浅谈我国区域旅游协作模式存在的问题及解决对策

樊启迪，李永航

(1.华中师范大学中国旅游研究院武汉分院，湖北 武汉 430079；2.中南民族大学，湖北 武汉 430074)

一、中国旅游政策发展历程

随着中国市场经济的快速发展，在政府的大力支持之下，“一带一路”的旅游政策引导促进中国商务旅游稳定和谐发展，旅游行业发展出以休闲旅游为代表的旅游模式。旅游行业成为我国目前发展较快的行业之一，是国民经济一大支柱产业。2019年中国旅游业实现营收6.63万亿元，比上年增长11%，对GDP的综合贡献值已经超出其他行业，整体贡献约为10.94万亿元，占规模总量的11.05%。通过旅游业直接或者间接连续一个月带动了7987万人就业，旅游业在促进我国经济发展、促进居民就业等诸多方面的推动作用越来越明显。纵观世界旅游市场，中国吸引了不少境外游客。中国旅游业的蓬勃发展离不开旅游政策的大力支持，中国的旅游政策已经完成国家层面的大框架体系建设，进入区域详细规划阶段。这说明中国的旅游政策发展越来越成熟，对于区域的旅游业发展更有指导意义。

二、区域旅游政府联合协作模式

伴随着区域旅游经济一体化的进程，着力推进区域旅游发展，区域旅游能有效利用区域内的资源，提高地区旅游竞争能力。区域旅游是综合性产业，涉及多方利益主体，区域旅游合作发展遵循着“自愿互利”“协同发展”的原则，不仅要考虑自身利益，还要处理好共同利益。仅依靠旅游管理机构难以协调，还需要地方政府在区域旅游协作中发挥“领导”和“协调”的作用。以传统的地缘经济与分别控制资源的模式为代表的“行政区域旅游经济”已经不能适应当前旅游市场经济一体化的发展，因此政府要积极推进区域旅游政府间的联合协作，改变资源割据的状况，促使旅游要素在区域内充分流动。政府协作的根本是打破行政区域，在区域内整合旅游资源和生产力来应对挑战，有效参与市场竞争。区域旅游政府联合协作主要有四种协作模式。

(一)复合多元行政协作模式

当前我国多样化旅游需求成为常态，区域旅游发展需要不同的空间形态，需要景区、度假区、旅游购物区、旅游小镇、旅游综合体等不同类型的空间形态支撑。在这一新形势下，对土地等要素的需求增多，牵涉多方利益，需要多个行政单位共同发力协作。

从行政机构上来说，我国现有的区域旅游政府主管部门为部分旅游行政机构，分为地市级旅游局、县级旅游局和各旅游项目的管理委员会三级。由于各地区具体情况不同，部分市、县并没有专门的旅游管理机构，而是与文化、广播、文物、体育等职能部门合并，组合成融合性的旅游部门。因此各级文化和旅游行政部门需要政府在其中发挥“领导”作用，统筹协调和监督涉及旅游要素发展的相关部门，协调各部门之间的利益，加强部门之间的合作。

横向来看，随着区域旅游产业边界越来越模糊，旅游空间范围也不再局限于某一旅游目的地，区域旅游中各部门的协作不单单是一方参与或某类部门参与，而是需要多个部门合作，多方共建共治共享，这需要政治、经济和环境多部门共同管理；纵向来看，当前区域旅游管理不应当仅局限于同级政府，还应当有跨层级、跨区域的政府主管部门合作，以政府机构为主，其他相关机构为辅，交叠形成协作机制。部门内部的合作与跨部门跨层级的部门合作，形成多中心、多层次的协作模式。目前国内这种跨省市旅游合作模式成功的有以北京、天津、辽宁、山西、河北、山东和内蒙古七省市组成的环渤海旅游协作区，区域内的跨省市合作规划由政府组织协调，从制度层面保证了区域旅游顺利开展。

(二)目的指向的规划性协作模式

目的指向的规划性协作主要是为了达成某个共同目标而进行的以项目为导向的合作。这种合作模式往往只注重眼前的短期经济效益，缺少对规划进行后续发展研究。目前很多以项目为主导的区域旅游政府间的协作就采取这种模式。为了在短时间内获得经济利益，导致旅游项目重复开发，破坏了区域旅游开发的整体性。比如苏州、无锡、常州、湖州这4个环太湖城市在2007年成立了“环太湖旅游合作组织”，但是由于合作仅仅停留在项目层面，并没有真正落实，导致后续这些城市旅游产品同质化。这种模式需要对该区域的旅游资源后续发展进行可行性分析，不能仅仅局限于短期利益，而应使该地资源能够合理开发和有效利用。

(三)多目标关联性协作模式

多目标关联性协作模式指的是在追求短期利益的同时还立足长远，注重多个目标协同发展，区域旅游在追求社会效益、环境效益与经济效益共同发展的同时实现区域旅游整体可持续发展，最终达到经济繁荣、社会和谐。

区域旅游给区域带来的不仅有经济的增长，还会带动当地的基础设施建设，提升区域内的社会文明程度，对当地居民就业和产业发展有着重要作用。社会、经济、环境要素紧密相关，政府联合协作的目标要将多个目标综合考虑，不仅要重视当地的经济发展，还应当兼顾当地社会、经济、环境等共同发展。不应该只追求眼前的经济利益，更应该关注持续的利益。

(四)第三者中心协作模式

第三者中心协作模式是以第三方为中心，该模式中的第三方指的是旅游服务、旅游产品、旅游企业、旅游者等。目前国内第三方中心协作模式主要是以行业引导和旅游者为中心的合作。行业引导主要依赖于区域内旅游机构或组织，比如旅游协会等，依靠庞大的会员数量，成为连接政府和企业的桥梁。主要有两种形式:一种是以旅游研讨会的方式吸引区域内各省、市的旅游企业参与，促进行业内的交流。另外一种是以接待的形式，协助外地企业到本地举行活动，为其代表团提供服务，加强区域内的信息沟通。

以旅游者为中心则是依照政府的政策和要求向旅游者提供优质的旅游产品和服务，通过市场竞争，争取以最低的成本获得最大的经济效益和其他效益。从游客的需求出发，以游客的满意度为评价标准，游客的满意度才是最终的目标。

三、我国区域旅游协作的发展情况

(一)发展现状

1.中国旅游治理机构的共同协作

中国旅游业已成为占据国民经济重要的组成部分。近些年来，旅游业能够高速发展，离不开中国旅游治理体系的不断完善。在中国旅游治理机构的共同协作下，旅游业持续发展和不断优化。中国国家旅游治理机构可以分为六大级别，即国家—省—市—区—县—镇，随着全域旅游的广泛发展，旅游治理理念通过文化和旅游日益融合，对我国旅游业可持续发展有着重要的参考价值。而国际市场和国内市场的发展，导致旅游业面临着重要的竞争问题，所以加强旅游治理体制内各个机构的共同协作与完善，已经成为众多国家在旅游业发展方面的共识[1]。

2.中国旅游协作的政府主导性

大部分旅游组织在20世纪80年代就已经出现，而我国相应的旅游机构组织制定出了相关的协作条款，确立了旅游协作的关系，从大的方面可以分为旅游资源协作、旅游市场协作、旅游交通协作、旅游地社会秩序协作、旅游线路协作以及旅游教育协作。在后期的发展中，旅游主管部门进行了名称更换和调整，国家旅游局转变成文化和旅游部，主要负责范围也从出入境旅游管理变成涉及旅游产业管理和旅游市场拓宽的方方面面。而旅游部门协作的主体主要以政府部门为主，主导性旅游发展的战略较为明显，主要是从小的县、市、区不断延伸到上级单位，同时融合文化发展和文物传承的综合性职能。而旅游企业和旅游景区主要是在政府相关旅游主导部门的引导下进行一系列旅游发展的活动，负责旅游活动的策划和开发。

(二)存在问题

1.协作的主体主导性较强

随着旅游行业全面发展，在当今的形势下，仅靠部分主管部门进行主导是不够的，很难有效地对旅游区域和项目建设发展进行管理。大数据时代的旅游形态日渐丰富，包含观光旅游、休闲旅游、研学旅游、乡村旅游等形态，各种旅游目的地必须依托于景区、旅游度假区、旅游休闲区来提供土地和场所，涉及部门利益众多，众多利益冲突很难得到解决。因为我国的旅游协作主要是以政府旅游部门为主导发起相关的倡导活动，而与旅游利益息息相关的旅游企业和旅游景点的主导作用却不强，在政策的决定上起着微乎其微的作用，导致协作时的话语权不够；而且每个组织之间的合作表现力度不够强，不同的市或者是省份之间的政策连贯性不够，导致在旅游的过程中出现许多麻烦，需要缴纳过多的费用。由于政府部门和旅游企业不能达成对于规划的统一认知，严重阻碍了区域旅游业的发展，政府制定出的旅游政策只能够进行指导作用，有些政策的制定凸显出对地方利益的保护，无法得到旅游企业认同。

2.对局部地区的利益过于重视

由于地区之间的不协调，同一个旅游资源可能属于不同的行政地区，对于景区和景点的规划协商无法达成一致。各方从局部利益进行考虑，而没有从旅游资源整体整合的角度出发，在信息宣传与规划的时候，过多强调本地区的利益。比如对长江三峡旅游资源的宣传，因为长江三峡的几个部分分别属于湖北省和重庆市，所以双方对于同一个旅游资源的规划策略不同，有的时候甚至会发生冲突，这种冲突得不到有效解决，在整体上对于旅游目的地形象的树立是不利的[2]。对于旅游企业的监察管理机制不够完善，责任和权利的分摊并不明确，导致部分旅游企业盲目追求自身利益，忽略法治的有效管理。

3.旅游协作缺乏相关的制度

我国区域旅游建设的可实际操作协作制度很少，进行统一的区域旅游发展，总体规划非常困难，而中央旅游机构领导机制对于旅游部门提出的要求，并不能够很好地被地方旅游管理部门落实。真正的旅游行业协会是在2016年底才与国家旅游主管部门分离开来，独立发挥自己的作用。在旅游大数据时代，旅游治理或者规划的需求已经超出了旅游部门管理的范围，可是上级部门主导能力和下级部门协调能力不足，在需要与其他部门进行协商的时候，许多以政府为主体建立的部门权力分配过于零散，只能负责其管辖范围内的事情。比如生态部门拥有对旅游资源进行管理的权利，但是却不能对旅游开发企业进行监督和管理，而旅游不单单靠旅游治理部门单一完成协调治理，也需要全社会各个部门协调治理，发挥自己的监督和管理作用[3]。一个景区可能由多个政府部门进行管理，当协调无法得到一致意见时，有些地区可能因为管理秩序乱，最终发展成为没有部门治理的局面。

四、我国区域旅游协作的对策

(一)强化各部门的旅游职能

政府应该确立自身和旅游协会在旅游管理中的定位，政府在和旅游协会制定旅游基础设施和旅游服务产品的标准时应该给予协会充分的自主权，而旅游协会应该在旅游市场的规范中充分发挥中间人的作用，制定相应的对策，调节政府旅游部门和旅游市场之间发生的冲突，同时加强各个部门之间的协作与交流[4]。明确政府对于旅游监管调控的负责权以及企业对于旅游市场开拓和开发的充分自主权，同时为旅游企业创造和谐的发展条件，规范旅游市场秩序，维护旅游市场公平的竞争环境，健全对旅游目的地基础设施的管理原则，充分保护旅游者的消费权益，通过明确的法律法规进行可控范围内的最大化自由发展，打造一个以政府为主导力量、多元化社会群体为参与协作对象的协同治理模式。

(二)推行社会公共治理的模式

目前确立由文化和旅游行政部门进行旅游事务主导的地位，同时逐渐分散权力到整个社会公共治理，巩固旅游行业在社会经济中的地位和价值。这是我国旅游治理的大趋势，应该从中央、省级往下，完善中央、国家、地方与旅游协会之间的主体关系，将旅游业的建设扩散到社会部门的方方面面，积极对旅游活动进行宣传和推广，让旅游企业大力研发和建立旅游项目，让人民参与旅游并且把旅游变成生活不可缺少的一部分。对旅游的环境保护实施多方监督，强化区域内部旅游资源的充分整合。同时完善旅游交通等基础设施建设，提供服务区的多功能性，整合区域内现有的资源，以便利化旅游为目的的一系列管理服务体系满足游客不同的旅游需求，将资源和服务基础设施联系在一起。

(三)平衡治理主体间的利益冲突

政府在旅游治理制度中主要承担的角色就是治理主体和领导者，通过不同的途径来协调各个治理主体的联系和利益。在治理的整个过程中，必须平衡好多方的利益关系，政府与旅游公司、政府和旅游社团之间应该是有着不同的利益关系，多方虽为了追求自身的经济利益达到最大化，但同时也应该承担一定的社会责任。在保护和发展旅游行业的同时，要积极地带动其他行业的共同生存和发展，对旅游资源进行有效保护，避免多方治理主体的冲突影响最终的治理目标[5]。提高政府部门和旅游企业的经济回报率，实现政府、旅游企业、社区及相关利益团队之间有效的协作是战略实施的关键，以促进经济增长为主要的目标，实施国家生态旅游计划，同时为人民提供充足的就业机会，需要建立政府与企业的合作，实现双方利益的公平分配来为旅游企业提供充足的发展动力。政府需要建立起地域营销的相关机制，提高地方企业和社区的参与度，使其参与旅游规划的过程。