农业技术合作平台建设中政府角色的演变逻辑

张陈莲

(南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095)

一、引言

农业技术合作平台，即农业科技园，是目前加速农业技术创新的最常见载体。本文之所以研究农业技术合作平台建设过程中政府角色的演变逻辑，一是因为国内绝大多数有影响力的园区都是在政府主导下成立的，政府地位可见一斑；二是园区成立容易、发展困难，时常面临资金短缺、管理困境、资源浪费等问题。已有关于农业科技园内政府角色的研究呈现出以下几种视角:农业技术创新中角色界定[1-2]、农业科技政策变迁[3-4]、农业技术创新模式[5-6]。概而言之，第一个研究视角着力回答“谁是创新主体”，描述主体行为特征；研究的第二视角聚焦政策演变、发展模式与动力机制。不难发现现有针对主体角色、创新模式的研究仍处于表层，功能描述仍停留在静态的理论研究，尚未涉及微观主体的实践行为以及主体间的互动状态。从这个意义上讲，探究微观主体角色演变逻辑以试图还原更系统性、更具互动性的合作创新过程是有价值的。

二、分析框架

学者埃茨科维兹(Henry Etzkowitz)和雷德斯多夫(Loet Leydesdoff)借助生物学领域的三螺旋模型提出了创新领域的“政、产、学”三螺旋理论。在三螺旋的框架下，组织的边界具有“开放性”、组织的功能呈现“弹性化”，因此创新环境的实时变化与阶段性的创新需求促使行为主体适时拓展自身边界、调整自身功能，这种边界开放性和功能调适性，被称为“自反机制”。因该机制的作用使得政府、产业、大学之间形成“功能耦合网络”，在这个网络中，每一条螺旋输出的新功能都有可能成为其他螺旋活跃的动力；一条螺旋也可以代替原主螺旋成为创新的新动力，原有核心螺旋就会成为支撑螺旋，继续维持整体的动态平衡。本文借助三螺旋理论讨论农业技术合作平台建设中政府角色的演变，并从理论中提炼出分析框架“定位—延展—互构”，政府经历这三个环节后与其他主体协同实现农业技术创新。

三、功能定位:农业技术合作创新主体的先赋角色

将现代农业科技园视作一个政府主导、企业运作、高校支持的创新系统模式几乎是国内大型农业科技园成立的共识。并且农业技术是准公共产品，国家因掌握基本资源获得对园区规划建设的绝对支配权也是其特殊性质的必然要求。所以，探讨初始状态下农业科技园中政府的先赋角色既是理性的又是合理的。

(一)作为主导者的政府进行指导规划

从规划层面来讲，园区选址、明确主导产业以及功能区规划等都需要政府以历史为基调，合理筹措，发挥宏观战略职能，扮演主导者的角色。2009年政府主张在白马镇建设一个具有科技展示度的现代农业园区，多层级多部门随即决策制定园区政产学合作的未来发展计划、同步出台多项优惠政策与规定，希望科学技术到成果的转化能达到预期成效。另外，农业高新技术产业是引领国家和地方农业未来发展趋势的决定性因素之一，创新成果兼具实用性与社会共享性，但因其资金投入大、收益周期长等特点，政府有必要在平台成立之初明确优势产业，从宏观上制定长期发展规划，引导政产学合作的方向。20世纪80年代，江苏省中科院植物研究所在白马引入了第一株蓝莓和黑莓，生态环境适宜，农户种植热情高，于是政府介入，反思农业发展的新思路，改变原有散户式种植的模式，引导布局“两莓”产业规模化生产，“两莓”产业也就引发了政府反思农业发展新路径。

(二)作为管理者的政府健全公共服务体系

园区建构势必需要部分农民让渡原有居住空间，他们虽然在形式上转变为“市民”，上楼搬进了社区，但失地农民的社会保障如养老保险制度、最低生活保障制度、农村医疗服务体系该何去何从?此时，强有力的行政规制是应对突发公共服务体系断链的关键手段，白马镇是南京市协调城乡发展的试点镇，在建设征地前期政府就已经把被征地人员全部纳入城镇保险范畴，对青少年这类属于非劳动年龄段的人群也一律按照城镇标准补交保障金。同时政府按照南京市重点特色镇建设的要求配套建设综合服务区，打造配套齐全环境优美的新市镇。

总之，从宏观层面讲，政府在初期的筹谋规划活动中担当起主导者、管理者的角色，其本质就是健全政策体系、完善机制体制，构建后期合作中各要素充分互动所需的创新环境。从微观层面讲，平台建设期政府功能主要体现在与被管理主体及要素间的互动关系上。政府是市场经济下的引导者，公共基础设施、公共服务的提供者，因地制宜、多样化地提供给企业政策优惠，给农民公共服务供给倾斜。

四、功能延展:政府角色的动态演变

在技术创新的过程中，组织边界具有开放性和弹性化，因此传统政府角色在螺旋内进化，适时拓展边界，开启角色转变。这种“自反机制”一方面使得政府新功能的输出都能够为其他主体的发展创造条件，从而进一步强化各主体自身的功能；另一方面，政府适应创新过程后通过功能的延展，一定程度上发挥其他主体的作用，提高整体性创新效率。

(一)公共服务者“跳脱”全能型政府角色

服务型政府是一种全新的政府治理体系，为了使政产学合作更加贴合我国社会主义的建设要求，政府从原有的“全能型”角色中跳脱出来，追求服务的理念；摒弃政府“管制”行为而促成的强制合作，通过树立服务政产学合作的观念促进各合作主体有效结合。具体来看，政府服务者的角色表现在以下三个方面:政策服务、组织服务、技术服务。

首先，政府提供政策服务。需要强调这类“政策服务”不同于功能定位阶段的规制型政策，它以鼓励、引导和协调企业活动为特征，从2013年开始，南京市政府连续3年安排1000万元支农预算支持白马园区的建设，溧水区区财政也会每年安排产业资金支持园区内产业发展。当然人才是地区发展的动力源，市、区两级政府联合发文推动市级人才项目吸引创新性人才。企业是经济实现快速增长的最直接助推器，也是技术应用与经济效益产生的第一线。访谈中企业代表给予政府政策充分的肯定，市场行为下信息不对称使得技术创新成果的研发与应用阻力重重，但政府基于一定的市场分析，通过税收减免、人才引进计划等措施给予企业与高校外部支持是解决信息不对称、实现成果快速对接最前置以及最佳的选择。

其次，政府提供组织服务。政府在谋划农业高新技术产业示范区创新系统关键要素时，遵守创新系统建设的相关规律，全力打造服务型政府角色，尤其是意识到技术对于园区战略定位的重要性后，整合资产重组建设农高集团，对接境内外银行、投行、期货等市场金融组织，为企业、高校发展嫁接多元化多层次的资本市场。截至2020年底已有13家金融机构授信，园区也与亚太投资银行签署合作意向协议书。另外，园区也引入中介组织，国家级“星创天地”入驻园区，为新型职业农民和创业型农业企业家提供便利，园区内各类组织机构数量增加，科技创新必备的“物理要素”齐聚。

最后，政府提供技术服务。当前互联网技术内嵌于经济社会，服务型政府的转变为技术治理的存在提供合适的机遇，大面积推行技术治理也是政府提升治理效能的辅助手段。中植示范园的网络化信息服务平台是政府功能触角延伸至信息技术领域的显性表现，一方面，互联网实现了“两莓”示范园内资源互通和共享，企业管理人员、工人、专家无须“共同在场”，通过“脱域”的形式即可展开生产活动，所谓的“脱域”意味着三螺旋主体被集合到同一个虚拟时空，各主体之间的交流边界逐渐模糊；另一方面，拥有强大数据库的信息共享模式实现了示范园信息的完整储存。可以说，通过此应用不管是向上级管理层汇报日常工作还是精细化管理基层工人，又或是基层工人与专家实时交流疑难问题都能够在数据库内实现快速获取，提高了工作的精准度与有效性。

(二)公共投资商“入场”

技术创新的动力启动阶段，需要有一方率先进入角色带动另外两条螺旋前进。企业和高校院所由于自身条件与特点无法起到领航者的角色，那么产业识别期为了减少创新成本，赢得创新时机，不能通过屡次试错来选择正确的产业。精准地进行产业选择，这种角色一般由政府承担。当然，这与三螺旋模型中强调各螺旋在整体系统中的平等地位并不矛盾，因为创新过程中随着动力进程不断演进，相对的主导方也会改变，可能会转变为政产学中的任意一方。

所以政府此时的角色是公共投资商，为农业技术创新指明方向。当然，政府也不是无偿地提供资金，理性的“经济人”假设同样适用于遵守成本-收益原则的政府，譬如，政府与中植集团共同打造中植示范园，公司每年要给当地村委会创造完成年收入10%的集体增收指标，当然政府选择投资中植集团不仅是因为该企业拥有灵活的市场机制和组织创新能力，而且因为公司与中科院植物研究所、南京林业大学、南京农业大学等高校院所有长期科研合作基础，强大的科研力量是未来创新的基石，同样的成本投入收益可能是最佳。超越了传统使命，政府以投资者的角色参与公共项目进入创新领域，为示范园提供基础设施建设及高科技支持，这一条螺旋的转型明确了园区优势产业之一；为企业和高校搭建自由交流的平台，节省了另两条螺旋之间的沟通管理成本；看中企业本身的科研基础和捕捉市场信息的能力，为合作期满后政府退出、企业独立运营奠定基础。所以从整体上来讲，政府角色转变不仅能获得经济效应，还能间接履行基本职能，收获社会效应。

五、功能互构:成熟的功能耦合网络形成

三螺旋模型中三个主体有着明确的结构位置，保持自身独特地位、不是彼此附属品的同时也都有各自追求的目标，实现这些目标利益需要三条螺旋交互发生关系，而维系这种关系需要稳定的空间组合形态，即依托指定的物理空间区域(南京国家农业高新科技产业示范区)，依赖政府的外力供给进行政产学合作。直至目前，在南京国家农高区内，三主体功能互构后形成了以点带面、产业联结、多功能发展的阶段性成果。

(一)多要素集聚促成稳定的主体结构

与传统农业发展依靠自然资源不同，农业高新技术产业建立在科技研发活动的基础上，园区也以智力型要素为首要特征。政府前期已通过资源配置优化园区环境，营造有利于农业技术产业成长的经济、社会和文化环境，促使现代农业产业园区与外围环境形成明显的“势差优势”，于是更多优质的企业生产要素向园区内部高度聚集，如资金、信息；高校科研院所等组织也不断涌入，知识要素聚合，南京林业大学溧水校区规划建设；中国东部农业科技创新港建设开工；专家教授、科技特派员创业企业33家、大学生创业企业98家、国家级星创天地入驻企业131家，为实现科技创新提供强大动力，形成了人才落地集聚的虹吸效应。在政府的推动下，多要素集聚农高区，三螺旋主体结构更加稳固，共同构建互动发展的共赢新格局。

(二)主体互构形成完善的产业发展体系

园区在政府的指引下按照国家食品产业规划，坚持“农业科技创新＋产业集群”发展方向，形成生物农业、特色农业和未来食品的“1＋3＋1”产业发展体系。首先以现代生物技术、信息技术为代表的高新技术向农业领域扩展，资源要素向农业各环节渗透融合，逐渐模糊产业边界，政府以工业化理念谋划现代生物农业，工业基础扎实的溧水区实施工业反哺农业，为生物农业生产提供新理念。同时，作为农高区三大特色产业之首的农产品加工业形成以龙头企业为引领的集聚效应，以食品专科高校为基础的智力驱动，以“两莓”特色产业基地为依托的成果实践。另外，为了解决食品供给、安全、饮食方式等问题，农高区将未来食品列为战略性产业，代表绿色健康、关系国计民生的未来产业正在农高区内政产学深度融合，构建未来食品技术创新体系。

(三)农业多功能拓展赋予产业新形式

政产学三主体互构进一步催生新的消费形态，延长农业的增值环节和发展空间。聚焦农业多功能发展的主线，南京农高区大力探索都市型农业，以农旅休闲和会展农业为代表，欣赏农田艺术景观、体验农事、扩大农业产品知名度，农业的多功能性和历史性发生充分的变化。园区政府又联动白马镇政府一方面以科技带动乡村振兴，另一方面打造乡村旅游，立足自然人文资源禀赋，依据全域美丽乡村政策，注重融入地方文化特色，打造以李巷红色文化为特色的南部片区和以周园传统文化为特色的北部片区，休闲农业从原有的外延式发展向内涵式发展转变，为促进园区农民就业增收、提升周边城市居民幸福指数、推动和谐宜居城市建设持续作为。

六、结语

回溯农业技术合作平台的建设过程，政府的先赋角色是在静态下独自定位的，现实国情牵引着政府成为平台“法人”，构想性文件的颁布为园区建设成为一个完整的实体提供合法性依据；“征地政治”又推动着政府完善土地流转机制，公共服务保障体系为后续主体合作提供坚实的地基。当三螺旋进阶至第二阶段，弹性化的组织边界逐渐开放，服务型政府的兴起是政府从管理走向服务的契机，然而，资源占有者并不仅仅满足于服务者的身份，政府开始向企业角色融合。毋庸置疑，商业经济对政府来说完全就是一个陌生的领域，所以政府选择和企业进行具象化的互动合作。政府、企业、高校平等互构后形成了成熟的功能耦合网络，有必要补充一点，在这个“复合”的网络内，政府并没有抛弃原有的行政职能，其多种角色融合推动园区内主体形成稳定的结构形态。总之，本文认为，必须厘清每一个阶段中政府扮演的角色及其演变的动力机制，我们才能促使农业技术创新对整个社会产生递归效应。