山地城镇国土空间规划中“三线”划定与产业发展的思考——以汶川卧龙镇、耿达镇为例

张 珣,王 婷,胡晓双,张晓婷,张展豪,黄 平,付成平,任国业,李源洪,刘鹏昆,杨健*

(1.四川省农业科学院遥感与数字农业研究所，四川 成都 610066；2.四川省安岳县自然资源与规划局，四川 资阳 642350)

1 研究背景

为落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号)、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》(厅字〔2019〕48号)和《四川省建立国土空间规划体系并监督实施的实施方案》(川委厅〔2020〕8号)精神，研究如何结合国土空间规划编制，研究统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，助推经济社会高质量发展。

2 研究区简介

卧龙镇、耿达镇(以下简称：研究区)总面积约1672km2，其中卧龙镇辖脚木山村、卧龙关村、转经楼村，面积约823km2；耿达镇辖耿达村、幸福村、龙潭村，面积约849km2。截止2019年末，卧龙镇人口2448人，耿达镇人口2088人。研究区产业主要以第三产业旅游业为主，占总收入40%～60%。研究区位于卧龙自然保护区范围内。卧龙自然保护区位于四川省阿坝藏族羌族自治州汶川县西南部，邛崃山脉东南坡，距四川省会成都130km，横跨卧龙、耿达两乡(镇)，东西长52km、南北宽62km，总面积约70万hm2，是国家级第三大自然保护区，是四川省面积最大、自然条件最复杂、珍稀动植物最多的自然保护区[1]。该保护区始建于1963年，是中国最早建立的综合性国家级保护区之一，是国家和四川省命名的“科普教育基地”“爱国主义教育基地”，主要保护西南高山林区自然生态系统及大熊猫等珍稀动植物[2]。

1983年3月，经国务院批准，将卧龙自然保护区内汶川县的卧龙、耿达2个公社划定为汶川县卧龙特别行政区。该特区实行部、省双重领导体制，由省林业厅代管。同年7月，省政府、原林业部联合作出了将四川省汶川县卧龙特别行政区改为四川省汶川卧龙特别行政区的决定，该行政区实行与卧龙自然保护区管理局合署办公的综合管理体制[3]。

3 研究区问题分析

3.1 体制管理问题

研究区管理多头、职能部门交叉。卧龙、耿达镇属于四川省汶川卧龙特别行政区，管理上是由四川省林业和草原局负责，很多管理工作是由部分省级部门直接指导。四川省汶川卧龙特别行政区承担的不仅是林业、大熊猫保护工作，还要负责研究区的经济、社会发展任务。同时，研究区在行政区划上属于阿坝州汶川县，然而经济、社会发展规划未列入阿坝州及汶川县经济社会规划之中，但生态保护红线、永久基本农田、规划建设用地指标等管理工作均由阿坝州、汶川县层层向下传导。

在卧龙镇、耿达镇国土空间规划编制工作中需要协调部门多且繁琐，主要有四川省林业和草原局、四川省汶川卧龙特别行政区管理局、汶川县人民政府、汶川县自然资源管理部门、乡镇人民政府等。由于各部门职能职责交叉或不明确，其规划目标、思路多难以协调统一，给国土空间规划编制工作造成一定的困难。

3.2 生态保护红线问题

3.2.1 生态保护红线范围基本全覆盖 根据2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》要求各地区各部门结合实际划定生态保护红线。2019年7月自然资源部办公厅、生态环境部办公厅联合印发《关于开展生态保护红线评估工作的函》，安排部署生态保护红线评估调整工作。按照四川省委省政府工作部署，四川省自然资源厅和生态环境厅、省林草局高度重视，把生态保护红线评估调整工作作为一项重大政治任务，成立领导小组，制定工作方案和细化调整规则，组建工作专班和技术团队，扎实有序推进四川省生态保护红线评估调整工作。近2年来，经过省市县“六上六下”沟通衔接，省级相关部门、单位反复研究会商，并通过自然资源部、生态环境部、国家林草局多次联合审查，目前形成了四川省相对成熟的生态保护红线评估调整成果方案，并于2021年4月底上报自然资源部锁定，待国务院批准。根据2021年最新生态保护红线初步成果，研究区初步划定1669.5km2生态保护红线，占全域99.74%，生态保护红线区域外仅剩余443hm2，仅占全域0.26%，再结合“资源环境承载力评价”和“国土空间开发适宜性评价”分析，研究区能够作为城镇开发的空间更是极其紧缺。

3.2.2 生态保护红线管控规则十分严格 针对生态保护红线核心保护区、一般控制区实行差别化管控措施。自然保护地核心保护区仅允许部分对生态功能不造成破坏的有限人为活动，如：管护巡护、保护执法等管理活动，或者经批准的科学研究、资源调查监测、防灾减灾救灾和应急抢险救援等活动。生态保护红线一般控制区内的原住居民和其他合法权益主体仅可以在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下进行基本生产、生活等活动。

根据调查，研究区有27.43hm2宅基地位于生态保护红线范围内，占全域宅基地面积48%(其中26.1hm2位于生态保护红线一般控制区域内，占全域宅基地面积46%；1.33hm2位于生态红线核心保护区域内,占全域宅基地面积2%)。部分原住民有新建宅基地需求，但由于地方风俗、生活习惯等原因，原住民建房选址地点基本位于生态红线范围内，与现行生态保护红线管控规则冲突，对原住民的生产、生活和生态保护红线的管控带来一定影响。

3.3 永久基本农田核实整改补足现状问题

3.3.1 永久基本农田核实整改补足规则 根据《自然资源部国土空间规划局 耕地保护监督司关于加快推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作的函》，应当将三调成果耕地图斑中现状为非耕地、25°以上坡耕地、河道耕地等不稳定利用的耕地，以及位于生态保护红线内等情形的永久基本农田调出。

3.3.2 永久基本农田核实整改补足的现状问题 根据文件调出规则和现状分析，研究区需调出位于生态保护红线范围内88.95hm2永久基本农田，包括13.24hm2坡度为0～25°相对较适宜耕作的永久基本农田；在生态保护红线范围外，能够符合调入稳定耕地的面积仅为15.22hm2，且全部分布于河谷地带，处于未来发展建设区内。该区域由于受高山峡谷地形地貌、地质灾害的严重影响，原住民生产生活所必须的基础设施、公共服务设施仅能布局于相对平坦的河谷地带，但适宜建设的范围极小。因此，本轮永久基本农田核实整改补足后，将会对当地城镇开发边界的划定、城镇空间的布局带来明显影响，适宜城镇建设的范围将更小。

3.4 自然地貌导致的城镇开发边界问题

该区域属于典型高山峡谷地形，地处四川盆地西缘山地、龙门山脉褶断层带上，整体海拔分布于1200～6000m间，海拔高差达到4800m，平均坡度33.19%，地势由西向东递减，境内被河流(皮条河)从西南向东北侵蚀切割，河的西北部山大峰高，且受地质构造的影响，形成境内拥有震后遗迹等特殊地质景观。因此，该区域受自然环境、地形地貌、地质灾害等情况影响，能够划定城镇开发边界的区域较为分散，呈现“条形”“组团状”，难以集中成片。

4 “三线”划定的技术路线

在生态保护的基础上，根据研究区资源禀赋、“双评价”成果、自然保护区功能定位、社会经济发展情况统筹划定“三线”。山地城镇更应坚持生态优先、保障粮食安全、用地集约高效的原则，对空间用途进行管控，按照永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的先后时序开展“三线”划定工作。“三线”初步划定后，针对“三线”突出矛盾，再“回头”进行综合调整完善，特别是针对生态、农业、城镇建设空间重叠的部分，通过举证的方式，结合发展实际进行调整完善，最终形成与山地城镇生态约束、发展需求相适应的空间布局(图1)。

图1 “三线”划定技术路线

5 “三线”划定与产业发展的思考

5.1 管理体制改革的思考

探索四川省汶川卧龙特别行政区管理体制改革。根据特区内政治、经济、社会、民族状况、自然资源及地理历史条件，探索特区作为独立的行政区域，政治、经济、财政、金融、文化、教育、自然资源管理等方面享有自治的权力，依法处理有关经济、财政、金融、贸易、工商、土地、教育、文化等方面的行政事务。例如：规划建设用地指标、永久基本农田、生态保护红线等约束性指标由省单列，直接下达至特区。

5.2 生态保护红线管控规则的思考

宅基地原址恢复生态用地面积与新建房屋面积挂钩。针对西部山地地区生态保护红线内原宅基地因管控规则退出、灾毁、年久失修等原因，需新选址建宅基地的情况，可按照中办、国办《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》“零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施”的要求，探索参照宅基地制度改革中宅基地腾退、集中建新的模式，原宅基地拆除并修复成生态用地的，可在生态保护红线核心控制区范围外进行重新选址新建宅基地，或者统一进行集中建新，并对宅基地面积进行控制。

5.3 山地城镇“三线”划定的思路

5.3.1 “三线”不重叠 城镇开发边界划定应协调好与生态保护红线、永久基本农田以及现有国土空间开发利用活动的矛盾冲突，确保三条控制线不交叉不重受不冲突。

5.3.2 不限制比例 划定城镇开发边界不预设比例，不与城镇建设用地规模指标挂钩。根据城镇“资源环境承载力评价”和“国土空间开发适宜性评价”，结合地方实际及发展诉求，科学合理划定城镇开发边界，在生态保护的前提下，进行适度开发。

5.3.3 核减永久基本农田保有量 研究区位于四川省主体功能区中限制开发区域(重点生态功能区)，承担了重要的生态功能，关系较大范围区域的生态安全。根据2021年四川省生态保护红线初步成果，初步划定生态保护红线面积占全域99.74%，因此建议核减研究区永久基本农田保有量，或者不在该区域划定永久基本农田。

5.4 山地城镇开发边界划定方式

在划定山地城镇开发边界时应充分考虑当地自然环境、地形地貌、地质灾害等因素，不一味追求面积大、集中成片、形状规整，边界划定时应充分利用河流、峡谷、山川边界，形成分散的“条带”“组团”式围合的城镇开发边界。

5.5 绿色产业发展方式

该区域地理条件独特、地貌类型复杂，风景秀丽、景观多样、气候宜人，还有浓郁的藏、羌民族文化，区内建有相当规模的大熊猫、小熊猫、金丝猴等国家保护动物繁殖场，具有生态涵养功能、旅游观光功能和文化教育功能。可在自然资源保护的基础上，因地制宜赋能，通过“休闲农业+观光、体验、科考、文化等”模式，推动当地农业与休闲旅游、文化教育交叉融合、互促互融。结合当地独特的生态资源，可建设野生动物、藏羌文化研学基地，合理规划峡谷营地户外运动、旅游徒步路线、发展民宿等。发挥优势，稳定发展茵红李、羊肚菌、林下中药材等区域性特色种植业，发挥当地品牌优势，促进周边农产品、林下产品等销售。

以“村集体平台为载体，构建产业共融、产权共有、村民共治、发展共享的村庄集体经济”发展模式。将规划区内村集体资产进行股份制改造，全民参与、自愿入股，树立村民的主人翁意识，使村民积极参与当地特色种植、餐饮、研学、休闲旅游、自然保护区管理等经营管理工作中，确保村民的根本利益。