《关于进一步深化税收征管改革的意见》的出台对税收工作的影响

◎文/高丽丽 刘立敏

一、《意见》出台对税收工作的意义

专家一致认为，《意见》是“十四五”时期税收征管改革的重要制度安排，为“十四五”时期高质量推进新发展阶段税收现代化确立了总体规划，是我国税收征管领域继2015年国税地税“合作”、2018年国税地税“合并”之后的第三次大变革，是未来税收征管改革的“路线图”，对推进税收工作意义重大。

（一）新产业、新业态、新模式强力推动

税收治理是国家治理的基础性、支柱性、保障性制度，税收环境是重要的营商环境。过去几年，以放管服改革为重点，我国不断深化税收制度改革，优化税收征管体制，规范税务执法，提升税收治理效率，使得营商环境得到了显著的改善。基于当前党中央“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的战略部署，我国要进一步优化营商环境，牢牢抓住扩大内需战略基点，就必须继续深化税收征管改革，不断改善税收环境，才能更进一步地优化营商环境，释放市场活力。随着“大智云移物”的发展，我们已经进入了数字经济时代。“大智云移物”指大数据、人工智能、云计算、移动互联网、物联网。数字经济在颠覆了传统的商业模式的同时，也给税收征管带来了巨大的挑战和机遇，我国当前的税收征管现状，无论是在征管效率、征管方式上，还是在执法规范和服务意识方面，都需要跟上市场经济中新产业、新业态、新模式的发展需求。随着数字经济的快速发展，数字已经成为了重要的生产要素之一，这既倒逼着我国税收征管改革的进一步深入，也为智慧税务提供了有力支撑。

在把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的大背景下，《意见》明确提出了构建以税务执法新体系、税费服务新体系、税务监管新体系为主要内容，具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务体系。《意见》以“三新”与“三高”作为目标与手段，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，整体性集成式提升税收治理效能，深化拓展税收共治格局。同时，“以数治税”驱动的“合成”也将展现出我国现代税收征管技术的先进水平，构成我国治理能力现代化及治理体系现代化的重要内涵。

（二）数字化、智能化税收体系提供助力

《意见》明确了我国下一阶段税收征管改革的方向和重点，我国下一阶段税收征管改革将主要围绕税务执法、税务服务、税收监管三个维度展开。《意见》明确了税收征管数字化和智能化的改革趋势和现代信息技术的支撑作用。无论是第三部分的全面推进税收征管数字化升级和智能化改造、第四部分的大力推行优质高效智能税费服务，还是第五部分的精准实施税务监管，《意见》都强调了大数据、云计算、人工智能、移动互联网以及区块链等现代信息技术的广泛应用。未来税务部门必将加强对数据资源的深挖细掘、智能分析和融合共享，充分运用大数据提升税收治理现代化水平。

持续优化营商环境是构建国内大循环为主体的双循环新发展格局的必要条件，税收营商环境是营商环境的重要组成部分。税收大数据是座“金山银库”，税收大数据是智慧税务的重要基础。《意见》突出“以数治税”的理念，全面推进税收征管数字化升级和智能化改造，从而能够促使税收遵从度和社会满意度大幅提高，以及征纳成本的明显降低，进而营造良好的税收营商环境。

（三）税务执法、服务、监管优化升级

《意见》在发票管理方面提出“2021年建成全国统一的电子发票服务平台”“2025年基本实现发票全领域、全环节、全要素电子化”，不仅实实在在方便了纳税人对发票全流程的线上管理，还有助于纳税人实现从发票开具到会计核算的信息一体化，全面降低了商事活动的制度性交易成本。在税费优惠政策发布解读方面提出“精简享受优惠政策办理流程和手续，持续扩大‘自行判别、自行申报、事后监管’范围”，在涉税事项办理方面提出“全面推行税务证明事项告知承诺制，拓展容缺办理事项”，在优化纳税申报方式方面提出“2021年基本实现企业税费事项能网上办理”“2022年建成全国统一规范的电子税务局”“2023年基本实现信息系统自动提取数据、自动计算税额、自动预填申报”，在纳税服务方面提出“全面改造提升12366税费服务平台”“运用税收大数据智能分析识别纳税人缴费人的实际体验、个性需求”，在税收执法方面提出“在税务执法领域研究推广‘首违不罚’清单制度”“坚持包容审慎原则，积极支持新产业、新业态、新模式健康发展”，这些基于税收征管“痛点”的数字化、智能化、智慧化改革措施，充分考虑到纳税人的现实难题，让纳税人享有更规范、更经济、更智能、更高效的普惠型纳税服务，节省了纳税人的时间成本、遵从成本，增强了纳税人的遵从度和获得感。

《意见》从政策导向层面对税收征管部门近期和未来的工作做出了总体部署。一是突出信息技术的应用，将信息技术对税收征管工作的影响放在极其重要的地位，无论是智慧税务的建设，还是发票电子化改革等各项征管工作，都离不开信息技术提供的软硬件环境。二是强调税务执法、税务监管的精准度和规范性，持续压减纳税缴费次数和时间，积极推行智能型个性化服务的同时，健全守信激励和失信惩戒制度。三是实施税收共治，提出既要深化税收大数据共享应用，也要积极寻求部门协作和社会协同。总之，未来的税收征管改革将更加重视科技手段的支撑作用，通过多种制度措施提高税收征管效率，提升纳税遵从度，致力于打造更为优质公平的税收营商环境。

二、《意见》出台对税收工作的影响

专家一致认为，《意见》对进一步深化税收征管改革做出了全面部署，将对新发展阶段税收工作产生深远影响。

（一）以智慧税务为标志，形成现代征管技术支撑体系

《意见》提出要“全面推进税收征管数字化升级和智能化改造”，具体包括加快推进智慧税务建设、稳步实施发票电子化改革、深化税收大数据共享应用三项措施。基于这三项措施，《意见》首次提出了建成“五个一”模式，即2021年建成全国统一的电子发票服务平台，24小时在线免费为纳税人提供电子发票申领、开具、交付、查验等服务；2022年基本实现法人税费信息“一户式”、自然人税费信息“一人式”智能归集；2023年基本实现税务机关信息“一局式”、税务人员信息“一员式”智能归集。该模式提出的背景以及未来实施的保障都与大数据、云计算、人工智能、移动互联网、区块链等现代信息技术密切相关。

（二）以服务纳税人缴费人为中心，树立现代征管理念

《意见》开篇强调，税收征管改革要以服务纳税人缴费人为中心，更好满足纳税人缴费人合理需求；要在2023年基本建成“线下服务无死角、线上服务不打烊、定制服务广覆盖”的税费服务新体系，实现从无差别服务向精细化、智能化、个性化服务转变。《意见》提出要大力推行优质高效智能税费服务，切实以服务纳税人为出发点，这不仅对于我国落实减税降费政策具有重要作用，更是优化营商环境的重要手段。税收营商环境建设是我国持续加力的重要领域，良好的税收营商环境是经济实力的重要体现。税收营商环境的优化不仅体现在税收制度层面，还体现在税收管理层面。调整税收征管和服务对于提升纳税人的涉税体验和感受，推进营商环境建设具有重要意义。值得注意的是，大数据在推行优质高效智能税费服务中，仍然发挥了不可替代的作用。例如，优惠政策信息要依靠大数据提供的纳税人信息来实现精准推送；“非接触式”“不见面”办税缴费服务的实现，需要税务信息系统提供的税收大数据的支撑；针对纳税人个性需求，提供的线上服务的个性化也需要税收大数据的智能分析。

（三）以“精准性”为特征，构建现代税务监管体系

《意见》开篇提出，我国要在2023年基本建成以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以“信用+风险”监管为基础的税务监管新体系，实现从“以票管税”向“以数治税”分类精准监管转变。《意见》提出要精准实施税务监管，在建立健全以“信用+风险”为基础的新型监管机制方面，《意见》强调了建立健全纳税缴费信用评价制度，对纳税缴费信用高的市场主体给予更多便利。在全面推行实名办税缴费制度基础上，实行纳税人缴费人动态信用等级分类和智能化风险监管，既以最严格的标准防范逃避税，又避免影响企业正常生产经营。健全以“数据集成+优质服务+提醒纠错+依法查处”为主要内容的自然人税费服务与监管体系。依法加强对高收入高净值人员的税费服务与监管。此外可以借鉴一些国家的先进经验，对守信激励和失信惩戒的规定进行细化，将纳税人的信用评级与其生活中的方方面面挂钩，动态信用等级将直接与纳税人能否进行贷款、买房、出行、租赁等挂钩，并将企业和个人的失信记录共享至全国信用信息平台，以此来提升纳税人的守信程度。在加强重点领域风险防控和监管方面，《意见》提出要对逃避税问题多发的行业、地区和人群，根据税收风险适当提高“双随机、一公开”抽查比例。那么，在具体的实施过程中，税务机关可以充分依托税收大数据，对纳税人的风险等级进行划分，从中挑选出风险指数比较高的纳税人进行重点监管。

三、对下一步税收工作的建议

财政是国家治理的基础和重要支柱，税收是国家治理体系的重要组成部分，税收征管现代化是税收治理现代化的重要实现路径。《意见》核心任务在于建设以服务纳税人缴费人为中心、以发票电子化改革为突破口、以税收大数据为驱动力的智慧税务，根本目的在于充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。《意见》印发后，税收征管改革将进入进一步深化的新阶段，对税务部门也提出了新要求，对此，受邀专家建议重点关注以下几方面：

（一）建立健全征收和监管新机制

一是征收方面，《意见》表明，通过税费优惠政策直达快享、减轻办税缴费负担、全面改进办税缴费方式、持续压减纳税缴费次数和时间、推行智能型个性化服务等举措，大力推行优质高效智能税费服务。这些举措大大提升了税务部门的服务质量，进一步满足了纳税人缴费人的服务需求，由无差别服务逐渐转变为精细化、智能化、个性化服务，使得纳税人缴费人的获得感持续增加。实现服务质量的进一步提升，应通过税收大数据等技术健全纳税人缴费人的需求收集、分析、响应、反馈机制，及时响应不同的税费服务诉求。此外，在当前“主附税费合并申报”的基础上，应加快推进税费综合申报，尤其是财产和行为税的合并申报。

二是监管方面，《意见》提出，建立健全以“信用+风险”为基础的新型监管机制，加强重点领域风险防控和监管，依法严厉打击涉税违法犯罪行为，实现精准实施税务监管。新型监管机制的建立，不仅加大了对国家税收安全的保障力度，也进一步优化了税收营商环境，将更为严厉地打击涉税违法犯罪行为，切实保护企业正常生产经营。为进一步推进精准监管，税务部门应更加注重税收大数据、云计算、人工智能等现代信息技术的使用，自动对纳税人缴费人行为进行风险分析，根据分析结果实行分类监管。同时对发票开具、使用等各个流程实现实时监控，在事前事中实现对违法犯罪行为的精准防范。

（二）不断强化执法和征管效能

一是优化税务执法方式的同时，有效做到“宽严相济”。在税务执法领域推广“首违不罚”，对于构建亲清政商关系，体现税务执法温度非常有意义。鉴于税收法定基本原则，以及对极少数心存侥幸的纳税人涉税犯罪行为的震慑，准确把握涉税违法与涉税犯罪的界限，建议在执行过程中应“首罪必追”。

二是在强化国际税收合作的同时，关注国际税收征管中出现的新问题。除目前强调加大争议案件协商力度之外，充分考虑当下国际税收领域面临的一些新形势和新问题。比如常规转让定价是将利润转移到国外低税区，现在有部分外资企业是采用“逆向转让定价”，将利润转移到国外高税区，宁可自己多交税，目的是为规避外汇管制。所以对纳税人的非理性判断，有必要借助金融系统的一些外汇政策宣传，引导纳税人对当前外汇政策走势的理性预期。再比如多年来国际税收交往与合作，我国已经与很多国家地区签订双边或多边的税收协定，纳税人跨国经营涉及的不一定都是双重征税，有可能是多边，建议在实施过程中，也要实施好对所得避免重复征税的双边或多边协定，同时，在文中以附注的形式展示出我国的国际税收征管合作和协定签订方面的系列建设成果。

三是将改进提升绩效考评作为强化税务组织保障的一个重要抓手，着力构建立体化的绩效评价指标体系，凸显出各层次评价的最核心指标，包括总局对各省（区、市）的税务局、省对地市级，局机关对内设处室，职能处室对一线税务人员，甚至双重领导下地方政府对税务机关税收质效等等，避免绩效评价压力向基层过度传递。

（三）协调处理好“三大”关系

落实税收征管改革，要更有效地发挥税收的调节功能，要处理好三大关系：一是处理好征缴税收与涵养经济的关系。当前正值天津经济阵痛及结构转型的关键时期，税收切忌超经济增长，不宜为弥补前几年税收指标的亏欠而简单追求指标，要将涵养经济、促进经济发展与推进征管改革统一起来。二是处理好“减税降费”政策普惠性与侧重性的关系。在不违背基本政策前提下，要善于结合天津的“十四五”定位，有侧重地倾斜性支持产业升级换代，抓住制约发展的主要矛盾并积极解决，才能发挥政策的积极作用。三是处理好税收与非税收入的协调。根据经济发展不断优化税收结构，是加强税收征管宏观作用的大手笔，经济阵痛必然加剧财政、税收的紧张，这就要善于借助外力舒缓平衡，就要考虑税收、非税收的有效运用，有效促进经济发展与平衡才是税收的根本目标。