实现养老保险全国统筹的制度梗阻和改革路径研究

文/关博 王雯

实现全国统筹是促进养老保险制度更加公平、更可持续、更有韧性发展的关键所在。在基本制度承重、社会支持、技术保障等方面，中国已经充分具备推动养老保险全国统筹的基础条件。但在提高统筹层次和央地责任再配置过程中，将带来地方责任主体约束效应弱化、参保约束松弛、地方待遇攀比等一系列风险，有可能严重影响制度稳健运行。建议在科学界定全国统筹内涵的前提下，采用“两步走方式”推进全国统筹。用5年左右的时间，以统一制度结构和基本规定为前提，以财务风险共担为目标，以基金统一管理为准绳，以全国范围内部分基金共济为基础形成全国统筹制度框架。再用10年左右时间，深化制度整合，清晰主体权责，推动基金统收统支，全面完成全国统筹改革。

实现养老保险全国统筹的基础条件

（一）制度承重条件：养老保险综合改革不断深化

经过多年努力，中国职工基本养老保险制度建设取得长足进步，制度运行总体稳健，重大改革有序推进，社会统筹与个人账户制度结构不断优化，中央调剂制度和基金市场化运营阶段性拓展了制度的改革空间，转制成本等制度梗阻性问题得到了根本解决，使制度具备进行较大范围优化调整的承重能力。

一是职工基本养老保险基本面阶段性平稳。虽然受疫情等因素影响，制度财务压力明显加大，基金阶段性减收问题突出，但制度运行总体平稳，待遇按期发放。但必须指出，“十三五”时期制度抚养比降速约为“十二五”时期的2倍，制度面临着加速老龄化风险，制度参保人员结构和财务结构出现不良化苗头，这意味着养老保险稳定运行窗口期总体有限，改革机遇转瞬即逝。

二是前期重大改革为制度运行“减负”。中央调剂制度改革先行，一些制度赡养结构沉重、财务压力较大省份阶段性平衡了收支缺口，部分减轻了制度整体财务可持续性压力。同时，划转国有资本充实社保基金改革有序推进，2017年11月，国务院印发了《关于划转部分国有资本充实社保基金实施方案的通知》，要求将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构资本的10%充实社保基金，优先用以弥补企业职工基本养老保险制度转轨时期因视同缴费年限政策形成的基金缺口，并对制度中长期支付缺口负有偿付责任。这使职工基本养老保险改革过程中形成的“转制成本”问题得到了根本解决，制度不再面临“背着窟窿”运行的压力，为进一步深化改革和促进成熟定型提供了“轻装上阵”的条件。

三是社保基金运行提效进一步改善了改革窗口期条件。根据《基本养老基金投资管理办法》，各地养老基金已经开始集中并委托给全国社保基金理事会运营。按照全国社保基金理事会历史投资绩效匡算，可以使基本养老保险存量资金的可支付月数提高约5个百分点，强化对结构性改革带来制度收支波动的风险对冲能力，为全国统筹改革启动和实施创造更稳健的制度条件。

（二）技术保障条件：征缴体制改革和信息系统完善为全国统筹提供了有力支撑

一是征缴体制改革渐进深化。征缴改革推动社保费随税同征、随税同管和随税同查，对于基金跑冒滴漏行为形成了更强的法律约束和震慑，带来基金征管效率更高、管理更严。且便于形成垂直化基金征缴、管理和使用体制，实现了养老基金筹集渠道的透明化和统一化，央地事权责权进一步明晰，逐步消解属地在基金征缴方面的利益纠葛和策略行为，为下一步养老保险全国“一盘棋”打开了改革空间。

二是全国统一的社保信息平台基本构建完成。全国统一的社保信息平台将原来各省相对独立的信息系统按照统一架构重构并串联，实现了全国范围内信息系统的全面整合。通过在全国范围内把基金的登记、申报、审核、收缴、发放、稽核等内容纳入垂直管理，动态监测每个参保者的缴费、流动和待遇领取情况，赋予中央层面对于养老基金运行的实际监管手段，并提升动态监管效率，减少业务经办过程中的流程损耗和数据漏出，为全面打破基本养老保险省级分割局面，在全国范围内统筹利用基金提供了坚实的技术保障。

（三）社会支持条件：理论界和社会舆论对养老保险全国统筹保持较高关注与认可

长期以来，养老保险问题一直是中国理论界的研究热点，而养老保险统筹层次偏低，以及由此带来的制度结构不平衡和保障待遇不公平问题，成为理论界的关注重点。养老保险全国统筹具备调节地区间制度结构性不公平，促进缩小待遇差距的功能，因此获得了学界和社会普遍的认可和拥护，呈现出“一边倒”支持态势。推进养老保险全国统筹已经成为社会普遍共识，改革阻力小，社会支持度高。

全面实现养老保险全国统筹的改革风险点

（一）主体责任约束效应存在弱化风险

在省级统筹管理的治理结构下，养老基金征缴、待遇“保发放”、财务“补缺口”责任都统一于地方政府层面，各地虽然存在一定的“放水养鱼”动机，但会充分考虑财务可负担能力不断提升扩面强度、强化费基稽核。在全国统筹实施后，落实养老保险待遇所需筹资由中央层级统筹负责，制度财务平衡和相应财务补助责任也完全转化为中央事权。主体权责关系变化既剥离了制度管理、基金筹集与财务兜底之间的清晰的激励相容关系，可能会造成地方层面提升参保质量的积极性弱化。部分地方在全国统筹推进的预期下，已开始扩大趸交参保范围，对提前退休把关不严，甚至出现加速消耗已有基金的道德风险，使制度运行稳健性受到损害。

（二）企业合规参保缴费存在约束松弛风险

参保和征缴效率不高是养老保险制度运行中的“老大难”问题。按全口径职工平均工资计算，中国养老保险实际交缴率不足90%，且有20%的在职参保人员处于中断缴费状态。由于当前中国征缴管理将基金征收职能与基数核定工作分离，在全国基金统收统支后，基金虽然实现了垂直征缴和拨付，但征缴机关对单位缴费基数不实、用工瞒报漏保等情况缺少监测手段和刚性约束机制，使参保缴费“漏出”问题难以得到根除。

（三）中央财务责任存在泛化风险

长期以来，中国养老保险的财务责任高度地方化，在制度运行中发生的征缴“缺口”，优先通过地方存量养老基金划转、地方财政兜底等方式化解。养老保险全面统收统支后，地方财政对于基金的财务责任也同步上移，随着制度内赡养结构持续恶化，养老保险在人口老龄化高峰时面临的财务风险压力将由中央财政全面负责，导致中央责任边界存在无限化趋势。此外，对于业已形成的基金积累，由于其管理权主要在地方政府，全国统筹后调拨使用也将面临一定的不便，使养老保险前期积累红利不能充分发挥“反哺”制度和熨平风险的功能。

（四）制度待遇支付存在攀比风险

全国统筹有统一养老保险基本政策的要求，意味着要在基金统收统支的同时，推动各地待遇确定和待遇调整机制的一致化。由于中国地方经济社会发展差异和制度发展的路径依赖，待遇确定和调整口径的统一面临一定难度。一方面各地养老金计发参数和待遇调整比例存在一定差异，部分经济发达地区和基金收支压力较小地区参数设定明显更加宽松，如遵循统一标准确定和调整待遇，会造成新、旧退休人员待遇水平较原计算方式不一致，带来参保群体间攀比问题。同时，养老保险基本政策统一使各地退休人员对于缩小待遇差距形成了新的预期，对于待遇调整“就高不就低”抱有更高期待，存在引发平均主义福利冲动的风险。

以“两步走”为核心，全面实现养老保险全国统筹

（一）以现实约束为考量再厘清全国统筹内涵

一是充分考虑制度全面整合的现实困难。在之前改革中，均把制度规范统一作为统筹管理基本要求。当前中国各地经济社会发展条件确实差异较大，基本制度结构也不平衡，按照省级指标确定基本养老保险的参保缴费政策依据，已经能够在较大范围内发挥整合制度的功能，现阶段按照全国统一依据骤然整合制度改革成本过高，实现也缺乏可行路径。在全国统筹改革起步早期，可以聚焦于基本制度结构统一、制度管理统一，并提高基金共济调节能力。

二是不宜过快推进基金统收统支。在基金管理方面，存量基金集中分布于少数东部省市，相关省市也是全国统筹后资金来源的重要“贡献源”，其参保扩面情况和缴费规范情况对养老保险制度的平稳运行发挥着至关重要的作用。因此，在实现养老保险全国统筹的过程中，必须充分考虑地方的积极性和主动性的维持与调动。简单骤然采取基金统一归集的做法，既会导致地市、省和中央三级之间资金大规模的频繁调动，更加会使省级及以下政府对养老保险不负有直接财务责任，导致财权与事权的分离，不利于养老保险高质量参保、规范征缴等工作的落实。

三是形成“分步渐进”的改革路径。从中国启动全国统筹改革出发点来看，推动制度公平保障是制度的主要目标，扩大养老保险风险池实现共担财务风险是制度的主要任务，在制度部分改革维度尚不具备推进条件的情况下，可以推动优先实现制度基本功能发挥。将全国统筹改革任务分解为“短期目标”和“最终目标”，并分步推进。其中短期目标是指，加快在中央统管下建立起具有全国范围内风险调剂功能的基金管理框架，将一定比例筹资上解形成中央统筹基金。其中长期目标是指，待改革条件更加成熟后，推进全国的制度统一和基金统收统支。

（二）以加快统筹功能的构建与发挥为改革“第一步”

一是适时终止中央调剂金运行。进一步压缩中央调剂制度运行时限，以1～2年时间作为改革过渡期。其间在继续提高中央调剂金提取比例，加大调剂力度的同时，完善全国统筹所需的制度、管理、财务、技术等前提准备条件。健全过渡期政府间养老保险基金缺口责任分担机制，充分调动存量财力共同化解可能面临的局部养老金支付压力。

二是建立具有全国范围内风险调剂功能的“央地双层统筹”架构。为防止改革路径延长，甚至出现“过而不渡”的情况，建议以制度功能有效发挥为目标，把制度规则和结构统一，强化基金共管和风险调剂，作为全国统筹实现的“初级阶段”。在此阶段，重点在于规范基本制度结构和待遇调整等关键机制设计，并将超过50%的基金上解形成中央统筹基金，在不改变各地待遇计发标准的前提下，按各地方实际支付需要的50%拨付，结余部分留作调剂。允许地方阶段性保有一定比例的资金管理并承担相应的支付责任，同时，省级统筹单位要对养老保险制度运行绩效承担一定的财务责任，确保财权与事权的统一完整。基金当期和历史结余全部纳入省级财政专户管理，但除支付可能发生当期缺口外，未经中央授权或批准不得动用。

（三）以制度整合和夯实全国统筹质量为改革“第二步”

一是整合养老保险基本政策。在全国统筹改革“短期目标”实现后，立即进入改革深化期，用10年左右时间，进一步完善养老保险基本政策，整合各行其是的制度“碎片”，实现各地参保条件和参保对象范围、费率和缴费基数计算办法、养老保险待遇领取条件和待遇计发参数确定依据等政策要件统一规范。注重把新业态从业人员等各类城镇就业和参与经济活动劳动者纳入职工基本养老保险制度，为城镇就业劳动者创造更加公平共享的参保机会。建立全国统一的职工基本养老保险待遇支付标准，逐步缩小地区间养老金待遇至合理水平。

二是全面实现基金的统收统支。在基本制度整合实现后，同步启动基金的统收统支管理。在全国范围编制统一的养老保险预算，根据参保人数、待遇领取人数、缴费基数、计发待遇等统一核算确定年度财务收支责任。参保人员和用人单位的缴费统一征缴汇集为单一基金，根据支出责任下拨支付。在各省之间，参保人员只转移养老保险关系，基金不再转移，从根本上解决参保人员养老保险权益跨地区转移接续不便的难题。

三是全国统筹改革为契机推进养老保险综合改革深化。养老基金全国统收统支将极大改善制度的运行效率，也为养老保险制度进一步定型创造了有利的改革窗口期。在筹资端，按照以支定收、略有结余原则，稳定财政补助水平，减少基金不必要筹集和积累，进一步探索养老保险费“降费”空间。到2035年，实现养老保险单位费率再下降2个百分点。在支付端，稳定基本养老保险替代率水平，进一步完善待遇计发公式，引入精算因子概念，把基金收支平衡作为个人账户记账利率水平的重要考量。基于消费品价格指数变动，统筹社会平均工资增长、新退休人员养老金水平增长、基金承受能力等因素，建立养老保险待遇指数化调整机制。适时延长最低缴费年限，建立“全额养老金”领取制度，引导参保职工长缴多缴。

（四）以“权责清晰”为依据优化中央地方责任清单

一是明确划分中央地方政府养老保险事权管理责任。在参保环节，继续强化地方主体责任，建立参保目标与财务分担责任联动机制，把“在职应参保人数”与“在职实际参保人数”作为该省养老基金上解规模核定的参考因素，对因实际参保人数不足形成的上解资金缺口由地方财政分担负责，确保“应保尽保”。在基金征缴环节加强“条块衔接”，强化人社、税务的信息互通和参保征缴联动，以税务机关个人所得纳税基数作为养老保险基数核定的重要参考。根据参保政策和相关经办服务的整合及改进情况，到2025年由征缴机关统一实施缴费基数核定与费用征收，努力实现“应缴尽缴”。

二是形成与事权责任相适应的财务兜底责任机制。按照补助水平合理，补助责任清晰，补助增长可控为原则，以央地事权为依据重新划分财政补助责任。对于视同缴费年限等原因形成的制度转制成本，继续由中央财政承担补助责任。对于因参保扩面不力和征缴绩效不佳导致基金筹资不充分而产生的收支缺口，按照央地责任共担。对于地方自行趸缴扩面等违规操作形成的制度债务，由地方财政自行负担。对于人口老龄化引致赡养比恶化带来的系统性风险，由中央财政承担补助责任。坚持长期精算平衡管理，明确财政补助上限水平，当财务缺口压力突破临界标准时，通过养老保险制度基本参量调整实现基金动态平衡，彻底消除制度对于财政补助的依赖惯性。

三是有序发挥地方存量资金的战略储备功能。对于地方业已形成的养老基金结余部分，继续由地方自行管理，鼓励地方委托全国社保基金理事会进行市场化运营，提高基金中长期收益能力和对养老保险制度的支持能力，作为养老保险制度应对人口老龄化又一战略储备资金。在存量资金使用方面，严格把握资金支出方向，地方存量养老基金仅用于职工基本养老保险相关事项，防止养老基金变性或者异化为地方经济发展“小金库”。