新形势下高校预算管理探究

兰州大学预算评审中心

引言

近年来，政府工作报告和预算报告都提出，各级政府要“过紧日子”，厉行勤俭节约，把钱花在刀刃上。在当前财政经济形势下，教育事业发展面临着较大资金保障缺口，“过紧日子”的必要性和紧迫性进一步凸显。2020年教育部部门预算要求明确高校坚决落实过紧日子精神，切实将过紧日子作为预算管理长期坚持的基本方针，厉行节约办一切事业，严格支出管理，制定管用有效的措施。根据公布的《教育部2020年部门预算》，一般公共预算当年财政拨款比2019年执行数减少156亿元，其中，高等教育类经费2020年预算数比2019年财政拨款执行数减少128亿元。这是国家教育规划纲要颁布实施，特别是明确教育经费投入“两个只增不减”以来，首次出现财政一般公共预算教育支出减少。

与此同时，从财政经济运行情况、财政收支压力和财政教育投入结构等方面看，今后一段时期内，高等教育财政投入所面临的形势并不乐观。高校在将新要求贯彻落实到学校事业发展全过程的当下，如何适应新时代新情况新要求，提供更好的经费保障；如何发挥预算管理的作用，优化资源配置，更好地助力“双一流”建设和内涵式高质量发展，是摆在我们面前亟须思考的问题。

一、高校预算管理的现状与问题

随着我国公共财政体系的不断完善，高校经费管理体制也在不断深化，预算管理在高校财务工作中的重要地位突现，尤其在当前形势下，对高校预算管理提出了新的更高要求。然而，我国高校预算管理还存在一些不相适应的问题。

（一）预算与规划脱节

事业发展规划与预算衔接不够，预算未按照事业发展规划进行科学、合理地资源配置，学校规划也没充分发挥财务预算的作用，预算管理缺乏前瞻性和规划性，经费投入和事业发展“两张皮”，钱没跟事走。刘静（2013）指出预算是机构战略性和操作性规划的财务表达，只有以有效的规划开始的预算才能更好地帮助机构优化资源配置；在预算执行方面，多数高校普遍“重分配轻执行”，申请经费时，名目众多，实际使用过程中，缺乏必要统筹规划，不管学校还是学院、职能部门，大多采取总额控制法，只要不超经费上限，具体经费使用方向不再控制，预算编制与预算执行“龙头蛇尾”，预算的导向作用不明显。

（二）预算统筹能力弱

高校预算管理中，普遍存在“撒胡椒面”“雨露均沾”现象，预算安排习惯于分项目、分钱，造成点多面广、支出“碎片化”，重点建设不聚焦，难以找到量力而行的平衡点。近年来，各级财政高度重视结转结余资金管理和存量资金的盘活，但大部分高校对校内存量资金管理重视度不高；各部门多头申请、重复申报、部分事务欠缺统筹规划、各家自扫门前雪、部门合力尚未形成，致使学校资金重复投入。

（三）预算分配方法固化

目前，我国高校普遍采用增量预算作为主要的预算分配方法，通常只在往年数据的基础上做简单的增减，胡素英（2018）指出预算编制方法在高校实务中的运用远远落后于其理论发展，目前我国高校预算编制方法仍以“基数加增长”为主，零基预算和绩效预算则很少采用或者运用不当。从预算编制和下达时间来看，大部分高校的预算编制和下达时间为预算年度的三四月份，有些甚至到七八月份，导致预算下达前学校单位资金缺乏，甚至临时改变工作计划。这种预算分配方法已不适应当前管理要求及事业发展，不能最大限度地发挥高校人财物的效能，不利于调动校内积极性。

（四）预算绩效水平低

全面实施预算绩效管理，已成当前的一个重大任务。高校普遍处在适应过程中，还不习惯从“重分钱”到“讲绩效”的管理转变。从表象上看，绩效目标与预算经费不匹配，预算执行率与预算执行效果不对等，单纯强调高预算执行率无法发挥预算的导向作用。现阶段，大多数高校绩效管理仅局限于上级部门要求的自评，都是被动的“要我有绩效”，且“规定动作”质量也不能保证。高校内部的预算绩效评价机制还基本处于空白，预算绩效管理内生动力还有待激发。

二、加强高校预算管理的对策

（一）加强统筹规划，科学有效配置各类资源

一是高校要加强系统性、引领性的顶层设计和统筹规划，坚持先规划、后投入，统筹协调好规模、结构及效益之间的关系，正确处理好短期目标与长远发展的关系。特别是要增强事业规划与资源配置的协调性和匹配度，增强学校与院系目标的一致性和协调性。二是要摸清“家底”和需求，突出建设发展的整体性和协调性，推进财力资源实质性统筹，减少“盲目性”“随意性”，避免低效高频重复建设，避免资金使用“碎片化”，抓住资源分配矛盾的主要方面，科学合理有效配置资源。三是努力盘活存量资金资产，提高资源配置效率和使用效益，推进校内资产资源共享共用。

（二）优化支出结构，完善预算分配体系

一是合理运用零基预算理念。“量力而行”“尽力而为”，适应现阶段发展特点和规律，完善能增能减、有保有压的预算分配机制，以工作任务和实际支出需求为依据，打破基数概念和支出固化格局，破除支出假刚性，科学合理核定支出。二是建立分类支持机制。对高校来说，要严格控制一般性支出，压缩消耗性支出，降低运行成本，把有限的资金投入到亟须的地方，聚焦师生的基本需求，聚焦教学科研活动的基本保障，聚焦补短板强特色，精准支持。三是集中力量办大事。对高校来说，当前正处于“办大事”的关键时期，要按集中力量办大事的原则，落实重点任务，抓主要矛盾和矛盾的主要方面，集中人力财力物力，保障“双一流”建设和内涵发展。

（三）强化预算评审，做实做细项目库建设

预算评审是预算管理的重要组成部分，是规范预算编制行为、优化预算资源配置、提高预算管理水平的重要手段，是预算安排、预算监督和绩效评价的基础性工作，更是实现“业财融合”的关键抓手。在新形势下，高校更要充分发挥好预算评审对预算管理的定量基础和技术支撑作用，提高资源配置的有效性。将预算评审实质性嵌入预算管理流程，推进事前绩效评估与预算评审融合，评审结果要对预算安排产生实质性影响。项目库实行全周期滚动管理，建设一批、储备一批、谋划一批。发挥预算评审的“节支”效能，通过科学评审校内各方面对资金的需求，做实做细项目，避免“屁股决定脑袋”，遏制盲目要钱的冲动。

（四）硬化预算约束，科学合理推动预算执行

一是保持政策相对稳定性和持续性，稳定预期，避免“不顾效果，为了执行而执行”，避免突击花钱。二是建立项目全过程管理机制，堵住“执行漏斗”。各类项目要严格按照批复的建设内容和标准组织施工，更要及时全面掌握项目执行动态，严格变更管理和质量控制，严禁项目超投资和变相超投资，强化竣工验收管理，保证项目实施效果。三是硬化预算约束，坚持先预算、后开支，严禁超预算或无预算支出，预算执行中新增的临时性、突发性等支出，通过现有经费统筹解决，避免随意追加预算。

（五）重视筹资管理，拓宽收入来源渠道

拓宽收入来源渠道更好地筹集资金，对于学校的可持续发展非常必要。高校应加强收入管理，要聚财有方，建立资金筹措长效机制，优化经济分配政策，充分利用财务杠杆，调动创收积极性，增强自筹资金能力。高校不仅有人才、科技和智力资源，还有丰富的固定资产和无形资产，应主动用好用活这些资源，积极探索通过共建、科技合作、社会服务、成果转化、教育培训和基金会等多种方式，发挥自身优势，挖掘高等教育服务经济社会发展的潜能，更好地筹集社会资金。

（六）深化预算绩效管理，推进提质增效

一是将绩效管理制度优势转化为预算治理效能，构建全过程、全方位和全覆盖的预算绩效管理体系，将绩效理念和方法融到预算编制、执行、结果各个环节，解决绩效管理和预算管理“两条线”问题。二是严格绩效目标管理，将绩效管理重心向事前聚焦，从源头上防止浪费。建立完善符合教育科研规律和人才培养规律的绩效指标和标准体系，构建以绩效为导向的资源配置机制，激发内生动力。三是落实资金使用单位的绩效责任，建立预算评审、绩效评价结果与单位考核、预算安排挂钩的制度，加强评审评价与财务、采购、资产、审计工作的协同，推动预算资金聚力增效。

结语

面对新时代、新情况、新要求，高校优化预算管理，发挥预算治理效能，是统筹推进“双一流”建设和内涵式发展的必然选择。高校必须科学有效分配资源，完善预算分配体系，优化支出结构，增强成本意识，实施预算绩效管理，助力高等教育发展。