经济转型背景下政府引导基金运行的市场化风险分析

赵世秀 姜睿 李莹

摘 要：在新一轮全球工业转型的背景下，我国的经济发展面临着转型升级的历史性转折和机遇。随着供给侧结构性改革的不断深入，基于创新发展以及经济转型背景下国家战略的实施，为我国政府指导基金的数量和规模的迅速增长提供了必要支撑，政府引导基金成为促进当地经济发展和工业发展转型的重要抓手。随着各级政府越来越重视引导基金，全国引导基金规模和数量双双增长。如今，引导基金已经被纳入区域经济发展的关键领域，用以解决资金短缺问题，达到促进区域经济繁荣发展的目的。

关键词：政府;引导;基金;市场化;风险

本文索引：赵世秀，姜睿，李莹.<标题>[J].中国商论，2021（21）：-090.

中图分类号：F832.4 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2021）11（a）--03

政府引导基金针对的是处于创业阶段的战略性新兴产业和高新技术企业进行股权投资形式的具体投资形式，这些投资由政府财政资金提供支持发展，待行业成熟后，通过上市，以及股权转出等方式撤出，以此获得专项资金，用来改善产业结构，促进产业发展，促进国民经济的持续健康发展。产业投资基金本质上是一种融资媒介，政府通过成立基金，吸引社会资本以股权形式介入项目公司，参与基建类项目的建设和运营，同时，也是基于政府的财政资金。政府引导基金已经成为国内创投出资中不可忽视的中坚力量， 也正是因为财政资金的属性，强化风险控制对于引导基金来说更是重中之重。

1 政府引导基金是促进区域经济发展的重要载体

（1）政府引导基金助力产业升级和经济发展。政府引导基金成为支持地方经济发展、解决融资难题、培育战略新兴产业的重要抓手，对支持经济发展发挥了重要作用。政府引导基金实际上是以财政资金和信用作背书，吸引社会资本参与投资新兴产业，有效发挥财政资金杠杆作用，撬动社会资本。引导基金与银行的信贷创造功能不同，在于加快了现金和实物资本的结合，并相对有效地减少了过剩的流动性。在“稳定增长”的背景下，大量的政府投资项目正在广泛推广，各级政府迫切需要利用引导基金发挥财政资金对社会资本的杠杆作用，解决资本不足的问题。如今，各个地区的企业家投资者更喜欢投资周期短、效果快的IT产业，以及教育和餐饮项目，而投资于生物医学、节能和环保领域且发展周期较长的项目则相对较少，符合美国国家科学技术发展规划研究所的要求。由于激励方向不协调，投资资本不能有效发挥促进产业调整和发展的作用。

（2）政府引导基金是引导资源优化配置的重要手段。在经济周期尤其是下行时期，可以作为逆周期调节的有效补充手段。在当前融资渠道不断遭到外部阻碍的关键时刻，如何破解受阻之处，不断开创新的资源配置方法，通过引导基金破解和支配社会上的闲置资本和资金，不断发挥政府引导作用，更好地实现区域经济发展，壮大政府引导功能，成为地方政府破解融资障碍的重要途经。政府引导基金改变了原来传统的财政投入方式，对推动创新驱动、创新企业的发展起到了非常积极的作用。在未来相当长的一段时间内，仍然要发挥非常重要的积极的助推作用，这个肯定是不可或缺的。只有通过建立引导基金的指引，不断强化政府引导担保功能，才能更好地吸引众多投资者、民间资本、国外资本等社会资金参与到风险投资，才能提高区域政府引导基金的使用功能，更好地发挥融资功能，不断提高资金使用效率，更好地服务区域经济发展，从而更好地发挥资本功能，不断拓宽资金来源。

（3）政府引导基金是推动当地经济发展的重要推手。由于基金主观上不是以盈利为目的，所以要利用市场化、科学化等实现路径来不断实现政府创立基金的主要目标。而政府将资本驱动创新作为经济结构实现战略性调整的关键驱动因素，要以如何完善区域经济不断进步和发展为目标，所以，引导基金在企业经济发展和产业的提高上都具有重要意义。同时，要发挥财政对于高风险、长期投入的高科技产业的支持、引导和促进作用。目前看来，政府基金在引导社会资本，助推产业升级中发挥了重要作用，可以丰富逆周期的调节手段，也可以促进引导基金自身运作效率和产业带动效应的提高，进而推动产业转型升级和实现经济高质量发展。

2 政府引导基金市场化运行的风险点

（1）引导基金使用效率不高。政府引导基金的基本要求之一是受益于社会资本与政府资金的参与，支持产业和相对应产业的发展，其中利用社会资本是一个重点。一些地方政府要求要按照地方政府的指示性资金使用，只能在某些地方进行投资，使得政府引导基金很难找到项目，导致一些优秀的投资资本，因为条件限制无法在当地找到好的项目。机构不敢与引导基金合作，部分基金主要来自财政资源，地方政府在管理和使用该引导基金时，将具有一定的政策目标来支持地方机构的发展。最常见的政策目标是资金与地方项目的比率，但某些地区的风险投资行业发展不大，资金對子基金的吸引力急剧下降。例如，风险投资基金需要按照要求，在部分省的新兴产业领域进行投资，或者风险投资在引导基金等领域，对新兴企业的投资应不少于总投资的36%，以市场为基础的资金，形成重复的投资运作。由于无法理解引导基金管理人，项目公司的诉求不能充分发挥引导基金投资的指导作用，降低投资效率，引导基金对子基金的吸引力就大打折扣。

（2）引导基金管理机制仍然没有市场化。从过往表现中可以看到，引导基金对放大财政资金杠杆效应、助推产业升级发挥了积极作用，也在一定程度上促进了区域创投行业加速发展。对于财政来说，此类基金不在于牟利，而在于扶持产业，所以在基金退出后，财政一般会把30%～50%的收益让渡给其他社会资本方，从而增强社会资本的吸引力。但是，引导基金的决策机制与市场化母基金存在较大差异，很多地方引导基金管理人对子基金投资并无最终决策权。有的地方，虽然名义上将引导基金委托给企业管理，但是具体子基金的投资决策权仍由政府部门代表组成的理事会或管委会直接掌握，管理人只负责“办手续，走程序”。如何构建科学高效的体制机制，用好管好这批资金，成为各地区政府共同面对的重要课题。

（3）基金的专业运作能力不足。迄今为止，从建立的引导基金来看，大多数已由政府委托给一家国有公司或企业负责引导基金的日常管理。政府管理基金时，仍然使用传统的国有资产管理方法，导致投资效率降低或对投资产生更大的个人影响。由于管理机制不明确，各地区引导基金在管理机制和运作模式上各行其是，客观地给引导基金带来较大的运营风险。由于政府引导基金不是市场环境下的自动组建，导致基金管理团队的市场意识和专业能力普遍较弱，也导致引导基金整体运作效果不佳，在很大程度上减少了投资收益。政府主导基金的主要性质一直与基金管理机制相抵触，成立后，许多基金都面临运作困难的情况，原因是政府部门的领导意见不明确，经营主体股东背景的差异，使得意见难以统一，基金设立和设定时缺乏全面的规划，整体运作效果大打折扣。

（4）风险管控不到位。目前，很多引导基金在实际操作过程中，难以维系原定的市场规则，导致利益风险难以分担。受区域人才、科技、金融等方面发展的影响，部分中小企业抗风险能力差，而新项目存在不确定性风险，导致基金不敢投入，部分基金投资进度较为缓慢，未能够充分发挥产业扶持作用。如果引导基金前期组建的管理团队缺乏专业的投资能力，不能识别合适的子基金管理团队，也不能避免子基金管理团队和被投企业间进行共谋，就会给引导基金运作带来风险。另外，退出机制并不完善，通常，政府投资无法及时撤出，或者不愿退出成熟的项目以获得经济利益，不可避免地导致“拥挤效应”，从而降低了政府风险资本的效率。另外，国有资产的容错机制与基金的市场化运作关系尚待弄清，导致了引导基金的模棱两可情况，直接影响了引导基金的引导职能。

3 构建政府引导基金市场化运行的路径

（1）提高引导基金使用效率。在选择项目时，要通过各种措施，不断强化市场化、科学化的发展要求，发挥引导基金的市场功能，充分发挥第一资金的重要作用。通过政府和宏观视角，探索政府引导基金的变化逻辑及规律，要符合当前面对的困境，并对未来发展趋势进行展望。要不断加强对市场的认知和了解，完善价值意向、价值标准等方面的能力和水平，不断提高政府引导基金的实现路径。新时期的政府引导基金，有褪去燥热后的潜伏深流，在对政府引导基金管理方和投资机构提出更高要求的同时，推动双方更深入地了解，共同形成我国产业助推的合力。

（2）引导基金市场化运行机制。政府应加强资金管理，防止业务分散注意力，避免直接的市场干预，通过市场中介间接指导和支持工业发展，必须避免直接干扰受托人的工作，并通过在公司治理结构中的角色来更多地参与。聚焦区域目标任务，按照“先找项目、后设基金”原则，不搞“天女散花，星星点点”，不在低端成熟领域与商业基金过度竞争，将着力点放在落地见效上，将着眼点落在金融助推力、产业吸引力和技术驱动力上。政府引导基金固有的名称“国有”，使运营过程中难以淡化国有资产的颜色，而营销成为发展的唯一途径。营销的概念包括筹款和投资营销以及营销激励机制。同时，必须在支持、指导和鼓励对高科技产业的长期高风险投资中发挥金融作用。政府引导基金应该以盈利为出发点，能够最大程度上保证筛选出的基金管理人是在当地市场中表现最优异的一批，而后在保值增值外的收益以奖励的方式返还给基金管理人及社会资本。

（3）提高引导基金专业管理能力。目前，政府引导基金越来越成为中国股权投资市场的重要参与者，广泛开展了子基金投资与项目直接投资多种形式的股权投资活动，必须按照市场规则行事，改变对工业发展财政支持的原始分配方法，以政府財政资金的分配方式实施体制创新，同时，市场在分配资源方面也起着至关重要的作用。要提前“吃透”当地政府引导基金的相关政策规定和管理办法，如果有相关的管理办法，在提出申请时要做自我评判，了解自己的优劣势所在，一定要把劣势说清楚，把优势说足。政府层面尤其中央及省级政府应强化制度顶层设计，对引导基金的管理体制机制作出更为明确而具体的规定。所以，各地引导基金应按照市场化原则，立足本地区现状，逐步构建以“专业化引导基金管理人”为中心的引导基金管理体制。政府引导基金的管理模式，向“以管理人为中心”变化，是政策制定者和地方引导基金管理部门需要重视的趋势和方向。因此，要及时准确地掌握子基金及项目的相关数据，并进行充分有效的利用，实现政府引导基金核心业务的数据驱动。

（4）完善引导基金风险管控能力。为了保持企业的发展，政府肯定会提供强有力的支持。因此，企业亏损或破产的可能性小于引导基金。投资机构通过筛选项目选择“潜在股权”公司，并通过退出机制获得大量资金，以获取投资回报。建立健全风险防范机制，主要包括基金组织模式的选择，基金规模、经营期限、筹资目标、基金管理团队的选择，基金投资指导、基金运作状况、权力和利益分配、基金退出计划等。有效使用产业政策加速产业结构的改善和现代化，同时在分配资源上确保公平竞争和市场活力方面起决定性作用至关重要。按照“资金渠道不乱、指导权限不变”的原则，整合功能相同、投资领域相近的引导基金，将现有引导基金优化为科技成果转化、资本市场发展、新兴产业发展、现代农业发展若干投资方向。完善基金内部治理结构，加快基金投资进度，提高基金运作效率，减少资金闲置，合理控制管理费用。推进基金布局适度集中，聚焦需要政府调节的关键性、创新性行业领域，防止对民间投资的挤出效应，所以，提升引导基金退出机制的管理水平势在必行。政府产业引导基金在约定时间内成功退出，标志着对价值发现、价值创造和价值良性循环的顺利考察。政府投资引导基金从子基金或直投项目中退出，可以采取股权转让、份额转让、股票减持、减资、清算等方式进行。所以，在政府引导基金实践操作中如何更好地发挥效益，更好地实现既定的投资收益，不断完善市场规则，实现服务社会、服务地方、服务企业的目标。

4 结语

近几年，中央和各地方财政纷纷出资设立政府引导基金，目前来看各地引导基金呈现高速增长的发展趋势。如何构建科学高效的体制机制，准确及时掌握数据并利用数据驱动，将有利于践行普惠金融理念，进一步提高机构为居民财富管理服务的能力，达到有效落实政策的目的。

參考文献

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Marketization Risk Analysis of the Operation Guided by Government Funds under the Background of Economic Transition

Harbin Finance University

ZHAO Shixiu  JIANG Rui  LI Ying

Abstract： Under the background of a new round of global industrial transformation， China's economic development is facing a historic turning point and opportunity of transformation and upgrading. With the deepening of supply-side structural reform， the implementation of national strategies under the background of innovative development and economic transformation has provided necessary support for the rapid growth of the number and scale of government-guided funds in China. Government-guided funds have become an important starting point to promote local economic development and industrial development transformation. As governments at all levels pay more and more attention to guided funds， both the scale and number of guided funds across the country have increased. Nowadays， guided funds have been brought into the key areas of regional economic development to solve the problem of fund shortage and achieve the purpose of promoting the prosperity and development of regional economy.

Keywords： the government; guidance; fund; marketization; risk