣传活动，同时推动法治精神入村入组。而乡村理事会则负责后期具体问题的调解，给村民设置底线，成立一个村民调解小组，积极引导民间纠纷走调解之路，其中村委的宣传离不开乡村理事会的人手支援，乡村理事会的村民调解小组同样因为不够专业化而离不开村委的监督。由村委主导的一轨，在为基层政府办事的基础上，还要对因缺乏相关专业知识的乡村理事会成员展开培训，乡村理事会在实行自治的同时也要接受来自村两委的监督，以便及时向上反馈，在处理自身行政事务的基础上，也能够为村民考虑，形成一套机制搜集和回馈另一轨的问题，相互影响，相互促进，为乡村治理不断注入新的活力。

四、存在的问题

(一)自治层面的内在驱动力不足

三治融合这一创新治理体系是在转型时期促进乡村振兴、推动城乡融合、解决乡村治理难题的基本方略，上层将行政任务分配给地方政府，地方政府再将目标细化给村委，但在双轨治理模式下，村民内部自治环节缺乏持久的驱动力，不仅会导致村民自治缺乏主动性，而且目标难以达到，自治模式难以维持，甚至在村民的自治主动性降低后，会有前期参与人员由于不堪重负继而离开，如果在此期间涉及村民利益事情稍有不妥，便会加剧人员的流失，村民自治的力量将会逐渐衰退，最后会导致自治名存实亡。

(二)村民理事会成员的受教育水平与职位要求不匹配

现今，大量人口流入城市，乡村知识分子也大多去向大城市发展，担当村民理事会主要成员的村民学历水平比较低。特别是在法治环节，在开展法治工作的同时，自身必须要有过硬的基础素质和基本知识，才能提高治理效率，反之，久而久之，会损害在村民心中的信任度，理事会成员对于上面下达的任务有可能因为自身教育水平低下出现偏差，其做出的决策也有可能受到影响，还可能会发生工作内容重复、效率低的问题，会打击成员的积极性。

(三)部分村民的不作为

在乡村治理方面，国家一直以来都将自治摆在重要的位置上，同时积极推进相关的制度体系创新，它是国家在乡村这一环节推进治理体系治理能力现代化的重要抓手，但是，还是会有大部分村民受长时间闭塞的一家一户的生活方式影响，他们不愿意与陌生人交流，没有受过教育特别是法治方面的相关教育，以至于会抱有事不关己高高挂起的心态对待村民自治，对村内的公共事务更是毫不关心，这类人的普遍存在会逐渐瓦解村民内部的凝聚力，导致自治慢慢剥离。

五、政策建议

(一)有力提升村民参与热情

若是想让村民对于乡村体系和乡村治理能力现代化建设的热情有所提高，让其积极地参与到乡村自治中去，首先要做好对与村民接触最密切最深入村民工作的对口人员的思想建设工作，经过训练再与村民进行沟通，沟通时要着重强调村民自治的重要性，与村民自身利益的获取密不可分。村庄是大家的，村庄与村民的利益是一荣俱荣一损俱损的，建议以此为切入角度，进行相关的制度安排。

(二)进一步加强对村民理事会主要成员的教育培训工作

基层政府应多开展对村委和村民理事会负责人的相关教育培训活动，要想更高效、更精确地进行自治，就必须重视对领头羊的教育，增强这些人员的法律意识，通过某项统一的考核以后才能正式上岗，具体形式可以通过趣味答题、法律讲堂、派发手册等方法，在资金支持的情况下，可以制作有趣味性的普法宣传小短片，这样不仅使枯燥的法条有了颜色，使其更加通俗易懂，吸引更多的人去观看，也会让法条更加深入人心。

(三)建立更加健全的制度运行机制

双轨制作为贯彻基层政府与村民自治组织的制度，强调了两轨之间的合作共赢关系，但是随着社会的发展，制度内部各主体之间难免会产生摩擦，想要改善这种局面，就要依赖于制度创新。将村民自治放在首位，调动村民自治积极性的同时，调动村委和村民自治组织的活力，使大家共同参与到各个环节中去，建立健全决策机制，完善协商条例，充分听取村民的声音，做到真正的自治，同时利用法律制度进行规范，也要运用好道德规范的力量，协同基层政府一道完善乡村治理机制，为实现乡村治理能力与治理体系现代化而不断努力。

六、结语

总之，三治融合是我国实现治理能力现代化的重要手段之一，是地方政府经历很长时间探索出来的经验，这一手段能够很好地整合乡村上下的各种资源，使各主体间通力合作，都能发挥自己的长处。从双轨治理的层面来说，也能更加细化和完善自身，不管是村庄内各主体间的互动，还是和基层政府的互动，都有其内在的运作机制，不管是何种制度，只要各主体间存在良性互动，保持自身的动力，都能在乡村治理实践中稳定运行，都有助于推进国家治理体系治理能力现代化的发展。