预算管理一体化模式下动态监控工作探究

◎文/韩国英 李延璞 赵健辉

在预算编制、执行与监督三个环节中，动态监控作为预算执行监控的有效实施手段，是实现财政监督关口前移、防范资金支付风险的保障，对于硬化预算约束、保障财政资金安全、推动政策措施落实、严肃财经纪律具有重要意义。随着财政部预算管理一体化工作的开展，预算编制与执行的数据口径更加契合，动态监控如何利用好这个优势，更好地监督单位用款行为、调控预算执行效益，将是动态监控工作的重点。

一、预算执行动态监控工作概况

预算执行动态监控以国库单一账户体系为基础，监控资金支付使用过程，对发现的违规问题及时纠正处理，以规范预算执行，防范财政资金支付使用风险。天津自2009年起积极推进预算执行动态监控体系建设，不断探索实施动态监控的最佳模式和有效途径，构建了覆盖市、区两级的预算执行动态监控机制，有效提高了财政资金的安全性、规范性和有效性，推动了预算执行管理的科学化、精细化。

一是创新财政监管模式，确保资金使用安全合规。天津市已形成事前审核、事中监控、事后跟踪问效的监管模式，充分发挥预算执行动态监控的威慑、警示、纠偏作用。2020年1月至11月，预算执行动态监控系统共监控财政资金支出38.1万笔，金额538.1亿元。其中强制止付违规支出3290笔，止付金额19.5亿元，强制止付违规资金比例为4.0%，较2019年同比下降0.8%，在规范资金支出方面取得明显成效。

二是不断拓展预警规则，丰富完善预警规则体系。通过梳理现有资金管理相关文件以及审计报告，在现有规则体系上及时调整、修订、补充、完善，建立全方位、多角度的预警体系。已建立起红、橙、黄、蓝四级预警体系，有效提升动态监控工作效能。

三是充分运用监控成果，服务财政管理工作。对于核查发现的问题进行数据分析，通过对监控数据进一步加工、整理、归纳和提炼，从中挖掘有关财政资金支出效益、支出进度、支出流量流向流速的相关规律，及时查找问题并分析原因，提高财政资金使用的安全性。形成动态监控分析报告，将动态监控系统发现的疑点信息，进行归类梳理、综合分析，为财政管理工作提供参考。

根据现行监控规则的类别，预算执行动态监控模式主要为事前止付、事中审核和事后统计监督三种。事前止付是系统自动识别出违规支付信息，并予以止付；事中审核是系统根据相关字段将疑似违规信息推送给财政，需财政部门人工审核是否违规；事后统计监督是系统将疑似违规支付数据统计，由财政部门人工统计分析此类支付行为的合理性（详见图1）。

二、现行监控模式存在问题

（一）资金监控范围窄

目前，天津动态监控的范围是实行国库集中支付的财政资金，未实行国库集中支付的财政资金，如各类财政专项直拨资金、土地出让收入、罚没收入等非税收入以及社保资金等，尚未纳入动态监控的范围；动态监控主要对财政资金的支付进行监控，尚未对财政收入的收缴进行监控；动态监控侧重对预算单位零余额账户进行监控，尚未对单位基本账户进行监控。这些尚未覆盖的财政资金，成为日常监控的盲区，存在单位违规使用资金的风险。

（二）系统智能化程度低

现行动态监控系统可以实现将带有明显违规特征的支付信息予以止付，仍有部分疑似违规信息需财政部门人工审核。以2019年动态监控预警情况为例（详见表1），按照触发频率与预警金额分别排序，筛选出触发频率最高和预警金额最高的前5项预警。如表1所示，“基本支出未按规定的经济分类科目列支” “跨系统单位之间划转资金” “使用限额支票划转资金”与“经财政审批归垫资金”四项规则仅通过单位录入的信息无法准确判断是否违规，需要付款单位提供相关文件资料，人工二次筛查。而仅凭单位提供的文件资料或者账务报表不能简单明了地判断出违规与否，审核人员需要较高的财务知识与经验，才能准确判断单位该笔支出是否属实、是否违规。

表1 2019年动态监控预警情况

（三）监控处理机制有待完善

目前的动态监控工作侧重在发现和解决违规问题，针对违规行为的处理措施较少。以2020年度限额支票结算情况为例，限额支票是指票面金额须在一定范围之内的支票，在操作过程中，预算单位在支付系统中可以不填写具体收款人与收款账号，只填写规定限额，在限额范围内进行付款（本市要求限额不得大于1万元），仅限于小额采购支出（明确采购物品与金额，不确定采购商家）与非税缴费支出。

2020年1月 至10月，多家预算单位在限额支票实际使用过程中，其使用范围被扩大，最终收款人也存在违反财政规定的情况。存在将资金违规划拨至本单位实有资金账户的情况，涉及预算单位22家，金额217万元。在要求相关单位出具整改情况函后，仍有部分预算单位未出具相关材料；部分单位在出具整改说明后再次违规操作。限于目前对预算单位违规行为尚未制定完善的处罚机制，预算单位违规成本低，动态监控的纠偏、警示效果未能充分发挥（详见表2）。

表2 2020年违规使用限额支票向本单位实有资金账户划转资金情况

（四）监控成果运用不佳

1.分析结果利用不足

监控数据能够在一定程度上反映预算编制及预算执行的科学化、精细化水平，对于监控数据的分析，能够揭示财政的运行规律或者发展趋势，起到辅助预算、规范执行、校验决算的目的。目前监控数据分析结果运用存在局限性，在预算编制、绩效评价等环节未能充分发挥作用，尚未形成业务闭环。

2.监控预警处理体系尚不完善

目前动态监控工作模式是根据系统中存在的预警信息，督促预算单位整改，确保本条支付数据合理、合规。由于缺乏与预算部门、业务处室和检查部门联动解决的机制，预算单位所暴露出同系统间划转资金、混用指标等问题，未能从源头即预算编制层次解决。且由于监控预警处理体系尚不完善，特别是对预算单位违规行为缺乏惩治措施，单位违规成本低，存在财务明知故犯、多次违规操作的情况，动态监控的警示、纠偏效果未能充分发挥。

三、一体化模式下动态监控工作展望

2021年1月1日，天津市市级预算单位预算管理一体化系统全面上线。通过运用信息化手段全面深化预算制度改革的决策部署，实现从预算编制到预算执行的链条式管理、全流程整合预算管理制度。

（一）强化监控，扩大资金监控范围

一是强化即时动态监控。按照部门预算、预算执行和部门决算链条式管理思路，预算编制、预算执行、绩效评价等环节都将成为一体化平台上的一个模块，这就从硬件上实现了业务环节的无缝衔接和有效控制，将静态的部门预算、部门决算和动态的预算执行结合起来，建立部门预决算即时动态监控机制。整合预算指标和支出信息，设定预算执行进度预警阈值，根据预警阈值对预算单位和业务处室提供“提醒”服务，做好项目库与实际执行项目的对应，对项目库项目实行跟踪管理，向下追溯到每一笔开支。

二是充分实现数据共享。现行财政预算执行动态监控机制的数据来源是国库集中支付业务，尚未实现与其他相关业务管理系统的有效衔接，如政府采购支付信息与政府采购合同信息、中标供应商收款信息缺乏有效衔接等。在预算管理一体化的模式下，借助预算管理一体化信息平台，财政预算执行动态监控工作可以与预算指标系统、财政账务核算系统、政府采购系统、资产管理系统对接，实现数据共享。

三是扩大监控资金范围。逐步将实拨资金、财政专户资金纳入监控范围，并加强对重大事项、重点领域的监控，使动态监控工作在财务管理过程中发挥更大的作用，解决目前所存在的财政监管“最后一公里”的问题。

（二）完善体制，健全动态监控机制

一是完善动态监控机制。通过不断建立和完善各项制度机制，明确监控内容、系统流程、预警问题处理流程和单位整改等事项，为预算执行动态监控工作的规范开展提供制度保障。按照制度规定，坚持规范化管理原则，对系统预警的疑点信息进行实时查询，每月集中处理，要求相关预算单位进行说明。对于核查发现的问题及时处理纠正，定期通报，保证数据流转既顺畅有序，又有依可循。

二是建立整改共促机制。对违规信息的处理采用发函方式，提升处理的效率和效果，通知相关预算单位对疑点问题进行回函说明，以便及时提出整改意见。发函方式旨在进一步提高预算单位对规范财务管理的重视程度，确保疑点信息得到有效处理。对于屡次出现疑点信息的预算单位，进一步汇总分析疑点信息，可采取通报、约谈等方式，提高单位对规范支付行为的重视程度。

三是调整违规处理机制。目前的监控预警模式为单位提交支付申请，系统根据内嵌的监控规则判断是否违规，并将违规信息推送给财政部门进行人工审核。按照财政部的一体化业务流程设置，监控模式调整为单位提交支付申请后由部门初审，财政复审。新的业务流程下，部门为监控工作把好第一道关，大大减少了财政人工审核的压力。

（三）强化分析，提升动态监控效果

一是强化数据分析。实现对庞大数据量的多口径多角度分析和处理，需要不断完善系统功能，完善细节设计，加强分析统计功能，对监控信息进行专题分析和对比分析。专题分析应包括按预算支出分类，按主管部门分类预算收支平衡分析、预算执行进度分析等；对比分析可包括预算收支计划与实际收支对比分析、零余额账户用款额度与现金对比分析、预算执行与单位会计账目对比分析等。

二是优化结果反馈。根据日常监控结果，定期汇总生成月度、季度、年度监控报告，将一定期限内的预算单位预算执行违规情况予以总结对比分析。报告可根据历史顺序累计生成某一预算单位的所有违规记录纵向比较，也可以将一定时期内所有预算单位的违规情况横向汇总，以便于财政部门有效发现某一预算单位的违规特点以及某一时期内预算单位违规事项的集中趋势，从而进一步查找原因，调整工作部署或方式。

三是形成监管合力。预算单位触发监控预警后，借助一体化系统，将违规支付信息推送给预算部门、业务处室，形成业务合力。通过预算编制约束预算执行，也将预算执行情况反馈于预算分配，从而使动态监控工作真正嵌入预算管理链条，成为预算管理的重要抓手。对于单位在支付行为中暴露出的预算编制问题，由预算部门和业务处室协调解决，严格遵循一体化模式“指标控制支付”的概念，严禁无指标、超指标支付行为。对于经核查确实违规或有重大违规嫌疑的，移交检查部门处理，进一步提高动态监控的约束力和威慑力。