经常项目外汇管理发展与思考

文/刘斌 编辑/吴梦晗

经常项目交易是非资本性要素的跨境交换或转移，主要包括货物、服务、收益等交易项目，与实体经济、百姓日常生活密切相关，是重要的民生工程。在我国国际收支总规模中，经常项目长期占比八成左右，在全球经常项目总规模中占比10%，仅次于美国；交易主体涉及逾百万家贸易企业、千万用汇个人，反映了我国对外开放的基本面，是我国国际收支平衡的压舱石、涉外经济发展的助推器。经常项目外汇管理始终坚持“促便利、惠民生，防风险、稳基本”，优化货物、服务、人员、信息等要素的跨境配置，发挥我国国际交易的比较优势，推动实现高效、安全、低成本的经常项目资金结算，助力涉外经济高质量发展。

不同历史时期的经常项目外汇管理

建国以来，经常项目外汇管理在党的坚强领导下，始终围绕党和国家的中心工作，保持了与国家经济体制改革步调的一致；同时，根据不同历史时期国家经济社会发展和国际收支形势变化，科学调整管理理念和方式，经历了从计划分配管理逐步走向市场化、法治化和国际化的进程，见证了我国社会主义改革发展和对外开放的伟大变革。

1979—1993年：奖出限入，鼓励外贸创汇

新中国成立后，我国经过三年国民经济恢复进入了社会主义建设时期。根据党的八大提出的集中力量发展社会生产力，实现国家工业化的总体目标，这一阶段的外汇管理主要是遵循“统收统支、以收定支、基本平衡、略有节余”的方针，保持外汇收支基本平衡，以支持国家建设发展。贸易汇兑均须按照国家批准的指令性计划进行，外汇收入十分有限。

1978年，党的十一届三中全会把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，做出了改革开放的历史性决策。外汇管理开始在外汇分配领域引入市场机制，实行外汇留成制度，即各地方、企业可根据出口收入规模留有一定比例的外汇额度，用于进口时购买外汇。为增加外汇收入、解决外汇资源短缺，国家在进出口方面实行“奖出限入”政策，对出口采取补贴、退税等鼓励性政策，并于1991年建立出口收汇核销制度，监督企业每笔出口能及时、足额收汇；对进口用汇则采取限制措施，确保外汇用于国家重点扶持的行业和项目上。外汇留成制度将用汇与创汇挂钩，有效调动了地方和企业的创汇积极性，贸易规模成倍增长。1979—1993年，我国进出口规模增长5.7倍，年均增幅15%。

1994—2011年：自主用汇，推进市场配置

1993年年底，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确了社会主义市场经济体制的基本框架。我国外汇管理体制建设开始朝着市场配置外汇资源的方向推进：1994年，取消外汇留成，实行银行结售汇制度；1996年12月，在经历了两年有条件可兑换过渡期后，我国宣布实现经常项目可兑换，经常项目外汇管理迈出了市场化转变的实质性步伐；2001年，我国加入世界贸易组织，对外贸易步入“快车道”，经常项目外汇管理助推国家对外开放进程，不断完善与社会主义市场经济相适应的外汇管理体制。

第一，不断放宽限制性管理要求，释放市场主体活力。一是扩大企业用汇自主权。2002年取消境内机构经常项目外汇账户开户条件限制；2006年取消开户事前登记；2007年取消账户限额管理，企业可根据经营需要自主保留外汇，强制结售汇制度彻底退出历史舞台。二是满足个人用汇需求。逐步放宽个人购汇限制性金额和项目范围，并于2007年建立以个人结售汇年度便利化额度为核心的现行管理体系；便利化额度由等值2万美元提高到等值5万美元，占用便利化额度的购结汇，出示有效身份证件即可办理，切实促进了个人旅游、留学、商务等国际交往。三是下放审批权限。如服务贸易业务在审核层级和金额方面的权限于2003年、2006年逐步下放，外汇局各分局（外汇管理部）和银行可直接审核的金额进一步放宽；同时，小额售付汇业务无需再提供税务证明。四是优化用汇管理。如2001年上线进出口核销单联网核查系统，实现网上提交和发放核销单，取消企业核销前到外汇局送交纸质核销单存根的环节；2004年，明确银行在办理货到汇款项下进口付汇的同时，自动完成核销手续等。

第二，转变管理方式，顺应形势变化。一是由“宽进严出”转向“均衡管理”。2005年人民币汇率形成机制改革及2008年的国际金融危机，使我国跨境资金流入压力加大，国际收支平衡的主要矛盾从外汇短缺转为外汇盈余。经常项目外汇管理重点随之转向加强资金流入和结汇管理，在完善进口付汇真实性审核基础上，实行出口收结汇联网核查制度，所有出口收入首先进入待核查账户，银行核验后方可结汇或向外划转；允许出口收入存放境外，疏导资金向外流通。二是由“逐笔事前审批”转向“事中事后总量管理”。外贸迅猛发展下进出口业务量激增，事前“一一对应、逐笔审核”的核销制度无法满足现实需求。经常项目外汇管理部门自2006年起着手推动核销制度改革，研究开展相关法规和系统建设，积极响应2009年提出的外汇管理理念和方式的“五个转变”，并于2010年年底首先实施了进口核销制度改革，推出了包括进口付汇非现场监测和总量核查、进口主体分类监管等措施。

这一时期，经常项目外汇管理见证了我国对外贸易的飞跃式发展，经历了金融危机下的国际资本大周期变化，在支持国家涉外经济发展、积蓄外汇储备、维护金融稳定方面发挥了积极作用。1993年后的近20年间，经常项目收支规模大幅增长，2011年收支总额已达4.3万亿美元，是1993年的25倍，年均增幅20%。其中，2001年加入世界贸易组织后收支顺差显著扩大，对GDP拉动作用凸显，2007年经常项目顺差与GDP比值一度达到9.95%。国际金融危机后，外需拉动作用减弱，内需逐步释放，经常项目收支差额自2009年回落，2011年后与GDP比值维持在3%的合理区间内波动。

2012—2017年：深化改革，统筹促便利与防风险

2012年，党的十八大对推进中国特色社会主义建设做出全面部署，强调要加快完善社会主义市场经济体制；2013年，党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角；2014年，习近平总书记提出我国经济发展进入新常态的重大论断。经常项目外汇管理由此将工作立足点转到提高外汇政策供给的质量和效益上来，服务于构建开放型经济新体制，提高抵御跨境资本流动冲击的能力。

第一，促进贸易自由化便利化，推动涉外经济高质量发展。一是提升事中事后监管效能。2012年、2013年，经常项目外汇管理部门相继在货物贸易、服务贸易外汇管理领域推出改革：货物贸易外汇管理实施“总量核查、动态监测、分类管理”；服务贸易外汇管理将业务审核权限下放银行，大幅简化单证审核。新的贸易外汇管理体制，由传统“机场安检模式”转向新型“交通摄像头模式”；行政许可事项由15项简化到4项，绝大多数合规经营的企业可直接在银行完成所有手续，业务平均办理时间缩短75%以上，人力成本减少三分之一以上；同时，通过分类管理实现奖优惩劣、抓大放小，依托信息化业务监测系统，实现了事中、事后实时监测和异常核查分析。二是探索高水平对外开放。2013年，优化完善海关特殊监管区域外汇管理，将区外已经简化的经常项目外汇管理政策进一步推广至区内。2015年，推进保险机构外汇管理改革，保险机构外汇业务市场准入、资金本外币转换等审批业务可直接在所在地办理，银行保险外汇业务审核材料大幅减少。同年，简化自由贸易区经常项目外汇收支手续，银行可按照展业原则自主决定贸易外汇业务真实性审核要求。三是顺应外贸新业态发展趋势。2013年在北京、上海等5个地区开展支付机构跨境外汇支付试点，并于2015年将试点范围进一步扩大至全国，支付机构可通过银行为跨境电商交易双方提供外汇集中收付和结售汇服务，业务办理时间由7天缩减至1天，切实满足了电商企业“全球卖”和老百姓“全球买”的需求。此外，在义乌进行市场采购贸易外汇便利化政策试点，并向其他市场进行复制推广，放宽个人办理贸易结汇条件，个人可凭合同和运输单据替代报关单办理贸易结汇等。四是加快推进信息化服务步伐。向银行开放进口报关信息，便利银行运用大数据进行贸易付汇真实性审核；支持符合条件的企业凭电子单证办理货物贸易外汇业务；推动国际贸易“单一窗口”建设；推广个人通过网上银行、手机银行等非柜台渠道办理结售汇业务，老百姓无需往返银行及排队等待。

第二，强化真实合规管理，有效防范化解金融风险。随着我国开放程度的不断提升，发达经济体的政策风险外溢效应显著增强，我国跨境资金波动加大，对维护国际收支平衡和经济金融稳定提出挑战。对此，经常项目外汇管理坚决贯彻落实党中央、国务院关于打赢防范化解金融风险攻坚战的决策部署。一是强化事中事后非现场监管。货物贸易、服务贸易、个人外汇业务监测系统先后于2012年、2013年、2016年上线，通过持续夯实数据基础、完善系统功能、优化系统运用，实现对重点主体、高风险业务监测预警和专项筛查，精准打击违法违规行为。二是充分发挥“网式”联合监管效力。自2014年起，通过与海关、税务、工商等部门签订合作备忘录，逐步建立起信息共享、监管互认和执法互助机制，对异常企业的联合处置力度不断加强。

新格局下的经常项目外汇管理

2017年10月，党的十九大提出习近平新时代中国特色社会主义思想，指出国内外形势正在发生深刻复杂的历史性变化，中国特色社会主义进入新时代。经常项目外汇管理立足新阶段新形势，坚持贯彻新发展理念，持续推进高水平贸易自由化、便利化，支持贸易创新发展，完善与国家治理体系和治理能力现代化要求相适应的经常项目外汇管理体制机制，推动形成全面开放新格局。

推动更高水平的便利化，服务实体经济发展

2018年以来，经常项目外汇管理继续深入落实“放管服”和金融供给侧结构性改革，推出30余项经常项目便利化措施。目前，99.9%的经常项下交易在银行直接办理，为市场主体注入了新活力、拓展了新空间。

第一，改革赋能，便利化试点扩面提质。2019年推出贸易外汇收支便利化试点，对诚信合规、信用优良的银行和企业，在贸易单证审核、特殊退汇业务登记、进口付汇核验等方面赋予其更多的自主权。坚持试点银企内控合规能力和信用水平的高标准，引导银行交易审核回归真实合规的本源，培育市场主体内生的合规意识和合规能力，促进市场形成“企业越诚信、手续越便利”“银行越合规、审核越自主”的自我约束和信用激励机制。目前，试点范围已扩大至22个地区，涉及业务2673亿美元。

第二，简政放权，为市场主体减负增效。一是精简业务办理流程和材料。简化名录登记材料，实现网上办理；企业自主选择是否开立出口收入待核查账户；取消捐赠协议审核公证证明等。二是增强银行审核自主性。银行审核货物贸易、服务贸易及个人业务等，可按照展业原则自主决定所需凭证。三是优化付汇税务备案网上核验。为银行提供服务贸易付汇税务备案网上统一核验功能，实现跨地区、跨银行核验税务备案信息，有效解决备案信息的真实性和唯一性问题。截至2021年5月底，惠及企业4万余家。四是实现保险资本金意愿结汇。取消保险公司资本金结汇事前审批，提升资金使用和赔付效率。

第三，服务民生，个人用汇高效便捷。一是持续提升个人用汇便利化水平。个人“足不出户”线上办理结售汇广泛普及，业务占比已逾九成。减少留学购付汇、在华工作境外个人薪酬购汇、境外工作的境内个人薪酬结汇等业务的非必要重复材料，开展境外个人境内小额消费便利化试点，便利“双循环”格局下人员的双向交流。二是着力提高个人外汇业务服务质量。发布《个人外汇业务实用手册》，普及个人外汇政策应知应会，解决个人外汇业务办理常见问题，让老百姓读得懂、银行用得上。暗访银行网点、巡检网上银行个人外汇业务服务情况，督促银行完善内控、优化系统、提升能力，持续改进服务质量。

加快培育贸易新业态，推进贸易强国建设

针对贸易新业态下外汇结算的堵点、难点，经常项目外汇管理出台了拓宽结算渠道、精简业务流程、降低结算成本等一系列便利化措施，包括：完善支付机构跨境外汇支付业务管理，支持符合条件的银行凭线上订单、物流等交易电子信息为跨境电商、市场采购贸易、外贸综合服务等提供跨境结算服务；经市场采购贸易平台备案的主体，可委托第三方报关出口并以自身名义收结汇，以减少结算时间及汇兑成本；优化小额收汇申报，为小微企业出口退税和累积信用提供数据支持；个人可通过外汇储蓄账户办理跨境电商收汇，便利个人贸易结算等。目前，已有21家支付机构和8家合格银行可凭交易电子信息为贸易新业态提供跨境结算，2020年跨境电商收付汇、市场采购贸易收汇分别逆势增长45%、353%。新政惠及了众多小微企业和个人外贸主体。

抗击新冠肺炎疫情，精准推进复工复产

2020年新冠肺炎疫情发生以来，经常项目外汇管理坚决贯彻落实党中央、国务院的工作部署，快速反应，精准施策。一是保障疫情防控用汇。面对疫情期间市场主体外汇收付的急迫需求，迅速出台了包括简化防疫物资进出口及名录登记、免予开立捐赠账户、鼓励个人外汇业务线上办理等一揽子举措，保障防疫物资与资金及时到位。截至2021年5月底，全国通过“绿色通道”办理货物贸易收付汇业务2.2万笔、金额77亿美元；免予开立捐赠账户办理捐赠收入959笔、金额1.7亿美元。二是助力企业复工复产。抓住疫情防控转向复工复产的时间窗口，放宽业务单证审核签注手续、取消小额特殊退汇业务登记、放宽具有出口背景的国内外汇贷款购汇偿还、取消企业成立年限等审核电子单证准入条件，帮助企业减手续、降成本。

服务国家发展战略，促进“双循环”发展格局

经常项目外汇管理致力推动国家重大区域战略与“一带一路”建设融合发展。一是推进重大战略区域开放创新。研究在上海临港新片区、粤港澳大湾区和海南自贸港部分地区，开展区域性高水平开放试点；批复深圳支持外综服企业为跨境电商提供外汇综合服务等4项先行先试政策措施；出台北京产权交易所实物资产跨境交易结算规则，支持北京国家服务业扩大开放综合示范区和自由贸易试验区建设。二是支持“一带一路”建设发展。支持中欧班列集结中心建设，批复陕西自贸区贸易投资便利化11条支持政策；便利承包工程项目资金集中管理，有效盘活境外账户沉淀资金。截至2021年5月底，7家大型承包工程企业已实现境外43个项目、54亿美元的资金集中运营。

全面推进制度集成，加快高水平政策供给

2020年，外汇局发布《经常项目外汇业务指引（2020年版）》（以下简称《指引》），集成全部经常项目外汇政策，全面吸收前期改革创新、制度完善、技术升级的成果，大幅精简法规数量和冗余条款，同步废止法规29件，实现业务办理“一本通”。与此同时，深化“放管服”改革，进一步优化企业分类、名录管理，精简非必要业务流程与材料，增强银行真实性审核自主性，构建更加科学灵活的政策环境。配套《指引》，同步修订形成《经常项目外汇业务内控管理制度（2020年版）》，整合各业务条线监测核查、综合分析、数据质量、应急管理等内部制度，同步废止11项内部管理文件，增加从严治党、政策督导、舆情管理等工作要求，做到风险防控常态化、规范化，确保条线日常工作有要求能落地、见实效。在此基础上，外汇管理部门加强便利化政策的宣传、培训和答疑，找准政策传导的堵点和难点，改进培训的针对性和有效性；疏通与银行、企业、当地政府等的传导机制，压实便利化政策传导责任，积极回应市场差异化、复杂化业务诉求，确保政策准确、及时、有效落地，推动成果转化、发挥政策红利。

统筹发展与安全，提升现代化治理水平

在中美贸易摩擦、新冠肺炎疫情、全球经济衰退等多重因素影响下，国内外经济金融形势愈加复杂严峻。在这一背景下，经常项目外汇管理增强忧患意识、坚持底线思维，有效防范了跨境资金异常波动。一是优化常态化重点主体监测机制。持续完善近千家重点企业动态监测机制，拓展监测维度、提炼完善监测指标，穿透交易背景和交易动机，深度透视并快速锁定收付汇及差额变动原因，提升形势研判的时效性与精准性。二是持续加强非现场监管能力建设。构建“事前预警、事中阻断、事后追责”的风险防范机制，重点关注离岸转手买卖、特殊监管区域、大额及超长期限延收（付）和预收（付）等高风险业务，精准识别跨境资金异常流动渠道和可疑主体，及时通报构造贸易、虚假交易、团伙分拆等典型恶性违规案例，提升事中事后监管质效。2020年，全国共发现经常项目外汇业务异常线索4.4万条，处理违规2.6万件，其中降级企业3969家，列入关注名单881人。三是深化异常信息共享与监管互助。加强与海关、税务等部门的数据信息互联互通，织密兜牢风险防控网，加大对违规企业的联合惩戒力度。2020年，向海关、税务等部门累计通报异常线索9628次，与外部门联合惩戒违规业务481笔。

未来展望

回顾历史，百年征程波澜壮阔，百年奋斗不改初心；展望未来，面对百年未有之大变局，中国特色社会主义新的伟大征程将全面开启。就经常项目外汇管理而言，将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，始终把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，坚决贯彻落实党中央、国务院的决策部署，立足当前经常项目收支基本平衡的新形势，适应贸易转型创新、要素高效配置、内外循环均衡的高质量发展要求，统筹好推进高水平开放和防范经常项目失衡的关系，谋划好新时代经常项目外汇管理的改革与发展。

第一，助力更高水平贸易便利化。有效增加政策供给，督导政策传导落地，改进政策服务质量，进一步提升贸易自由化便利化水平；支持贸易创新业务发展，优化服务业扩大开放和便利化试点，促进数字经济和数字贸易发展，打造对外开放新高地；探索区域更高水平便利化路径，服务“一带一路”企业贸易结算便利，推进“一带一路”建设同国家重大区域发展战略对接。

第二，提升管理精准度和科学性。研究探索以风险评估为导向的信用分类管理体系，按照市场主体的信用等级、合规水平和风控能力，建立市场化信用约束和激励机制，协同推进银行展业、企业内控、监管方式的转型；研究完善货物贸易、服务贸易主体档案信息共建，根据主体指标细分、战略区域分布和试点政策范围，逐步建立起经常项目主体的分类标识和便利化业务的电子围网，提升经常项目治理的精准性和科学性。

第三，引导银行提升合规审核能力。进一步提升银行的审核自主权及对真实性进行审核的能力，重点引导银行真实性审核由单证形式向交易实质、由逐笔审单向客户尽调和业务合理评估转变；强化跨部门共治共享合力，健全与海关、税务等部门的数据信息共享和联合惩戒机制，研究部门间信用分类监管信息共享方式，助力银行丰富审核手段、提升审核效率。

第四，严密防范经常项目失衡风险。增强对国际金融市场突发事件、外汇市场异常波动的敏感性，强化经常项目差额变化结构分析，完善常态化重点监测机制，加强高风险交易治理和及时纠偏，有效防范经常项目跨境资金流动风险；加强预期监测引导，督导银行建立特殊业务办理和应急处置预案，做到早发现、早预警、早处置，保障外汇市场的平稳运行。