审计视阈下高校“两个责任”落实机制研究

向健 重庆财经职业学院

引言

在党风廉政建设中，高校落实“两个责任”，强化刚性制度建设是根本。只有切实形成监督检查、考核评价、责任追究的制度化、程序化和常态化，才能使高校“两个责任”的落实不流于形式。审计作为组织内部专门的监督机构，通过检查、鉴证和评价履行监督职责，在明晰责任清单、构建主体责任体系及加强责任管理方面，将发挥关键性作用，理应被纳入“两个责任”落实的制度性建设范畴中，成为高校加强纪律建设和完善党内监督的重要依撑。

一、审计在高校“两个责任”落实机制建设中的制度保障作用

（一）审计职能发挥更有利于主体责任的界定分明

落实“两个责任”首要的是确定责任主体，由谁来负责是第一位的。在高校现有组织架构和运行模式下，党委主体责任和纪委监督责任在实际工作中往往存在职责不清的现象，不少干部在承担“一岗双责”的相关责任时，偏重于学校教学的业务责任，而对于党风廉政建设仅停留在口头上或者一般性的要求上，缺乏明确的工作职责目标和刚性要求。责任逐级推延，必然产生责任主体不明、相互推诿问题，使得“两个责任”难以落实或者空置。审计的监督、鉴证和评价职能无疑对被审计单位具有责任制约作用，其监督职能就在于发现和鉴别出责任主体是否与责任履行相统一，审计不仅使责任主体明确，也能促使每个责任主体更好履责。“两个责任”既规定了党委和纪委的责任范围，同时也明确了承担责任的主体角色。高校作为落实“两个责任”的重要阵地，党委作为学校各项事业的领导核心，必须担负起主体责任；纪委作为执纪问责的专门机构，必须担负起监督责任；高校各职能部门是落实主体责任的基础。审计工作就在于增强制度的可制约性，协助学校党委把党风廉政建设贯彻下去，明确责任主体，审查责任落实情况，发现问题，提出修正建议，形成上下贯通、层层落实的责任链条。

（二）审计职能发挥更有利于责任内容的界定分明

落实“两个责任”重要的是建立责任清单，明确自己所担负的责任。有些高校更看重业务教学及科研，对于开展党风廉政建设态度不积极，导致所负责任内容认识不清楚。结合高校实际，高校党委主体责任的内容，体现在领导、用人、保障和管理四个方面，其中，党风廉政建设的责任永远顶在前面。就“两个责任”落实来说，学校主要领导在履行第一责任人责任时，应自觉把党风廉政建设全面融入领导工作，实现同部署、同落实、同检查、同考核[1]。纪委的监督责任是协助党委抓好党的建设，建立健全制度；主动谋划和推进党建工作。审计工作介入是通过审查各层级责任履行是否到位，使各主体的责任明细化，审计的过程实质上是从中发现问题，然后提出整改建议。通过加强重点领域、重要资金、重点问题的专项审计，更好强化领导的责任范围，积极推动党风廉政建设成果向教学、科研等领域延伸，进一步增强广大教育工作者的责任感和使命感。审计的效能在于强化责任意识，在实施日常监督和专项监督中，使个体和各职能部门更好明确自己的责任范围，建立责任清单，将责任具体化、明细化，并在此基础上促进各主体认真负责。

（三）审计职能发挥更有利于提升责任执行力度

明确责任主体、建立责任清单是落实“两个责任”的第一步，而关键环节还需解决动力问题，而这种动力必须依靠制度性保障才能持久。因此，更需要建立一种主体责任和监督责任的运行机制，明确各主体落实责任的工作程序、方法步骤和相关要求，使责任落实更具有可操作性。党风廉政制度建设是机制通畅运行的有力保障，把责任融入制度建设，通过发挥制度本身所特有的强制力和规范作用[2]，能够更好推动“两个责任”落实。审计作为运行机制的组成部分，对于高校各环节运行的渗透性监督、鉴证和评价是一种制度保障体系的有力补充。从法律和规则切入，以审计强化制度的刚性要求，由事前监督推动责任传导，确保党风廉政建设在各单位、各岗位的责任推进到位；由事中监督厘清高校各级党委、部门和纪委的责任边界，使重点任务和工作责任分解细化、层层落实到人，形成全校上下齐抓共管、各负其责的反腐倡廉强大合力。由事后监督，建立责任评估反馈机制，进一步检查考核“两个责任”的整改问题，避免走过场，从而增强制度的执行力度。

（四）审计工作更有利于增强纪委监督的实效性

纪委监督是一种刚性的制度约束，聚焦党风廉政建设和反腐败主业，纪委的监督责任是把监督检查和责任追究有机结合起来，突出办案重点，依纪依规严惩腐败。高校纪委监督要确保权威性和执行力，必须进行创新监督方式，提升监督实效性[3]。其中，审计所发挥的监督职能是纪委监督的有效补充和重要力量，既可以把审计纳入纪委监督的范畴，也可以独立对待，总体上都可以为责任落实服务，通过审计发现问题和提出建议，可以更好增加纪委监督的权威性。由于高校组织结构庞杂，实体众多，所涉及的审计对象和内容比较复杂，随着高校管理愈来愈精细化和决策民主化，必须加强决策管理过程和关键环节的审计。“两个责任”寓于管理和决策民主化进程中，审计过程对决策环节的关注，并且及时发现高校管理中存在的体制性障碍和制度性缺陷，以及查出重大违法违纪违规问题，审计对于纪检工作都是一种积极配合，成为制度化监督的重要力量。要加强业务监管，强化权力运行的制约和监督，以更好落实“两个责任”，党员干部监督工作中，保证纪委监督权的相对独立性和权威性，支持纪委履行监督责任，需要重视审计职能的发挥。

二、审计在把握高校“两个责任”落实机制建设中的关键点

（一）审计是一种制度性保障还是技术手段

在“两个责任”落实中，不应把审计仅看作监督的一种技术手段，根本上它是一种制度性保障，审计的过程具有制度的针对性和可操作性，审计的结果应用具有行为导向性和规范制约性。建立健全符合党的政治建设要求、符合高校实际、具有针对性和可操作性的审计监督制度，明确审计主体、审计对象、审计重点内容和恰当运用审计成果，审计对于高校“两个责任”的落实不是一日之功，而是体制性、制度性的长久布局。审计的作用是突出这种制度的作用力，建立统一的操作规范，并且进一步强化制度的执行力，以制度刚性确保党的政治建设各项任务落到实处。当然，审计所发挥的监督职能，在提升监督实效性的同时，实际上也是推进监督制度落实的一种方法创新。构建高校“两个责任”落实机制，需在廉政建设和反腐败制度体系建设上加强审计工作的实效性，在工作方法、工作能力上适应高校廉政建设制度化建设的需要。

（二）审计的职能重在责任执行中合理认定责任

高校“两个责任”难以落实到位的首要原因在于责任制的相关主体职责不清、责任虚化，进而导致责任者对应承担的工作不负责任、推进不力、执行不到位。因此，明确责任主体，确定具体化、明晰化的责任内容，是完善高校“两个责任”落实机制的基础。高校党委应该以此为契机制定党风廉政建设责任清单，既要明晰党委的主体责任和纪委的监督责任，还要细化校院两级领导班子和学校职能部门领导干部在党风廉政建设工作中各自应承担的责任。审计严格按照审查程序和权限建立强化干预机制，重在通过对责任落实情况的考核和评价[4]，依据审计的操作规程和科学合理的评价指标体系，针对高校党风廉政建设的重点领域、重点内容、重要环节和工作要求进行审计。强化责任主体与责任内容的对应性，确定谁来承担责任和应该承担什么责任，衡量不同责任主体是否责任落实到位，特别是在党风廉政建设和反腐败工作考核、干部选拔任用等重大问题上，要做到事前、事中有监督权，事后有建议权，促使不同责任主体思想认识到位，行动上负责尽责，真正体现审计监督的威力与效果。

（三）审计的角色定位不是替代纪委的监督责任

审计的目的从为管理提供保护性和建设性的服务向为组织增加价值和提高组织的运作效率服务延伸，以帮助组织成员有效地履行责任。审计业务拓展到公共资金、国家资产和领导干部履行经济责任情况全覆盖。纪检与审计职能有着同向的监督属性，然而二者绝不是相互替代的关系，审计是更多监督渠道的拓展，为纪检监督提供支持，审计的结果应用可以为纪检审察干部责任落实提供依据，但不等同于纪检应负的责任。高校审计是建立高校主体责任运行机制的一部分，除积极配合纪委监察工作之外，还能够强化制度的执行力，支持查办案件，严格检查督促。然而长期以来，我国内部审计特别强调经济责任审计的功能性角色，责任审查更偏重于从经济视角出发，高校审计也偏重于专项款、教育收费、基础建设等问题，而忽略审计对责任考核与评价的本质属性；特别是审计更缺乏独立性和权威性，往往混同于纪检监督的一部分，而这种审计大多停留在微观审计、个体审计以及事后监督，很难形成审计监督的长效机制和全面责任控制。

三、强化责任导向型审计，构建高校“两个责任”落实新机制

（一）牢牢把握责任导向，构建“两个责任”落实的动力机制

高校审计是以“两个责任”落实为目标，跟踪学校发展的方向，把握学校发展和师生关心的重点、疑点问题，将高校的职责范围与经济性指标相结合，全面评价高校在教学、科研和社会服务等方面工作情况。以责任落实为目的，以审核、评价和督促改正为手段，一切审计活动服务于“两个责任”的落实。要拚弃审计对经济监督的单一功能认识，结合内部审计工作的职能、特点，有效发挥内审工作对规范权力运行的监督作用，积极推进党风廉政建设。要将责任评价贯穿到审计的全过程，对学校管理控制过程进行全方位审计，使审计成为责任履行的约束力量、推动力量，最终形成责任履行的自觉。

（二）强化审计全方位拓展，构建“两个责任”落实的协同联动机制

“两个责任”落实贯穿于高校所有部门和全部环节，责任主体互联，责任内容互融合，责任链条共延伸[5]，在统一组织框架内，审计范围和审计效能也会广泛影响到所有组织体系。从注重制度内部的关联性和相互衔接方面认识，对某一个部门的审计也会促进其他部门责任落实。从组织领导、经济责任审计、重点领域审计以及审计整改、责任追究、结果公开等方面，强化审计职能全方位拓展，能够激发起各级领导班子和领导干部的责任意识，促使各层级干部感受到责任压力从而主动履职尽责，最终形成责任落实的协同联动效应。审计职能发挥旨在完善结构布局，使组织内在各要素积极行动起来，共同把“两个责任”落实好。

（三）增强审计的制度执行力，构建“两个责任”落实的长效机制

加强制度体系建设和形成制度执行的长效机制，为高校“两个责任”落实提供坚强保障。审计工作是完善制度体系建设的重要构成，也是切实增强制度执行力的基础。以提升制度的科学性和操作性为着力点，当前应从审计方面入手，配套完善履行主体责任的监督制度、检查考核制度、考核成果运用制度，细化分解各责任主体的责任，真正使责任体系清单化、规范化、制度化。另外，要强调制度执行力，发挥内审的管理职能，高校的审计工作不能仅仅局限于查账，应在健全制度的同时，突出审计在高校治理中的权威性和独立性，保障和落实其参与权、知情权、监督权，进一步增强整个监督制度的执行力。

（四）强化结果运用，构建“两个责任”落实的责任评估反馈机制

责任评估反馈是审计结果的最终应用，建立责任评估反馈机制，让审计监督真正成为落实“两个责任”的有力抓手。一是推动反馈意见的整改，开展审计监督形成专题报告，梳理共性问题，提出对策建议，对审计监督反馈意见整改落实，压实主体责任，督促建立整改责任清单。二是综合运用监督结果，建立相关通报制度机制，作为年度考核的重要内容，把开展“两个责任”落实情况纳入目标绩效考核和党建考核评价体系，作为干部选拔、交流、晋升、评奖的依据。三是严肃监督执纪问责，对于审计监督发现的问题，加大问责惩处力度，切实发挥震慑作用，发挥咨询功能，协助党委加强党风建设。

结语

总之，需要从责任导向看待审计在高校“两个责任”落实中的职能，从制度保障看待其发挥的作用，通过加强审计工作构建新的落实机制。