中国共产党百年法治建设历程研究

[摘要]法治是现代社会文明进步的显著标志，也是国家建设不懈的追求。法治的发展总是和经济、政治、社会的发展相伴相生。中国共产党的法治建设历程从党的建设初期的革命式探索、到社会主义建设初期以重建秩序为主要目的的尝试、再到使“法治”成为治国方略的深入推进，历经百年，终于走向全面建设法治强国的新阶段。

[关键词]法治建设;法治发展;习近平法治思想

[中图分类号]D920.0               [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2021）05—0018—06

[作者简介]钱婕，女，兵团第十三师新星市党委党校科研部主任、讲师，硕士研究生，研究方向：法学与政治学。

一、中国共产党的法治建设发展历程

（一）党在新民主主义革命时期的法治建设

中国共产党诞生于民族危亡、国家危难之际，经过长达28年的新民主主义革命的实践，中国共产党逐渐从稚嫩转向成熟。以毛泽东为代表的第一代中国共产党领导人，在领导全国人民进行革命斗争的过程中，逐渐探索出马克思主义同中国革命具体实际相结合的道路，中国共产党的法治建设也由此萌生。

1.新民主主义革命时期中国共产党法治建设的实践。第一次国内革命战争时期。当时正处于工人运动的高潮和农民运动的初步开展阶段，中国共产党正确分析革命形势，中共二大通过的《中国共产党章程》及若干议案就明确了“制定关于工人和农民以及妇女的法律”“改良工人待遇”“统一税制”“废除一切束缚女子的法律”等。中国共产党以此为起点开始了法治建设的最早尝试。

土地革命战争时期。大革命失败后，党进入了创建红军和农村革命根据地的新时期，逐步开辟了农村包围城市、武装夺取政权的道路。按照党的六大提出的党的总路线是争取群众的指示，这一时期法治建设取得了较大进展。一是从农村土地所有制的改革入手，制定成文法律，保障工农群众的权利。随着根据地的逐步巩固，按照党的六大提出的党的总路线是争取群众的指示，各根据地也都掀起了分田高潮。先后制定了井冈山《土地法》、兴国县《土地法》，逐步完善了分田制度和具体方案，初步实现了土地所有制改革。二是从政权建设出发，1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，这是中国历史上人民代表机关正式通过并颁布实施的第一部宪法性文件，在中国法治建设史上具有里程碑意义，也开启了中国共产党的政权建设尝试。三是探索民主政治建设，颁布选举法细则，实现工农群众当家做主。按照民主政治的发展要求，中国共产党领导苏区人民实行民主选举，并颁布了选举法细则，广泛吸收工农群众代表参加政权管理，行使当家做主的权利，开启了民主政治的探索。四是注重廉政建设，发布《关于惩治贪污浪费行为的第二十六号训令》，各级政府根据这个规定严肃查处腐败案件，得到群众的大力肯定和支持。

抗日战争时期。按照毛泽东的指示“边区的作用，就在做出一个榜样给全国人民看，使他们懂得这种制度是最于抗日救国有利的”1，陕甘宁边区先后颁布了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》《陕甘宁边区施政纲领》两部具有宪法性质的法律。这一时期中国共产党的法治建设实践主要有：一是加强民主政权的建设。在中国共产党的领导下，边区形成了立法机关、行政机关、司法机关的初步工作格局。1939年1月，陕甘宁边区制定《陕甘宁边区选举条例》，充分发扬了民主，保障了人民民主自由的权利。二是重视制度建设和实践。各根据地制定、颁布了关于惩治汉奸、劳动保护、减租减息、司法审判、保障人权财产权、婚姻继承等一系列法规，使抗日根据地的法制建设初具规模。三是强化廉政建设。为了规范边区公务人员的行为，颁布了《陕甘宁边区惩治贪污暂行条例》，推动了廉政建设制度化发展。四是大力推广“马锡五审判方式”，即贯彻群众路线，实行审判与调解相结合的办案方法，在边区得到广泛使用。

解放战争时期。1946年4月制定的《陕甘宁边区宪法原则》，对新中国成立后制定宪法以及现行法律制度建设提供了重要实践经验。为了克服土地制度对生产力发展的制约，1947年制定的《中国土地法大纲》，规定实行耕者有其田的土地制度，充分体现了中国共产党进行土地改革的总路线，也极大地调动了农民革命与生产的积极性，对保证战争胜利起了决定性作用。

2.新民主主义革命时期中国共产党法治建设的主要特点。一是民主宪政理论得到发展。以毛泽东为代表的中国共产党人继承了列宁对宪法地位的观点，重视以宪法为统领，巩固民主政权，认为对民主革命成果的确认是宪法的实质所在，宪法是国家民主制度的法律化形式。同时毛泽东认为，对人民民主和对反动派实行专政体现了国家政权的民主性和阶级性。二是法治建设理论全面实践。这一时期的法治建设，按照实事求是、理论联系实际、人民利益至上、走群众路线的原则，涵盖了立法、执法、司法和法制教育等方面，为新中国法治建设打下了坚实的基础。三是注重法律的遵守与监督。如毛泽东曾多次强调守法的重要性，指出法律面前人人平等，任何人违反法律都要严厉惩处，更不能容忍领导干部破坏法制。他主张开展形式多样的群众性法治教育，提高人民群众守法的自覺。毛泽东认为巩固政权需要法律监督，提出“党要管党”。此外，毛泽东特别强调民主监督的重要性，十分注意发挥民主人士的监督作用，自身也和民主党派人士建立了深厚友谊，经常虚心听取民主党派的合理建议。

（二）党在社会主义革命和建设时期的法治建设

1.新中国成立初期的中国共产党领导的法治实践。党在新中国成立初期的法治建设主要是通过立改废等方式充实完善法律制度，为新民主主义法治向社会主义法治转变创造了有利条件。一是摧毁以国民党政府《六法全书》为代表的旧法制。中央明确指出：“在无产阶级领导的、以工农联盟为主体的、人民民主专政的政权下，国民党的《六法全书》应该废除，人民的司法工作不能再以国民党的《六法全书》作依据，而应该以人民的新的法律作依据。”2中国共产党提出的摧毁旧法制原则符合马克思主义关于无产阶级必须彻底打破旧的国家机器的理论，也符合当时中国实际。二是制定《中国人民政治协商会议共同纲领》，建立新秩序。《共同纲领》是新中国第一部宪法性文件。在《共同纲领》的指导下，新中国出现了创建新型法制的繁荣局面。根据地时期各种分散的地方性法律法规逐步得到统一，为建立新型的社会主义法治奠定了重要的基础。三是制定《中华人民共和国宪法》，开启社会主义法治建设新篇章。“五四宪法”是新中国第一部宪法，标志着中国共产党开始了创建社会主义法治国家的伟大历程。自此，中国共产党开始了系统地建设社会主义法制新局面。

2.社会主义探索时期中国共产党领导的法治实践。1956年底，我国基本上完成了对生产资料私有制的社会主义改造，初步建立起公有制占绝对优势的社会主义经济制度。1中共八大确定把党的工作重点转向社会主义建设，但由于“左”倾思想影响，刚有起色的民主法治建设遭到了严重的破坏。

（三）党在改革开放和社会主义现代化建设时期的法治实践

党的十一届三中全会提出“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化”，开启了改革开放的社会主义现代化建设新时期。

1.党在改革开放和社会主义现代化建设时期的法治实践。一是恢复民主集中制，注重社会主义民主政治建设。1978年，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的报告中指出：“解放思想，开动脑筋，一个十分重要的条件就是要真正实行无产阶级的民主集中制。我们需要集中统一的领导，但是必须有充分的民主，才能做到正确的集中”2。自此，我国民主政治建设走入正轨，并不断发展和深化。二是制定“八二宪法”，开启依宪治国新篇章。“八二宪法”科学地总结了我国社会主义民主政治建设的历史经验，为当代中国民主政治的法治化进程奠定了坚实的基础。三是社会主义法律体系逐步形成。1984年10月，党的十二届三中全会对推进经济体制改革中加强法制建设作出部署后，制定了大量的法律法规。1992年，党的十四大明确提出我国进行改革和建设的目标是建设“社会主义市场经济”。为保障社会主义经济发展，与经济体制相适应的法律法规亟需出台，为此立法的进程进一步加快。

2.以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体关于法治建设的主张。一是要“法治”，不要“人治”。在对“文革”的反思中，邓小平意识到法律权威应高于领导人的意志和权威，不能依靠“人治”，而要靠法制。二是民主与法制相结合。邓小平指出“要加强民主就要加强法制”3“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化”4，在党的十三大报告中，更是把“高度民主、法制完备”作为建设有中国特色社会主义民主政治的一项重要内容。三是要建立法律体系。邓小平首次提出了法制建设的十六字方针：“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。1982年底，各级各类法律机构基本得以恢复和建立，司法制度初步改革。5为适应改革开放的需要，我国加强了经济方面的立法工作，传统的“重刑轻民”思想得到遏制，立法工作取得了举世瞩目的成绩。四是要建设中国特色社会主义法制。邓小平反复强调，中国的现代化建设必须从中国的实际出发，要走自己的道路，建设有中国特色的社会主义。为了弥补新中国成立以来长期忽视发展民主和发展经济的两大失误，邓小平多次强调“必须一手抓建设和改革，一手抓法制”6。五是注重法制教育。1986年，邓小平《在全体人民中树立法制观念》的讲话中强调“加强法制重要的是要进行教育，根本问题是教育人”7。自此，我国开始全面实施普法宣传教育五年规划。

3.以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体关于法治建设的主张。一是提出“依法治国”。江泽民在《依法治国，保障国家长治久安》中，第一次明确提出“依法治国”是“我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针”。8党的十五大报告首次以党的正式文件明确我国要“在中国共产党的领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治”。二是明确提出“把依法治国与以德治国紧密结合起来”。江泽民《在中央思想政治工作会议上的讲话》中指出：“法律与道德作为上层建筑的组成部分，都是维护社会秩序、规范人们思想和行为的重要手段，它们互相联系、互相补充。”12001年1月，他明确提出了“把依法治国与以德治国紧密结合起来”的治国方略。三是以“三个代表”重要思想指导法治实践。“三个代表”重要思想既是中国特色社会主义事业各项工作的指南，也是坚持和实行依法治国的重要指导思想。

4.以胡锦涛同志为总书记的党中央关于法治建设的主张。一是提出社会主义法治理念。党的十七大报告指出依法治国方略与社会主义法治理念相结合，提出“要坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念”，标志着中国共产党对建设中国特色社会主义法治国家的规律有了更加深刻的认识和把握，并且为我国建设社会主义法治国家进一步指明了方向。二是提出和谐法治观。胡锦涛将“民主法治”放在“和谐社会”六大基本特征之首，并强调法治是和谐社会的本质要求，和谐社会必须是一个民主法治社会。三是提出要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。“三统一”原则首次在党的十六大报告中提出，标志着中国特色社会主义政治发展道路的正式形成，也更加明确了社会主义民主法治建设的方向。四是将“尊重和保障人权”写进宪法。2004年，“尊重和保障人权”从党和政府的政策性规定上升到了国家根本大法的高度，这是法治思想确立的标志。

（四）新时代中国特色社会主义建设时期的法治新发展

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，基于“中国特色社会主义进入新时代”这一新的历史方位，明确提出了全面依法治国的伟大战略部署，中国共产党的法治建设得到新的发展。

1.新时代中国共产党法治建设的新理念。党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国。党的十八届三中全会要求“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。党的十九大召开后，党中央组建中央全面依法治国委员会，从全局和战略高度对全面依法治国又作出一系列重大决策部署，全面依法治国实践取得重大进展。

2.新时代中国共产党法治建设新实践。一是建设中国特色社会主义法治体系。在全面依法治国总目标的引领下，推動形成了具有“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”五大内容的中国特色社会主义法治体系。2020年制定出台的《中华人民共和国民法典》，是新时代我国社会主义法治建设的重大成果。二是大力开展法治反腐。十八大以来，我们党带领全国人民大力开展反腐倡廉，在制度反腐的基础上提出“法治反腐”，让法治思维和法治方式成为反腐败斗争的最有力武器，取得了一系列卓有成效的反腐败经验，不敢腐、不能腐、不想腐机制逐步形成。2018年，国家成立监察委员会，进一步加强了反腐败工作的统一领导，推动反腐败斗争向纵深发展。三是深化司法体制改革。在改革开放以来取得的成就的基础上，从法官、检察官员额制改革以及司法审判制度改革等出发，针对制约司法公正和司法能力的体制机制问题进一步深化司法体制改革，司法公信力和人民群众的司法获得感显著提升。四是推进党和国家机构改革。党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，完成了党和国家机构组织架构重建，使党和国家机构建设进一步向精简高效的目标迈进，在这一过程中法治政府建设得到了进一步加强。五是大力宣传社会主义核心价值观。中国共产党坚持“依法治国”与“以德治国”相结合，创造性地提出社会主义核心价值观，并将其载入宪法，在全社会进行广泛宣传，对构建社会的法治信仰、凝聚社会力量起到的重要作用。六是开展教育整顿工作。今年以来开展的政法队伍教育整顿工作，充分体现了中央对政法工作队伍的高标准严要求，也进一步推进了法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化。

3.新时代中国共产党法治思想新成果。在对社会主义法治建设的不断探索中，全面依法治国战略部署得到深入贯彻落实，并取得了丰富的实践经验。在这一过程中，逐步形成了习近平法治思想。2020年11月，中央全面依法治国工作会议正式提出习近平法治思想，并将其确立为新时代全面依法治国的指导思想，这在中国共产党的法治建设史上具有里程碑意义。习近平法治思想的提出为新时代中国特色社会主义法治建设提供了思想遵循、理论指南和行动纲领，即十一个坚持：坚持党对全面依法治国的领导;坚持以人民为中心;坚持中国特色社会主义法治道路;坚持依宪治国、依宪执政;坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化;坚持建设中国特色社会主义法治体系;坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设;坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法;坚持统筹推进国内法治和涉外法治;坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍;坚持抓住领导干部这个“关键少数”。1

二、中國共产党法治建设历程的经验启示

纵观中国共产党百年法治建设历程，从以毛泽东同志为核心的党的第一代领导集体的法治探索，到习近平法治思想的形成，中国共产党的法治建设在依法治国思想理念上既一脉相承，又在继承中不断加以探索发展。学史的目的在于明理增信、崇德力行，通过中国共产党百年法治建设历史的回顾，在坚持用习近平法治思想引领法治中国建设的同时，必须着重注意以下几点：

（一）坚持党的领导

一要善于把党的主张上升为法律，使党通过法律来治理国家。土地革命时期，党主张打土豪分田地，制定了井冈山《土地法》、兴国县《土地法》等，党的十八届四中全会提出“制定民法典”，2020年5月28日，《中华人民共和国民法典》正式颁布。历史表明，我们要使党的主张成为国家意志，就要通过立法程序把党的主张上升为法律，成为国家政权、社会组织和公众行为必须遵循的普遍准则、全社会的自觉行动。而在这一过程中，各级人大发挥着将党的主张向法律法规转变的重要作用，所以各级党委应高度重视和支持人大的工作，充分促进人大发挥好“转变站”的作用。这也是中国共产党依法执政的本质要求。二是坚持党纪严于国法，通过党员示范引领来推进法治国家建设。党规党纪对党员干部的要求高于法律对公民的要求，党员干部不仅要遵守国家法律，还要遵守比国家法律标准更高、要求更严的党规党纪。通过制度的规范和组织内部的激励，共同推动中国共产党保持先进性和纯洁性，发挥好党员先锋示范作用，以此更好地引领全国人民共同推进法治国家建设。

（二）坚持以人民为中心

“以民为本”是我们老祖宗给我们留下的宝贵财富，把以人民为中心的发展思想融入全面依法治国伟大实践中，把党的群众路线贯彻到法治中国建设伟大事业中，是中国共产党百年法治建设的重要实践经验。新时代要坚持好以人民为中心的发展理念，必须清晰地认识到，“以人民为中心”是法治建设的出发点和落脚点，坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民，才能更好地实现法治建设的最终目标。一是坚持法治建设要为了人民。习近平总书记强调：“现在，人民群众对美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面延展。”2因此，坚持以人民为中心就是急民之所急、忧民之所忧，围绕食品安全、社会保障、生态环保、医药卫生等人民群众最关心最直接最现实的利益问题，切实加强社会民生领域立法。民法典中人格权篇的设置就很好地体现了这一点。二是坚持法治建设要依靠人民。首先在立法方面，我们已经取得了科学立法、民主立法的成功经验。在政策、制度的制定过程中，也应该充分调查研究、广泛征求意见，坚持科学决策、民主决策，这样才能保证制度能够得到人民群众的支持，取得好的政策效应。在执法方面，我们要坚持和发展新时代的枫桥经验，发挥好人民群众的作用，让矛盾化解在基层。在司法方面，必须畅通社会监督渠道，把司法工作至于人民的监督之下。在守法方面，要增强全民法治观念，在全社会弘扬法治精神，培育法治思维，使全社会法律意识进一步提高，让法治建设的基础更加牢固。三是坚持法治建设要造福人民。要进一步推进法治政府建设，不断深化简政放权、优化营商环境等重要举措，切实让人民共享改革发展成果。

（三）坚持走中国特色社会主义法治道路

我国法治发展经历了漫长曲折的过程，法治道路的探索也不是一帆风顺的。从毛泽东主张“实事求是、理论联系实际”，到邓小平提出“中国的现代化建设必须从中国的实际出发，法制建设也必须如此”，再到江泽民提出“把依法治国与以德治国紧密结合起来”的治国方略，到胡锦涛提出“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”“和谐法治观”，发展到我们在习近平总书记领导下建立的中国特色社会主义法治体系，都深刻的表现出，只有坚持走中国特色社会主义法治道路，才能更加有利于建设法治强国。当前，在坚持依法治国的过程中，要走好中国特色社会主义法治道路，必须时刻警惕西方“普世价值”的侵蚀。我们坚持中国特色社会主义法治道路，要学习借鉴人类法治文明的有益成果，但决不能照搬别国模式和做法，坚决不能走西方“宪政”“三权鼎立”“司法独立”的路子。我们主张依宪治国，但并不意味着要实行西方所谓的“宪政”，依宪治国与西方的宪政有着本质区别。西方的“宪政”包括多党制、三权分立等内涵，但我们国家实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这与多党制有着本质区别。西方的“三权鼎立”是指司法权、行政权、立法权相互独立、相互制约，而我国法治建设中，司法权、行政权、立法权是相互配合、紧密合作的关系。同时“司法独立”与“独立行使司法权”也有很大的不同，我国宪法规定人民法院、检察院、监察委员会依照法律规定独立行使审判权、检察权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但也要求要坚持党对政法工作的绝对领导，这与“司法独立”有着本质区别。

（四）坚持改革与法治齐头并进

回顾中国共产党法治建设百年发展史，改革与法治的发展总是相伴相随、相辅相成的。改革是发展的强大动力，法治是发展的可靠保障。习近平总书记在2015年的新年贺词中，就明确指出：“我们要让全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之两轮，推动全面建成小康社会的目标如期实现。”在处理改革与法治关系上，有两种倾向需要克服。一种是随意突破法律红线。有的人认为，搞法治会拖改革的后腿，影响发展的效率，改革要上路，法律要让路。另一种是简单以法律没有依据为由迟滞改革。表现在不敢越雷池半步，拘泥于现行法规而裹足不前。这两种倾向都不利于推进深化改革。我们还要全面落实习近平总书记关于“三个区分开来”的重要要求，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误错误，旗帜鲜明为敢于担当的干部撑腰鼓劲。只有这样，才能激发干部干事创业的热情，提升改革成效。

历史充分证明，法治兴则国兴，法治强则国强。当前，面对世界百年未有之大变局，我们要以习近平法治思想为指导，从新时代的发展实际出发，围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，不断开创法治中国建设新局面，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

责任编辑：杨建平