京津冀一体化国家战略促进三地普惠金融发展探析

◎文/孟 颖

一、引言

长期以来，京津冀地区存在严重的发展不协调、不平衡问题。2014年，党中央、国务院部署实施京津冀协同发展国家战略，疏解非首都核心功能，调整优化城市布局，打破“各管各家”的思维定式，三地“下一盘棋，使一股劲”，促进各种生产要素合理流动，加快城乡一体化发展，彻底解决经济社会发展不平衡、不协调问题。经过七年多的建设和发展，京津冀三地协同联动，交通一体化、生态环境协同治理、产业对接协作、公共服务共建共享等重点领域取得积极进展，并向更高水平迈进，推动形成以首都为核心的世界级城市群。

京津冀协同发展的核心思想是“协同”，在这一进程中，资源得到有效配置，城市布局、产业结构日趋合理，城乡一体化进程加快，三地的经济社会发展更平衡、更协调。在此基础上，本文将探讨京津冀协同发展是否促进了普惠金融的发展，进而有利于推动包容性增长和实现农村减贫的问题。

所谓普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务，也就是指社会弱势群体、贫困或低收入者，也能充分、及时地享受的金融服务。普惠金融的主要目的是家庭和企业以合理的成本获得较广泛的金融服务，金融机构稳健经营，提升其竞争性并实现可持续发展，同时监管部门实施有效的审慎监管。

对于普惠金融的研究，主要是三个方面。一是普惠金融发展水平的测度。Sarma（2008）借鉴联合国人类发展指数的测度方法，通过银行的渗透率、银行服务可获性和使用度三个维度，构建了测度普惠金融的指标体系。王修华和关键（2014）以及傅巧灵、赵睿和杨泽云（2019）等都对普惠金融发展水平的测度进行了研究，主要是对指标体系的调整和改进。二是普惠金融对收入分配和福利增进（减贫）效应的影响。张彤进（2016）研究了包容性金融发展对城乡收入差距的影响机制。任碧云、陈曦（2019）研究认为，包容性金融发展对贫困减缓始终具有正向促进作用，并表现出显著的双门槛特征。三是其他方面研究。孙英杰和林春（2018）、傅巧灵、赵睿和杨泽云（2019）、公茂刚和张梅娇（2020）等对我国不同区域的包容性金融发展进行了比较分析，测度了差异、收敛性，并提出了推动包容性金融发展的建议。

目前国内外研究主要集中在普惠金融对缩小城乡收入差距、提高农村创业机会从而产生减贫效应，以及普惠金融的测度、收敛性及其发展等，但是政策对普惠金融发展的影响机制研究较少。本文将研究京津冀一体化对推动普惠金融发展的有效性问题。如果京津冀协同发展对普惠金融发展产生正向传导机制，促进贫困地区对金融服务的可获得性，有助于提高农民收入，推动贫困人口减贫、脱贫，从而促进城乡一体化，将对全国实施区域一体化政策以促进普惠金融发展，具有良好的借鉴作用。

二、京津冀三地普惠金融发展现状分析

（一）普惠金融实现较快发展

京津冀地区的普惠金融发展水平长期以来一直存在较大差距，但京津冀协同发展国家战略实施后，情况有了较大改善。京津冀地区的普惠金融发展水平有以下特点：一是都实现了较快发展，但仍然有较大差距。从体现普惠金融发展水平的几个主要指标看，截至2020年末，京津冀每平方公里金融机构从业人员数量分别为7.48人、6.11人和0.97人，而2009年分别为5.41人、3.97人和0.79人，分别增长了38%、54%和23%；三地人均存款余额分别为82.92万元、21.91万元和10.73万元，而2009年分别为28.73万元、10.9万元和3.18万元，分别增长了1.89倍、1.01倍和2.37倍；人均贷款余额分别为36.99万元、24.94万 元 和8.05万元，而2009年分别 为13.33万元、8.56万元和1.86万元，分别增长了1.77倍、1.91倍和3.33倍。可见，与11年前相比，京津冀三地普惠金融都有较快发展。但也存在较大差距，如每平方公里金融机构从业人数、人均存款方面，北京是河北的7倍以上；人均贷款方面，北京是河北的4倍多。二是就具体指标而言，有些指标比较接近，而有些差距难以拉近。截至2020年末，京津冀地区保险深度（保费收入占GDP的比重）分别为0.064、0.048和0.058。但像人均存款、人均贷款等指标，北京属于国际金融中心，有中、农、工、建、邮储五大国有银行以及多家股份制银行总部，天津和河北与其差距难以缩小。

（二）对普惠金融的支持各具特色

京津冀三地根据自身实际情况，金融服务呈现多样化特点，采取多种手段提升金融服务质量。北京主要通过产品创新和科技引领，提升普惠金融服务质量。2020年9月，人民银行营业管理部发布“创信融”企业融资综合信用服务平台，并在中关村国家自主创新示范区开展试点。该平台采用“金融管理大数据+金融科技+政府政策配套”的创新方案，打造“模型驱动的嵌入式金融服务模式”，为北京小微企业发展和科技创新提供“纯信用、全线上”的金融服务。截至2020年末，“创信融”平台已精准支持601家中小微企业，支持就业人数超万人；发放贷款近5亿元，其中首贷企业占比70%，绝大部分都是“信用白户”。天津通过设立金融便民点和金融服务站的方式支持普惠金融发展。2012年初，为了改善农村金融服务环境，推动农村金融服务网络化、全覆盖，打通农村金融服务“最后一公里”，天津启动了农村金融服务站建设工程。截至2018年末，全市农村地区已经建设金融服务站1058家、金融服务便民点1369家，累计为农村地区客户提供服务5026万人次，涉及金额412亿元，基本实现了全市村庄的金融服务全覆盖目标。河北采用再贴现和再贷款的方式支持涉农和小微企业。2020年，全省累计发放再贷款再贴现条件的贷款（含贴现）635亿元，支持企业（含个体工商户）4.65万户，普惠小微信用贷款余额78.3亿元，较年初增加62.1亿元。为了缓解首贷难、贷款难，开发了“河北省融资对接监测分析系统”，系统推介重点企业1.94万家，9141家企业获得授信支持。另外，开展了首贷拓展行动，打造线上线下“首贷中心”，通过河北线上首贷中心对接民营小微企业4637家，其中216家企业首次获得贷款。

总之，京津冀地区的普惠金融发展虽有差距，但呈现较快增长态势，各地所采取的政策措施起到了重要的推动作用。然而，关于京津冀协同发展国家战略对普惠金融发展的促进作用，专家学者研究较少，这是本文研究的核心问题。本文将通过分析京津冀三地2009—2020年普惠金融发展程度的变化趋势，探讨京津冀协同发展对普惠金融发展的影响。

三、京津冀一体化推动三地普惠金融发展的数据分析

（一）普惠金融指标体系的构建

衡量普惠金融发展程度，首先要建立普惠金融指标体系。本文根据国内外专家学者对普惠金融指标的设定和测度进行了分析，对指标的选择主要基于以下几种考虑。一是符合京津冀地区的实际情况。例如随着金融科技的发展，目前银行已经不把网点的增设和ATM机的布放作为提升金融服务水平的手段，而是通过创新手机APP的服务功能，增加客户粘性和活跃度来提高服务质量，故不把二者作为普惠金融测度指标。二是数据可获得性。从实际情况看，手机银行使用率、客户的账户数量、银行农村个人客户AUM（个人资产管理规模）等数据不容易获取，不能作为测度指标。三是数据要有一定的时间跨度，统计口径一致。有的指标统计时间比较短，无法比较不同地区普惠金融发展的渐进趋势，也不适合加入指标体系。有的学者把“利率上浮贷款占比”作为衡量农村普惠金融发展程度的指标，但贷款利率的变化比较复杂，有内生性也有外生性，而且贷款的需求具有一定的刚性，与普惠金融发展程度相关性差。另外，本文曾考虑将“涉农贷款余额占贷款总额的比重”作为测度指标，但在10年的跨度内，京津冀三地这个指标变化不大，因此，也没有选为测度指标。综上考虑，并借鉴有关学者研究成果，构建了京津冀普惠金融发展指标体系（见表1）。

表1 京津冀普惠金融发展测度指标体系

（二）发展指数的测度

本文通过普惠金融发展指数来测度普惠金融发展的程度。所构建的指标体系包含6个指标，均是正向影响，数值越大表示普惠金融发展的程度越深。借鉴Sarma（2010）的测度方法，本文采用变异系数法测度普惠金融发展指数，从而评价京津冀的普惠金融发展水平。变异系数法是一种客观赋权的方法，其基本思想是：在进行指标评价时，取值差异越大的指标影响力越大，对评价对象的差异性具有较大解释力，因此，该指标就被赋予较大的权重。

普惠金融发展水平的测度本质上是对各指标进行合成和归一化处理，最终得到普惠金融发展指数，并通过指数大小来评价其发展水平。计算过程分三步：首先，测度变异系数，从而求出指标权重；其次，对各指标进行无量纲化处理；最后，通过求欧氏距离，来获得普惠金融发展指数。

1.计算变异系数和指标权重

变异系数也称标准差系数，是标准差与均值的比率，用CV来表示，公式为：

其中，CVi为变异系数，Si为各指标标准差，Xi为各指标均值，i表示指标的个数。对变异系数进行归一化处理，计算指标权重，公式为：

其中Wi在0～1之间，表示第i个指标在整个指标体系中的重要程度。归一化处理结果（见表2）。

新课标对语文核心素养做出了细致入微的描述。例如，在“语言构建与运用”模块中，新课标指出其首要素养是语感。又如，在“思维提升与发展”模块中，新课标中将思维细化为直觉、联想、想象、分析、比较、归纳、概括等一系列能力。所有这些能力，本质上是处理文本与组织文本的能力。在教学中应当聚焦文本自身，让课堂成为教师引导学生潜心会文的课堂。

表2 京津冀普惠金融发展指标体系权重

2.指标的无量纲化处理

因为各指标的经济意义和量纲不同，不能直接进行比较，因此采用线性阈值法对其进行无量纲化处理，计算公式如下：

其中，di表示第i个指标的无量纲化测度值，Wi表示指标i的权重，Ai表示指标i的实际观测值，Mi表示指标i的最大值，mi表示指标i的最小值。处理结果（见表3）。

表3 京津冀三地普惠金融发展指标无量纲化处理结果（2020年）

3.普惠金融发展指数的测度

通过计算点D和点W之间的归一化欧氏距离，可得出普惠金融发展指数，用IFI表示，其公式如下：

表4 京津冀普惠金融发展指数

（三）结果分析

从图1中可以得出以下分析结果：一方面，京津冀三地普惠金融发展指数都有较大的增长幅度。从增长速度看，2020年较2009年，北京普惠金融发展指数增长了78%，天津增长了1.61倍，河北增长了5.67倍，而且河北的增长幅度远高于北京和天津。另一方面，发展程度有较大差距，但差距在缩小。2009年，京津冀三地的普惠金融发展指数分别为0.5、0.18和0.03，北京是河北的17倍，天津是河北的6倍，差距很大；而2020年分别为0.89、0.47和0.2，发展指数缩小到4.45倍和2.35倍，差距明显缩小。同时，从图1中可以看出，在2014年以前，京津冀三地普惠金融发展指数变化不大，没有明显的增减趋势，而从2014年以后，指数变化呈较快增长趋势。为什么说京津冀协同发展国家战略对普惠金融发展起到推动作用，因为类似的区域合作机制，如本世纪初启动的京津冀都市圈建设，国家“十二五”规划纲要提出的“打造首都经济圈”，没有对普惠金融发展起到明显的促进作用。因此，研究表明，京津冀协同发展国家战略对三地普惠金融发展起到了明显的推动作用。

图1 2009—2020年京津冀普惠金融发展指数变化趋势

四、影响机制分析

（一）协同效应

1.金融政策的协同效应

之所以京津冀协同发展国家战略推动了普惠金融的发展，很大程度是三地金融政策步调一致，形成协同效应的结果。在《京津冀协同发展规划纲要》框架下，2014年9月，天津农商银行、北京农商银行和河北省农信联社共同签署了《京津冀金融服务一体化战略合作协议》；2015年9月，北京市工商联联手天津市工商联、河北省工商联以及相关金融机构、产业园区共同签署了《京津冀协同发展金融服务战略合作框架协议》；同年9月，京津冀三地政府与国开行共同签署《开发性金融支持京津冀协同发展合作备忘录》。这些政策的出台，使得京津冀地区金融资源统一配置、协同发展，对普惠金融发展起到了至关重要的推动作用。

2.经济政策的协同效应

过去，京津和河北的经济社会发展如同“两张皮”，一边是世界级的大都市，一边是“环京津贫困带”，发展极为不平衡。在京津冀协同发展国家战略实施过程中，按照《京津冀产业转移指南》规划，构建“一个中心、五区五带五链、若干特色基地”的产业发展格局，充分发挥政策的协同效应。各种政策的“断头路”被打通，公共服务实现均等化，布局合理、产业对接、合作共赢。津冀两地对非首都功能的承接，吸引了大量资金的支持，从而使金融机构增加了金融基础设施的投入，加大了普惠金融服务的力度，协同发展、协作发展、协调发展已经成为京津冀普惠金融发展的主题。

（二）多种政策的叠加效应

京津冀协同发展国家战略实施的同时，国家扶贫工程、雄安新区建设同步进行，对普惠金融发展产生政策的叠加效应。如果说京津冀协同发展和雄安新区建设主要解决三地经济发展不平衡、疏解北京非首都功能，间接促进了普惠金融发展，那么国家扶贫工程则直接促进了金融扶贫、经济扶贫。如河北的赤城县是典型的国家级贫困县，协同发展和扶贫政策双管齐下，2020年已实现全面脱贫，目前“北京研发，赤城转化”已经成为两地协同发展的有效模式。多种政策的顶层设计逐步使政策链、金融链、产业链相融合、相叠加，有效地促进了普惠金融的发展。

五、结论与对策建议

（一）研究结论

北京、天津两个超大城市的“虹吸效应”，客观上造成河北的生产要素不断流向京津，三地不仅经济发展不协调、不平衡，普惠金融发展亦是如此。2014年以来，随着京津冀协同发展国家战略的实施，三地普惠金融发展有了很大改观。本文研究表明，京津冀协同发展国家战略有效地推动了三地普惠金融的发展，这对国内其他行政区域通过实施一体化政策推动普惠金融发展，协同促进区域经济社会发展，具有显著的借鉴意义。

（二）对策建议

1.深化京津冀协同发展国家战略，不断推动三地普惠金融发展。一是将普惠金融发展规划融入协同发展的制度设计，不断深化、巩固发展成果。京津冀要在不断创新顶层设计、沟通推进机制和协同发展机制过程中，将普惠金融纳入发展规划。目前，京津冀人行系统已在2016年建立了联合协调机制，引领三地金融机构破除“一亩三分地”的思维方式开展业务，共同为协同发展提供金融支持。此类协调机制需将普惠金融发展目标纳入规划，以实现三地普惠金融协同发展。二是继续加大金融基础设施建设力度，培养良好的普惠金融发展环境。逐步建立协调一致的担保、支付和征信体系，完善金融信息、监测数据的共享机制，破除信息沟通的藩篱，创建公平、合理的法律、金融监管环境，实现金融系统的优势互补，推动普惠金融服务的协同发展。三是注重政策之间的衔接和协同，充分发挥其叠加效应。在实施京津冀协同发展、国家扶贫工程和雄安新区建设等国家重大战略的过程中，不能彼此割裂开来，而是紧密配合国家对普惠金融的支持政策，共同推动普惠金融的发展。

2.在政策的实施中加强金融科技的引领作用，助力数字普惠金融发展。以大数据、云计算、区块链和人工智能为代表的金融科技，对数字普惠金融发展起着重要的支撑作用。金融科技的创新促进了信息不对称问题的解决，通过增进信用推动了普惠金融的发展，提升了金融服务的质量。近几年，金融科技在京津冀地区得到快速发展。根据《2018全球金融科技中心指数》发布的数据，京津冀的全球金融科技中心的指数得分达到76.78，仅次于长三角（81.16）和旧金山湾区（79.67），为世界第三大金融科技发展领先区域。2021年中央一号文件首次提出“发展农村数字普惠金融”，农村普惠金融将迎来前所未有的发展机遇。因此，我们在落实相关政策的同时，要以金融科技创新为抓手，推动农村普惠金融的发展。

3.借鉴京津冀协同发展国家战略，以区域经济发展协同促进普惠金融发展。从我国地方政府对不同行政区域的治理看，在具体的制度设计、政策落实中，会存在不一致、不协调的情况。类似于京津冀地区，我国其他相邻行政区域同样存在交通障碍（如断头路）、制度屏障，功能定位不清，互相干扰恶性竞争，甚至形成“三不管”地区，严重影响普惠金融的发展和经济社会的发展。借鉴京津冀协同发展国家战略，我国很多类似相邻行政区域，如两广、东三省、江浙沪徽、山东和河南、陕甘宁、成渝等，都可以通过协同发展的模式实现共建共享，推动普惠金融建设和可持续发展。