外汇管理改革助力贸易强国建设

文/张玉青 编辑/吴梦晗

货物贸易是一国对外交往的重要组成部分。建国初期，国家对外贸和外汇实行统一经营。1978年，我国开启了改革开放的进程，目前货物贸易在全球占比超过10%，稳居世界第一大贸易国；同时，货物贸易收支在我国国际收支中占比达到三分之二。货物贸易外汇管理改革围绕党中央、国务院的战略部署，按照使市场在资源配置中起决定性作用的要求，沿着社会主义市场经济体制的方向持续推进，逐步建立起了适应中国特色社会主义市场经济要求的外汇管理体制，在促进贸易便利化、抵御跨境资本流动冲击和稳定宏观经济等方面发挥了积极作用。

改革开放初期至20世纪90年代初：计划分配与市场调剂并存的贸易外汇留成制度

改革开放后，中国经济发展进入转型时期，国家经济建设需要大量外汇，我国逐步在外汇分配领域引入市场机制，实行计划分配与市场调剂并存的双轨制。

实行贸易外汇留成制度

为克服长期存在的外汇短缺问题，国家在进出口方面实行“奖出限入”政策，制定一系列奖励出口的政策，对出口实行外汇留成和退税政策等；对进口用汇优先确保外汇用于国家重点扶持的行业和项目。这一时期，贸易外汇留成制度极大地调动了企业出口创汇的积极性，国家现汇结存大幅增加。

建立外汇留成制度。1979年，为配合外贸体制改革和鼓励企业出口创汇，国务院发布《关于大力发展对外贸易 增加外汇收入若干问题的规定》，在国家集中管理、统一国内平衡的基础上，允许各地方、部门和各企业留成一定比例的外汇额度。留成外汇主要用于引进新技术和关键设备，有计划地扶持中小企业技术改造、设备更新。留成以外的外汇全部上缴国家，国家将集中的外汇资金通过中央下拨方式，将专项用途外汇额度拨至地方，支持地方建设。

调整外汇留成比例。1985年3月，国务院批复《出口商品外汇留成办法》，对出口商品外汇留成做出明确规范，不同出口行业、不同地区采取不同留成比例。1991年后，国家统一各地、各类产品的外汇留成比例，企业留成额度增加，用汇自主权进一步扩大。1988年，在以往留成外汇额度的基础上，在海南省开展现汇留成试点，简化企业用汇手续。1992年试点扩大到全国11个地区。

设立外汇调剂市场

这一时期，国家允许持有外汇留成额度的企业通过外汇调剂市场转让多余的外汇额度，由此逐步形成官方汇率和外汇调剂市场汇率并存的双重汇率制度。1980年，中国银行在北京、上海等地开办外汇调剂业务，允许企业通过银行按照国家定价有偿转让外汇留成额度。1985年，全国首个外汇调剂中心在深圳设立。同年11月，各地先后设立了外汇调剂中心，外汇调剂市场汇率随市场供求状况浮动，但调剂价格基本上是一地一价。

20世纪90年代初至2011年：经常项目可兑换的进出口核销制度

到了20世纪90年代初，我国进入经济体制改革的关键时期，市场化改革加快推进。1993年年底，《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确“改革外汇管理体制，建立汇率并轨，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场”。此后，外汇管理实施一系列改革，取消了外汇上缴和留成，实行银行结售汇制度。1996年12月，我国接受《国际货币基金组织协定》第八条款，宣布实现人民币经常项目可兑换，对经常项目国际收支和转移不予限制。

进出口核销制度的建立和完善（1991—2004年）

上世纪90年代初期，为适应我国外贸发展，1991年外汇局初步建立了出口收汇核销制度，1994年又建立了进口付汇核销制度。进出口核销制度实行企业货物进出口与外汇收支逐笔对应、现场核销的管理模式，满足了当时促进经济发展和防范金融风险的需要。

一是建立出口收汇核销制度。1991年，以《出口收汇核销管理办法》正式发布为标志，外汇局建立了出口收汇核销制度，实施以出口货物价值为标准，核对是否有相应的外汇收回境内的管理办法。这一制度的建立对监测企业出口后及时足额收汇，维护国际收支平衡发挥了积极作用。同时，出口收汇核销数据也为税务等其他国家管理部门的政策实施提供了支持，如实现出口收汇核销与出口退税协同管理。

二是建立进口付汇核销制度。1994年年初，我国外汇管理体制实行重大改革，取消了外汇收支的指令性计划，经常项目项下正常对外支付不再实行计划审批制度。在此形势下，外汇局出台了《进口付汇核销管理暂行办法》，以进口付汇金额为标准，核对是否有相应价值的货物运回境内；进口付汇核销手续由外汇指定银行具体办理，外汇局事后监督检查。1997年，为进一步加强监管效果，外汇局发布了新的《贸易进口付汇核销监管暂行办法》，由外汇局直接办理进口付汇核销业务，银行负责进口付汇的柜面监督，理顺了监管与经营之间的关系。

三是实现电子口岸联网核查。1998年东南亚金融危机爆发后，少数不法企业利用虚假报关单骗取外汇并转移至境外。在此形势下，外汇局与海关总署联合推出了“进口报关单联网核查系统”，实现了报关单信息在外汇局、银行、企业间的联网共享，使真实性审核手段得到进一步完善。2001年，外汇局与海关总署共同开发了“出口收汇系统”子系统，建立了出口收汇核销单电子底账，使海关和税务部门能够在出口报关和出口退税环节，实现对出口核销单的联网数据核查。同时，系统还实现了网上发单、电子交单等功能，使出口报关、收汇核销及退税业务更加方便快捷。2003年，进口报关单联网核查系统也迁移至电子口岸，进一步提高企业办理进出口收付汇核销的便利程度。

进出口核销制度的调整（2005—2011年）

2005年7月，为完善人民币汇率形成机制，我国建立了以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。人民币汇率形成机制改革后，人民币持续升值，国际收支呈现大额顺差。在此背景下，货物贸易外汇管理逐渐向“均衡管理，统筹兼顾”管理方式转变，坚持有效监管与便利化相结合的原则，重点改进和完善贸易外汇资金流入和结汇管理，同时研究和调整了进出口收付汇核销制度。

一是改进贸易收结汇管理。2005年，外汇局实行待结汇账户管理，加强对经常项目下外汇资金流入的真实性审核，规范出口预收货款和转口贸易收汇行为。2006年，外汇局将贸易收汇与外贸出口明显不符的企业列为“关注企业”并加强其结汇管理。另一方面，外汇局也为出口企业办理收汇和联网核查业务提供便利：其一，不断深化出口收汇网上核销，至2007年年底，网上办理的核销业务占比达60%以上，网上办理出口收汇核销业务的出口企业占全国出口企业的80%左右；其二，推进出口退税无纸化，减少企业成本，2007年出口收汇核销退税数据传输系统在全国11个省（市）推广使用。

二是实施出口收结汇联网核查。2008年国际金融危机后，外汇局、商务部和海关总署联合推出出口收结汇联网核查制度，加强对企业贸易项下收汇真实性、合法性的审核。根据该制度规定，出口企业的收汇需先进入待核查账户，由银行通过出口收结汇联网核查系统核查真实性。

三是允许出口收入存放境外。为提高境内企业资金使用效率，支持企业“走出去”，进一步促进贸易便利化，2011年，在前期试点的基础上，外汇局在全国推广出口收入存放境外政策，对境内企业出口收入存放境外实行开户登记制度和规模管理，允许企业将真实、合法交易背景下的出口收入留存境外。

四是逐步改革进出口核销制度。随着我国市场环境的变化、法律体系的调整，核销制度所依存的宏观环境和体制基础已经发生较大改变。“逐笔核销、事前备案、现场核查、行为监管”的管理方式已不能完全适应对外贸易的迅猛增长，以行政手段为主的直接管理模式亟待调整。2006年，外汇局明确了贸易外汇管理将从事前逐笔向事后总量、从直接向间接、由行为向主体转变，并着手相关法规和系统建设。2010年，确定了“先进口、后出口”的改革路线图和“稳妥安排、循序渐进”的原则；同年年底，进行了进口核销改革；2011年，将核销改革的范围从进口扩展到出口，形成了货物贸易外汇管理制度的整体改革方案，并分步骤推进实施。

2012年至今：总量核查、动态监测、分类管理的货物贸易外汇管理制度

随着我国经济的持续快速发展和进出口贸易规模的大幅增长，2012年8月，在前期试点成功的基础上，外汇局实施货物贸易外汇管理改革，取消进出口核销制度，建立现行货物贸易外汇管理框架，货物贸易外汇管理进入“总量核查、动态监测、分类管理”的新阶段。

确立货物贸易外汇管理新体系

货物贸易外汇管理改革取消逐笔核销，取消绝大部分收/付汇事前审批，减少对微观经济活动的干预，建立了全新的事中、事后总量核查监管体系。现行货物贸易外汇管理以企业为基础，全面采集企业进/出口与收/付汇的信息；依托监测系统进行非现场总量核查，筛选异常主体；通过识别异常行为，锁定排查范围，开展现场核查，核实可疑情况；同时对企业实施分类监管。新监管体系找到了贸易便利化与风险监管的平衡点，不仅使市场主体真正受惠得益，支持了外贸持续增长，也促进了贸易外汇收支均衡管理。

一是企业主体分类管理。外汇局对开展货物贸易外汇收支的企业实行“贸易外汇收支企业名录”登记管理（以下简称“名录登记”）。名录登记可通过现场或网上办理。外汇局根据非现场、现场核查结果，结合企业遵守外汇管理规定等情况，将企业分成A、B、C三类：A类企业适用便利化的管理措施，B类企业贸易外汇收支由银行实施电子数据核查，C类企业贸易外汇收支须经外汇局逐笔登记后办理。截至目前，全国货物贸易名录登记企业超过100万家。

二是货物贸易收支办理。改革后，除极少数登记业务外，货物贸易外汇收支业务均可在银行直接办理，大幅降低了企业的财务和用工成本，营造了宽松的市场环境。首先是市场主体成本下降。就企业而言，取消逐笔核销、简化出口退税凭证、减少行政许可项目等便利化措施，使得企业往返外汇局和银行之间的“脚底成本”大幅下降，投入贸易外汇收支业务的人力成本减少了三分之一；就银行而言，柜台人员及单证留存成本每年也减少约50%，银行财物和人力成本显著降低。其次是资金使用效率提高。改革后单笔收、付汇业务办理时间分别节省70%和85%，出口退税周期相对缩短，资金周转速度明显加快。

三是事中、事后监测核查。外汇管理部门通过非现场监测和现场核查，对企业货物贸易进行总量核查和动态管理，根据企业遵守外汇管理的情况实施分类管理，并将违规线索移交检查部门。一方面，通过对主体的持续监测，对企业一定期限内的进出口和货物贸易收支进行对比，以监测企业货物贸易外汇收支的真实性；另一方面，通过对涉外收支的分析监测和形势研判，密切跟踪国内外经济贸易形势，升级完善货物贸易外汇监测系统，推进货物贸易监测分析向专业化、精细化方向发展。

货物贸易外汇管理改革向纵深推进

近年来，国际贸易形势日趋复杂多变。在全球产业分工深化、贸易利益不平衡加剧的背景下，货物贸易出现许多新业态、新模式。党的十九大报告明确提出，要推动形成全面开放新格局，实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策。面临新形势、新问题，货物贸易外汇管理在坚持经常项目可兑换的基础上，创新管理理念，转变管理方式，破解对外贸易发展中遇到的政策性障碍，切实保障市场主体的汇兑权益，为我国经济发展和金融风险防范贡献力量。

一是优化外汇业务服务。外汇局适应环境变化，持续深化外汇管理改革，提升跨境贸易便利化水平，促进外贸提质增效。具体包括：简化外汇业务办理流程，取消报关单收付汇证明联，放宽经常项目业务审核签注手续和出口收入待核查账户开立；提高企业资金使用效率，放宽具有出口背景的国内外汇贷款的购汇偿还；提升贸易外汇业务电子化程度，鼓励银行通过审核电子单证为企业办理贸易外汇收支，实现贸易外汇业务报告网上办理。此外，面对新冠肺炎疫情的冲击，外汇局还开辟了外汇政策“绿色通道”，对防疫物资的进出口收付汇业务，按照“特事特办”原则，免于办理名录登记手续，支持“网上办、预约办、邮寄办”等“非接触”方式办理外汇业务。

二是支持贸易创新发展。为适应贸易新业态交易电子化、贸易个体化、支出多元化、分工专业化以及高频线上交易模式等特征，外汇局遵循“鼓励创新、包容审慎”的原则，积极支持贸易新业态发展，激发市场活力和创造力。一方面，拓宽贸易新业态结算渠道。支持符合条件的支付机构和银行凭交易电子信息办理贸易新业态外汇结算，允许个人通过外汇账户办理跨境电商和市场采购贸易项下外汇结算，允许外贸综合服务企业代办出口收汇。另一方面，便利贸易新业态业务的资金结算。允许跨境电商企业将境外仓储、物流、税收等费用与出口货款轧差结算，允许境内物流企业、跨境电商平台企业等为客户代垫境外仓储、物流、税费等，制定期货市场实物交割外汇管理操作指引，银行可凭市场采购联网平台的信息为委托第三方报关出口并已备案的市场采购商户，在线办理收/结汇业务。

三是防范跨境金融风险。外汇局密切跟踪外部环境的演变，加强跨境资本流动双向监测和风险评估，提升贸易外汇收支真实性审核能力，防范跨境资金异常流动风险；同时，丰富银行真实性审核手段，通过“信用中国”“单一窗口”和外汇局应用服务平台等多渠道与银行共享信息，向银行开放进口报关电子信息等。此外，不断加强跨部门监管合作。2016年以来，外汇局相继与海关总署、税务总局签署联合监管合作备忘录，推进部门间信息互换、监管互认和执法互助，联合打击违法、违规行为。

四是深化外汇管理改革。外汇局积极服务国家发展战略和更高水平对外开放，研究构建以风险评估为导向的分类管理信用体系，进一步提升银行自主权与真实性审核能力，助力涉外经济高质量发展。2019年，外汇局在粤港澳大湾区、上海等地开展贸易外汇收支便利化试点，支持审慎合规的银行为信用优良的企业办理贸易外汇收支业务时，实施更加便利的措施，引导银行从内控建设、客户尽调等方面优化操作，推动银行由表面单证审核向以客户尽职审核为基础、以合理性评估为重点的审核方式转变。截至2021年5月底，试点范围已扩大至全国22个地区。

货物贸易外汇管理的改革方向

近年来，国际贸易发展呈现出贸易方式多样化、参与主体多元化和交易模式复杂化等新特点。面对国内外经济金融环境的新形势、新挑战，货物贸易外汇管理将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以服务实体经济和防范金融风险为出发点和落脚点，完善“宏观审慎，微观合规”两位一体的工作机制，逐步构建全面立体的规范发展体系，为我国经济良性有序发展贡献力量。

第一，推进“放管服”改革。坚持与时俱进，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，适应新发展格局，推动高质量发展。货物贸易外汇管理将进一步简政放权，优化营商环境，提升贸易外汇业务的便利化水平，培育和激发贸易主体活力；同时，以扩大贸易外汇收支便利化试点为契机，实施“交易越合规、汇兑越便利”的信用约束和分类管理，更好地服务实体经济发展。

第二，创新贸易管理方式。积极顺应时代发展方向，按照“鼓励创新、包容审慎”的原则，推动制度、管理和服务创新。货物贸易外汇管理将密切跟踪贸易新业态新模式的创新发展，主动回应市场诉求，满足新形势下贸易发展需求；同时，创新交易真实性审核方式，推进银行审核方式从对单证的形式审核向实质合规审核转型，积极探索构建新型经常项目跨境结算的政策环境。

第三，提升监测分析能力。全球经济金融一体化不断提升，金融交易跨区域、跨市场、跨机构、跨币种特征愈发明显。货物贸易外汇管理将紧跟经济金融市场的趋势变化，分析研判贸易收支形势，提高监测核查精准度，提升部门间共治共享的监管合力，防范跨境资本异常流动和内外风险联动，维护国家的经济金融安全。