大国在中亚地区的发展援助及其成效

一般情况下，只有大国才有能力和意愿为经济落后国家提供国际发展援助。在中亚地区，美国、中国、俄罗斯、欧盟、日本、土耳其是六个最有影响力的援助主体。各援助主体在该地区的利益诉求不同，援助政策各不相同，所取得的效果也不尽相同。本文试图分析这些差异。虽然中亚地区仍然处于大国发展援助的外围，但对上述现象的观察和分析，能够帮助研究界认识和理解大国在发展援助方面竞争的特点和规律，得出一些有益启示，进而进一步优化中国的对外援助模式。

援助动机的异同

大国在中亚地区所关注的共同利益首先为安全利益，通过促进这一地区的经济和社会发展来抵制恐怖主义和伊斯兰极端主义的蔓延，是各国对中亚五国开展发展援助的共同利益诉求。因此，在中亚地区，发展援助是安全援助的附属，发达国家对中亚五国的发展援助明显呈现随着区域安全形势变化而变化的特点。因此安全援助是发达国家在中亚地区最主要的投入，发展援助则是希望通过促进当地的社会经济发展来保障当地安全形势的工具。在中亚安全形势趋于稳定的背景下，这一工具受到的关注度正在下降。

发展援助是欧美对中亚地区进行西方式民主改造的重要筹码。通过发展援助来改变中亚国家的国家治理模式，形成西方式“公民社会”，是美西方国家开展对外援助的重要目标。在美国对中亚地区有限的发展援助中，增加较多的援助项目是支持国家治理改型和公民社会发展，奥巴马执政时期用于国家管理和公民社会发展的资金占援助总额的45%。欧盟也希望建立欧洲价值观基础上的民主和人权至上的价值观体系。欧盟对中亚国家的援助起初是在“塔西斯计划”内进行，并出台了《中亚援助战略》，目的是增强这些新独立国家生存和发展的能力，促进其按照西方标准进行政治体制和经济体制改革，进入西方“民主”阵营，因此欧盟非常重视推动中亚国家的民主进程和所谓的“人权”保护状况。

鉴于目前的国际形势，俄罗斯认为重建自己在中亚地区的威信越来越具有紧迫性。现在俄罗斯的政界和学界非常乐于宣传自己为中亚五国提供的援助，并将之与西方国家的援助进行对比，表明自己的援助是“实在的”“不求回报”的，而美西方的援助“停留在口头上”，并且“有所图谋”，体现出俄罗斯对这一地区的民心所向的重视和重建威信的期望。目前俄罗斯的对外发展援助体系正在逐步完善，给予中亚国家的发展援助成为与西方争夺势力范围的重要工具。俄罗斯希望通过提供发展援助在受援地区重建威信，并将这些伙伴国家对其重拾信任视为自身国家复兴的重要特征之一。

日本是较早参与该地区开发援助的国家，从这些中亚国家独立以来就开始了援助，援助已经成为日本对中亚地区的王牌政策之一。近些年来，日本高层对中亚的政策更加务实，“安倍政府从含糊的意识形态假设转向了现实合作”，与过去试图在中亚地区推行自以为是的民主观念和人权价值观相比，现在日本政府开始评估和考量自己在中亚地区的机遇和限制，更加关注经济和人文联系。日本在这一地区的援助诉求发生转移与为日本商业活动创造良好的环境和与中国在中亚的竞争是分不开的。现在日本与中国在基础设施建设和经济合作方面的竞争已经延伸到中亚地区，之前一直推行西方民主价值观的做法在一定程度上会对其深入当地的商业和人文活动产生负面影响。

在这一点上，土耳其与日本有相似之处。在中亚国家独立初期，土耳其并未提出对中亚某国进行着重援助，而是试图对所有国家进行援助，企图借助历史文化、语言、宗教等优势，建立自己的势力范围，成为所谓“突厥共和国”列车的火车头。现在土耳其对中亚地区的政策已经转为务实、平等的互利合作，争取当地市场和生产合作的机会，通过经济合作来施展自己对中亚国家的影响，抵御西方国家和俄罗斯在该地区的势力。土耳其在这一地区面临着与其他大国的竞争，但在务实合作方面，土耳其拥有自己独特的优势。与俄罗斯一样，土耳其也是一个欧亚大国，在本地区具有重要的政治意义。特别是土俄关系和与中亚五国的双边关系对于维护这一地区的安全稳定局势和促进当地的社会经济发展具有重要影响。

中国一向重视中亚地区的安全和发展问题，中国现在已经成为世界重要的发展援助国，中亚地区也是中国对外援助的重点地区之一。但中国的援助与西方有根本不同，不以援助为借口来干涉外国内政，不附带政治条件，不要求任何特权，不参加中亚地区的利益角逐，坚持平等互利、互不干涉内政的基本原则，注重帮助受援国逐步走上自力更生、独立发展的道路。“中亚国家正在以妥当的方式参与‘一带一路’，能够使之成为地区发展的工具。”

援助规模与方式的异同

中亚国家具备所有欠发达国家的发展难题，却因为深居亚欧大陆内部以及特殊的地缘政治地位，使发展问题更加难以解决。大国对解决这些问题所投入的援助规模和主要援助方式也各有不同。

（一）援助规模

美国和土耳其的援助呈现下降趋势。根据经合组织的数据，美国对中亚地区的发展援助并不多，即使是最高峰时期——“9·11”恐怖袭击事件后的2002年也只有4.23亿美元。近6年内美国给中亚地区的官方发展援助一直在1亿—1.5亿美元之间，2016年只有9970万美元，仅2013年达到了1.62亿美元。除在“9·11”事件发生后中亚地区在美国反恐战略中发挥重要作用时出现了一个小高峰外，美国对中亚地区的发展援助规模始终有限，并呈现明显递减趋势。根据2013年美国国务院的国会预算，美国削减了对中亚地区的13%的援助。

近些年来整体上土耳其对中亚地区的官方发展援助同样呈减少趋势。在全球范围来看，土耳其的主要援助目标已经转移到中东地区和北非，其中近5年来叙利亚所得到的土耳其官方发展援助是中亚五国的数倍。出于本国经济实力和当前中亚地区复杂的国际环境，土耳其对于投入大、成效慢的发展援助越来越“心有余而力不足”。在对外援助力量有限的情况下，土耳其将自己的援助力量转移到形势更为迫切、能够更快看到成效的中东地区和北非。

中俄的援助呈现加强趋势。从援助规模上来看，中国与俄罗斯对中亚国家的发展援助规模较大，并保持持续稳定加强的趋势。俄罗斯对中亚地区的援助，不应只看经合组织统计的俄罗斯提供的官方发展援助的数据，必须综合考虑俄罗斯对中亚地区给予的实际援助情况。从2008年至2015年10月俄罗斯向中亚地区的援助总额达到56亿美元，其中包括超过5亿美元的双边援助、超过5.7亿美元的通过联合国提供的援助，通过世界银行和其他组织（如集体安全组织等）提供的援助超过13亿美元（包括通过欧亚经济联盟反危机基金落实的5.923亿美元），以及大量的粮食、种子、器材和交通工具。

中国的发展援助在当地具有很高竞争力。中国的发展援助不仅规模大，而且能够满足当地对修复和新建交通、电力等基础设施项目的迫切需求。在过去的10年当中，中国对外援助的20%—50%用于中亚地区，2011年中国对中亚地区累计援助金额已经达到了75亿美元。这既有赖于中国经济实力不断增强所提供的经济基础，也与双边经济关系持续密切、周边国际环境日益复杂分不开。

日本和欧盟在当地的发展援助均具有一定规模，但同时具有一定的分散性。日本根据自己在中亚地区的长期战略，有针对性、有规划地开展重点援助项目，与中亚国家建立长久稳定的援助关系，形成了自己的特色。欧盟是最大的发展援助国。2007—2013年欧盟向中亚地区提供了7.19亿欧元援助，这一数字比2002—2006年增加了一倍，其中2.06亿欧元基于地区层面，4亿欧元基于双边层面。但是欧盟在当地的发展援助需要避免与欧盟成员国向中亚国家开展的双边援助出现重复或冲突，仅依靠单个项目驱动，影响了整体规模和影响力的施展，这种发展援助是碎片化和项目驱动性质的，而非战略性的。

（二）援助的重点领域和方式

2015年以后，在更加互联互通的世界中官方发展援助所发挥的核心作用越来越少，而且从聚焦减贫扩展到发展公共产品的层面。这一特点在大国对中亚地区的发展援助上表现得很明显。

欧盟对中亚地区发展援助的主要方向，除改善能源和交通基础设施、促进中小企业发展和就业外，还包括提高教育和卫健等社会福利，关注环境保护和气候变化等。美国也关注当地的农业发展、教育、卫生以及食品等问题。这些“软实力”领域对于树立良好的国家形象、促进民心相通具有重要作用。

日本在这方面也做得很成功，并且针对不同国家开发了不同的重点援助工具。针对乌兹别克斯坦的人口和农业问题，日本的发展援助项目主要集中于基础设施项目现代化改造、人力资源开发、农业发展和改善卫健条件等。日本在中亚地区开展发展援助还有一个特点就是注重与其他域外大国的合作。日本和土耳其在中亚地区的合作不只限于商业合作项目，同时土耳其也是日本拓展教育项目的合作伙伴。

现在土耳其与中亚国家的务实、平等的互利合作主要体现在经济合作和人文合作“两手抓”上。土耳其一方面通过经济合作争取当地市场和生产合作的机会，另一方面将发展援助的重点放在教育和卫健领域，这非常有助于树立良好国家形象，促进民心相通，深耕其影响力。

中国和俄罗斯在中亚地区的发展援助一直具有全面性特点，既包括优惠贷款等促进经济发展层面，也包括用于提高社会福利和公民教育水平等社会发展层面。俄罗斯向中亚国家不仅提供无偿援助、优惠贷款、免除债务和提供免税产品（包括粮食等民生物资），而且经济投资和人文合作持续推进，全面推动当地社会经济发展，形成全面的影响力。中国在中亚地区的大量援助项目与石油、天然气开采和伴随的生态项目以及交通走廊的基础设施建设项目有关。

援助成效的异同

中亚的独立与发展经常取决于周边大国力量是否“平衡”，如果某个大国在该地区占有绝对优势，中亚国家就会失去独立地位。因此，近些年来，中亚地区在面对域外大国的援助时，也追求实现援助来源的多元化，避免“一家独大”，在多元平衡外交中谋求最大利益。这导致在这一地区不仅域外大国与中亚五国的双边关系复杂，而且域外大国之间的关系更加复杂。

日本和土耳其是当地比较受欢迎的援助者。现在正面的国家形象是日本在中亚地区最重要的“资产”之一。由于日本没有将金融外交与自我宣传进行捆绑，加之两国在地理上不毗邻，以及开展了良好文化、教育和人道援助等“软实力”外交，当地居民接受了现在日本的形象和存在。另外，在双方政府的支持下，土耳其企业和产品现在中亚市场上也占有重要比例；土耳其还积极为中亚国家出海提供便利条件，并注重与当地政府和企业的互动，受到了当地民众的欢迎。

俄罗斯依然是地区事务的重要参与者。俄罗斯在中亚地区的影响力，不应只看双方的经贸数据和外交声明，必须综合考虑俄罗斯的综合影响力。俄罗斯对中亚五国的影响力与二者的地缘邻近、曾长期在一个国家内共同生活的历史和文化联系是分不开的，俄罗斯对于中亚地区的影响力是深远的。现在俄罗斯在当地提供的丰富全面的发展援助对于重建在当地的威信、巩固传统势力范围非常有益。因此，俄罗斯仍然是这一地区的最重要“玩家”之一，在发展援助领域也是重要参与者，对这一地区的事务具有重要影响力，俄罗斯在中亚地区国家发展援助中的作用是关键的。

美国在这一地区的意义依旧重大。尽管现在美国在中亚地区最有经济影响力的国家排名中没有进入前三位，但是美国对这一地区的意义依旧重大。目前对中亚援助的规模和重点与其现在在当地的战略目标是高度契合的。中亚各国都需要保持与美国的良好关系以平衡中国和俄罗斯在这一地区的影响力。同时，中亚五国之间在争取美国的安全和发展援助时也形成了一种竞争关系，这样美国在处理与这些国家的关系和确定发展援助的条件时，就拥有了更大的议价权。

欧盟在中亚地区的发展援助面临着尴尬的局面，这主要体现在其面临三重困境。首先，欧盟在中亚地区的主要利益诉求是确保大中亚地区的安全、保障能源利益和建立欧洲价值观基础上的民主和人权至上的价值观体系，但实际上这三个利益诉求是相互冲突的，欧盟并没有足够的工具来同时平衡这三个目标。其次，关于对中亚发展援助的优先方向，欧盟内部的意见并不统一，英国和北欧国家更加倾向于价值观的输出，而德国、意大利以及法国更加务实。因此，欧盟在实施对中亚地区的援助影响力时，还需要照顾到内部成员国在中亚地区的利益和双边援助。再次，目前一些欧盟国家的经济和金融危机、英国脱欧问题、持续不断的难民问题等，使欧盟并没有较多的精力投入到中亚问题的解决中来。战略目标的相互抵触和内部矛盾使欧盟在中亚地区并没有发挥出其作为地缘政治参与者的潜力，欧盟在过去的20年中一直在中亚地区持续投入大量资金开展发展援助，但是其对当地的影响力却是有限的。

中国援助的积极影响与问题是相伴而生的。中国对当地的发展援助产生了“可触摸到”的影响，但是中国发展援助所产生的积极影响，包括通过改善交通和电力基础设施来提高当地生活水平等一系列卓有成效的援助措施，却遭遇了许多歪曲解读，甚至其带来的积极影响被“日益加深的经济和金融依赖和渗透”等这些负面舆论所抵消了。

结论

对于援助国来说，特别是对积极向其周边国家提供发展援助的新兴援助国来说，不仅需要探索高效、可持续发展的援助模式，同时还要处理好与受援国精英阶层和普通民众以及与区域内其他援助国的关系。通过探讨和比较其他大国在该地区发展援助动机、方式和成效的异同，在操作层面有以下经验值得借鉴，以进一步优化和拓展中国对外发展援助的模式，使中国成为更加受欢迎的发展合作伙伴，进而塑造良好的国家形象以及推动民心相通。

一是要注意所选择的援助项目应该是当地政府确实迫切需要援助的，最好应该是纳入该国国家发展规划之中，与当地政府其他发展项目配套实施，这样既保证项目在国家发展规划内有序地持续推进，也增强当地政府的参与感和责任感；二是需要妥当处理援助项目与本国企业的投资项目、工商业服务之间的关系，关注对受援国相关产业链的带动效应和可持续发展；三是增加教育、医疗卫生、生态环境的保护和改善等民生领域的援助，深耕细作，吸纳人文、经济等多种国际合作力量参与国家形象建设，提供更多贴近普通民众的公共产品，注重民心相通和文化融通；四是加强与其他域外大国援外力量的合作。