内部审计促进高校维修改造工程管理研究

罗利均　李书丽

高校维修改造工程，单个项目金额小，年度项目数量大、总资金额大。通过分析目前高校维修改造工程管理及审计的现状，结合当前形势，从内部审计的视觉进行研究以促进完善高校维修改造工程管理体系，促进高校治理。提出内部审计促进高校维修改造工程管理路径：进一步做好现有的维修改造工程结算审计工作;由单纯的维修改造工程造价审核向管理审计转型;强化审计结果运用，落实审计整改工作，构建审计监督长效机制等。

随着时间的推移，我国大多数高等院校（以下简称高校）的教学、办公、生活建筑建成年代逐渐久远，楼体状况逐步变差，设备设施日趋陈旧，均已进入正常的维修周期。除此之外，随着学校的发展及生活水平的提高、环境需求的变化与提升，对建筑及配套设施装修、改造的需求也随之增长，每年用于维修改造工程的财政性资金额度越来越大。新时代下，高校职能部门如何管理好维修改造工程，确保工程质量，保证资金的合理支出，成为需要迫切解决的课题。

一、文献综述

长期以来不少学者和实践工作者们都在不断地研究、探索和总结。孙裕金，黄懿（2016）通过了解维修工程项目合同的类型及合同管理内容，探索目前维修工程合同管理过程中存在的问题以寻求对策，并结合SZ学院维修工程项目合同，具体分析探讨，提出强化合同权威地位，完善高校维修合同管理，以促进高校维修工程的规范发展。陆荣臻（2018）通过现状分析及样本统计，归纳目前高校维修中存在的困难和薄弱点、从提高维修工程质量上着手，在制度落实、人员培训、保障机制及引入第三方机构等方面进行强化，提高高校维修工程的质量。酒雪洋（2019）通过分析高校维修工程委托审计工作中存在的风险，提出慎重选择工程造价咨询机构及其审计人员，采取激励机制，并应加强审计流程监控，建立行之有效的委托审计单位工作质量评价提升体系，以此降低委托审计风险，保证审计质量。研究者们大多以高校维修改造工程管理中的某方面或某阶段的管理为研究对象，进行分析，提出改进管理的方法或观点。着眼于如何完善整个高校维修改造工程管理体系，促进高校治理这方面的研究还较少，本文将从内部审计的视觉进行研究以促进完善高校维修改造工程管理体系。

《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令2018年第11号）（以下简称《规定》）自2018年3月1日起施行，教育部和各级国家审计机关根据这一规定都修订了相关的制度。上述规定和制度对内部审计工作质量提出了更高的要求，引起了广大内部审计机构、审计人员的高度重视。《规定》中重新定义了内部审计：“是指对本单位及所属单位政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动。”内部审计的目的是促进单位完善治理、实现目标，不再是单纯的“促进加强经济管理，实现经济目标。” [引自：《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令2003年第4号）]鉴于目前高校维修改造工程审计主要为工程结算审计，审计的目标主要还是促进经济管理，实现经济目标，已不适应新时代的要求。理清目前高校维修改造工程审计现状及存在的问题是实现内部审计目标适应新时代要求，促进管理的关键。

二、高校维修改造工程管理现状

大多数高校将维修改造工程分为两类进行管理：一类是大型维修改造工程，此类工程具有工程造价较高、计划性较强的特点，如：年度毕业生寝室维修、翻新工程，会议室改多媒体教室等;另一类是日常维修工程，此类工程具有计划性不强、单个项目规模小、造价低，但发生频率高，年累计总支出大等特点，如：图书馆楼地面局部地板砖修补、厕所蹲便器更换或爆管抢修等应急、抢险工程。

据文献检索及工作实践总结，高校维修改造工程管理目前主要存在制度不完善、流程不合理、权责不明、计划不周全、管理不到位等风险，具体如下：

1.权责不明，管理流程不清晰。如无设计变更、签证制度，办事流程不明晰，施工中遇到变化不知如何处理，大事小事开会解决，议而不决，导致工期延误等结果。

2.工程计划缺乏全局观念，整体规划管理意识缺乏。如学生公寓改造工程吊顶改造完工后，进行电力线路改造安装桥架施工则需将吊顶拆除后恢复，造成重复施工，增加了工程费用支出。

3.工程资料日常管理混乱。如施工图出现多个版本，合同条款与招标文件、中标通知书不一致等。

4.工程质量控制不严。由于人为因素，建筑材料进场前不按合同及相关标准进行验收或检验。施工单位以次充好，在品牌上偷梁换柱，不符合施工合同要求。工程竣工验收走马观花，流于形式。

5.无全寿命周期管理台账。对维修点位无持续跟踪监控，出现同一维修点反复维修，均未达到良好的效果，给学校造成了不好的影响。如某办公楼屋面同一漏水点在三个年度内进行多次反复维修，但仍未解决漏水的问题;对施工方案、施工质量、工程质保等问题不进行连续性管理。

6.专業人才匮乏。维修改造工程管理需要具备房建、市政、造价、项目管理等相关专业的各类管理人才。但长期以来，由于事业单位选人用人机制的约束，高校维修改造工程管理部门缺乏专业人才，人才的匮乏已成为工程管理的短板。

上述问题在各高校都或多或少地存在着，因管理不当或内外环境不良而产生了管理风险，给学校造成了损失，给社会造成了不良影响，也使得一些相关人员受到牵连。另外基于对建设工程领域的惯性敏感，许多人对维修改造工程管理者持有色眼镜，使得他们原本正常地履行工作职责，也被怀疑利用职务之便牟取私利。这些种种问题给我们带来警示的同时，也触发了我们深深的思考，使得我们逐渐认识到，构建完善的高校维修改造管理体系，并使之良好运作的必要性和迫切性。

三、高校维修改造工程管理审计现状

高校日常审计工作归口于高校内审部门进行，内审部门主要对维修改造工程的审计主要为项目结算造价审核，对维修改造工程管理审计涉足较少。高校内审部门通常采用招标方式建立维修改造工程结算委托审计服务机构库，审计项目发生时，从库中选取合适的审计单位进行审计服务。通过文献研究结合工作实践，总结高校维修改造工程的特点，概括高校维修改造工程审计的现状：①维修改造工程发生频率高，过程资料不完善、送审资料质量差。②维修改造工程结算送审金额较小，施工范围广、工作内容零星、琐碎，委托审计单位积极性不高，审计人员业务水平参差不齐。③结算审计质量不佳。由于维修项目小而多，工程管理部门对工程资料规范性要求不够严格，项目送审的时效性不足，施工现场事后查看难度大;同时，审计金额小，受托审计单位及其审计人员重视程度不足，高校内审部门工程审计专业人员缺乏，审计质量控制难度大。④审计的范围主要为结算造价审核，对工程管理审计涉及较少;有时，通过对特别突出的结算超预算或审减率过高的项目进行延伸审计，发现问题，提出整改意见后，审计结果运用不佳，出现屡审屡犯的现象。

四、内部审计促进高校维修改造工程管理路径

通过目前高校维修改造工程管理及审计的现状分析，高校内审部门应适应新时代的要求，及时转变审计目标，扩大审计范围，以审促改，以审促建，最终达到完善管理，促进治理的目的。

（一）进一步做好现有的维修改造工程结算审计工作。因造价审核工作为委托审核，如何控制好审核质量，同时如何通过造价审核进行管理审计也是一门学问。作为高校内审部门应从管理上规范维修改造工程审计流程，规范受托单位的工作流程，最终达到控制审计质量的目的。第一，分类审计。针对大型维修改造工程，一个项目一审;针对日常维修工程，实行一个季度内同一施工方实施的所有项目打包审计一次。第二，送审资料应通过工程管理部门的初审（主要审核资料的真实性、规范性、完整性、合法性等），再向内审部门提交，并对其负责。内审部门对维修改造工程的送审资料进行常规审查，审查通过后才能接收资料进行审核，通过严格的资料审查机制倒逼维修改造工程送审资料质量的提高。第三，规范委托审计单位选择的程序，按规定的程序进行委托单位的选择，对委托审计单位进行审前培训，主要从纪律、工作流程、审计原则等方面进行培训;签订委托合同，合同中对委托审计单位的责任、工作纪律、审计质量、违约责任等进行约定，明确管理要求。第四，对委托审计单位的工作进行全过程监督，对工程的现场勘察、工程量价核对等关键环节必须进行跟踪监督;各关键环节均有内审部门人员参加，充分了解情况，防止受托审计单位与审计对象密切接触，损害学校利益。第五，对委托审计单位的成果文件进行审核，并从中分析管理中存在的问题，同时对委托审计单位的审计质量进行评价。

（二）由单纯的维修改造工程造价审核向管理审计转型。单纯的维修改造工程造价审核更多的是注重具体项目的工程量、价，注重微观，同时为事后审核，时效性差。内部审计的目的是促进单位完善治理、实现目标，因此，内部审计更应着眼于宏观，从管理层面进行审计以促进单位完善治理。对高校维修改造工程管理进行全面审计，是顺应新时代发展需要，势在必行。高校维修改造工程管理审计主要从管理体系构建和管理效益两方面进行审计。

1.高校维修改造工程管理机制的审计。以工程管理部门为审计对象，以工程建设全寿命周期为线索，审查高校维修改造工程管理制度体系是否建立健全。首先审查制度体系中是否包含了立项、实施、验收、结算、归档、运行等每一阶段的管理办法，管理办法是否具体、操作性强。同时，审查各制度、办法间逻辑性、关联性是否合理，是否存在前后矛盾或与上位规章制度、法律文件冲突的。然后，进行内部控制机制审计。内部控制机制审计应着眼于流程、关键岗位、监督机制等方面进行。对组织机构的职责分工、授权审批、管理主要环节、程序等进行检查，评价管理秩序是否规范，是否严密和有效，是否根据不相容岗位相分离原则进行了岗位设置，岗位间是否存在相互制约，寻找漏洞，提出弊端，对内部控制机制进行客观评价。

2.高校维修改造工程管理效益的审计。管理效益审计可以从经济合同审计、管理过程审计、用户问卷调查等几方面开展。第一，合同审计。在维修改造工程管理活動中，工程管理部门代表学校与工程参建各方签订很多合同，如设计合同、监理合同、咨询合同、施工合同等各类经济合同，通过对经济合同的签订、履行、结果各个阶段的审计，发现影响管理的种种问题。如：合同的拟定是否执行了现行制度、文件;合同内容是否完整、合理、有效;招标的施工项目，合同签订是否背离了招标、投标文件;合同的签订是否按规定的程序进行;项目的实施、价款支付是否按合同进行等。第二，管理过程审计。对高校维修改造工程管理过程中产生的各类成果文件进行审查、评价。如：审查设计文件的规范性、设计深度;审查招标清单编制是否完善，这项工作可在结算审计时对招标清单编制质量进行评价;设计变更、施工现场经济技术签证、竣工验收等是否按程序办理，是否合理。第三，设计问卷调查，从维修改造工程的实施进度、工程质量、满意度等方面进行调查，向维修改造工程的最终使用者发放调查单，对调查结果进行分析、评价。

（三）强化审计结果运用，落实审计整改工作，构建审计监督长效机制。

审计整改工作是审计工作发挥成效的重要保障，强化审计结果的运用是确保审计监督到位的关键。第一，对管理审计中发现的问题，建立问题清单。对机制不健全、不完善的问题，内审部门应充担起咨询服务的角色，协助工程管理部门，完善相关制度和办法。对管理过程审计中发现的问题，内审部门应提出科学的、向导性的、可操作的审计意见和建议。对于个性问题，要求被审计对象立即整改，对于共性或机制上的问题深挖缘由，查找问题根源，由点及面、举一反三，提出更具建设性、前瞻性和向导性的审计意见和建议，使其成为领导决策的依据。第二，进行审计整改跟踪检查，实行整改销号制度，建立尚未整改的问题清单，把审计查出问题的整改情况作为审计部门的日常督办事项;与纪检监察、目标管理、组织人事等部门建立协同监督、督促整改等运行机制，促使整改落到实处。第三，定期进行“回头看”，对前期审计发现问题整改情况进行“回头看”工作，检查是否存在未实质性整改的现象。通过常规的工程结算审计，分析是否整改到位，如：对结算送审资料质量、审减率等分析维修改造工程管理效益是否在逐步提升;形成长期的、持续性的监督。

五、结语

高校维修改造工程审计工作有效性的提高，需要内审部门审计质量的提升、工程管理部门审计整改工作的落实、内审及学校相关部门的持续监督，最终形成闭合的良性的内部控制管理机制，以达到内部审计的最终目标。实现内部审计促进高校维修改造工程管理、完善高校治理的目标，还需要全校相关部门的联动协作，学校整个管理生态系统的完善也是实现目标的必要条件。

（作者单位：西华师范大学）

基金项目：本文为南充市社科研究“十三五”规划2020年度项目（NC2020B142）、四川省哲学社会科学重点研究基地——四川省教育发展研究中心项目（CJF16027）的研究成果。