我国高新区发展态势调研及提升策略研究

文/曾 敬[广东省科技图书馆(广东省科学院信息研究所)]

一、引言

1988 年5 月,中国第一个国家级高新技术产业开发区——中关村科技园区经国务院批准成立。国家高新区是国家创新驱动发展的重要载体。经过30 多年的发展，我国国家级高新区已达169 个，生产总值占国内生产总值的12.3%。监测评价高新区发展情况对政府有关部门有重要意义。早期，有关高新区监测评价的研究重点在于综合指标体系构建。随着对高新区的讨论深入，高新区单项能力的探究逐渐深入。王萍等、胡树华等构建了高新区自主创新能力指标体系评价模型。林平凡等将广东省的国家级高新区的综合创新能力和创新效率与苏、浙、鲁三省进行了比较分析。王林川等把国家高新区高质量发展的特征概括为“四化”：智能化、生态化、平台化和国际化。孙红军等专门就国家高新区的创新国际化进行了实证研究。科技部对国家级高新区的监测评价也在与时俱进，国家高新区评价指标体系经过了六次修订。

已有的研究以量化研究为主。但是，数据统计和评价往往是相对滞后的。实时采集的动态信息对于反映高新区的发展态势也具有重要的参考意义，且可以揭示综合指标以外的其他特征。本研究采用情报跟踪方法，通过公开资料整理研判当前高新区发展形势，并提出未来高新区发展的对策建议。本研究主要选取了中关村高新区、张江高新区、东湖高新区、成都高新区、长沙高新区、合肥高新区等作为调研对象，主要的资料来源为《东湖高新区2020 年工作报告》《中国统计年鉴2020》《麓谷创新指数2019》《成都高新技术产业开发区年鉴2019》及官网数据文件等。

二、国内高新区发展态势

1.统筹机制逐步完善

中关村国家自主创新示范区有16 个分园，实行“双重领导，以区为主”的领导体制。为加强市级统筹和决策，中关村管委会对各分园的整体发展规划、空间规划、产业布局、项目准入标准等进行统一指导，各分园管委会主任在组织领导任命时，须征得中关村管委会同意。实行区县政府对所属分园管委会全面领导。在职能划分上，明确了中关村管委会“调研、规划、协调、督办、服务”职能。中关村管委会于2017 年出台了一区多园统筹发展的“1+4”政策。区级层面，各区也相应出台了有关人才、土地、税收等配套政策。2017 年，中关村管委会建立了“一处一园”工作机制，每个处室对接一个分园，管委会的每位副主任也分别联系几个分园。依托该机制，中关村管委会实现对各分园发展的有效指导。2020 年9 月，《中关村国家自主创新示范区统筹发展规划(2020—2035 年)》发布，这是旨在实现各分园统筹协同发展而编制的专项规划。

2018 年4 月，上海推进科技创新中心建设办公室（张江高新区管委会）正式成立，由副市长担任上海科创办主任、张江高新区管委会主任。上海科创办（张江高新区管委会）在分园统筹上的职能定位为“政策、规划、服务、协调、评估”。科创办负责指导各分园进行发展规划编制并审批，依托“张江国家自主创新示范区专项发展资金”资金审批机制实现重大项目和重点项目的统筹。在城市发展统筹方面，张江高新技术开发区经历了“区镇联动”到“管镇联动”的变化。“管镇联动”的目标是让擅长搞经济的管委会管经济，把社会管理的舞台留给镇党委和政府。

目前，东湖高新区为“区区一致”的模式，即功能区与行政区合一。东湖国家自主创新示范区管理委员会代表市政府全面负责分园园区基础设施、土地开发、招商引资和社会管理等工作。各分园设立的分园管委会是东湖高新区管委会的直属机构，受高新区的监督、指导和协调。东湖高新区通过行政托管模式，经上级政府授权,将周边乡镇、街道或指定区域的社会经济管理权限交由示范区全面托管。这种行政托管，有助于加速托管区的城镇化进程，促进统筹城乡一体化发展，也有利于缓解高新区用地不足。

总体来看，加强“一区多园”统筹、城市发展统筹，捋顺体制机制是当前高新区的重要任务之一。

2.人才争夺战越演越烈，创新创业支持力度差异化

对于国家级“高层次人才”，各地高新区都有一事一议、一人一策、因人设岗等引才政策。各高新区的人才政策在支持方面基本趋同，但是支持力度因为各高新区财力、物力不同而有所差别。在海外人才的吸引方面，各高新区因地制宜，以本土籍贯海归为主要目标对象。成都高新区还鼓励海外人才离岸创业，在全国首先明确了海外人才离岸双创政策，初步形成了集离岸基地、离岸人才、离岸项目、离岸基金为一体的政策支撑体系，增强了对海外人才的吸引力和影响力。东湖高新区出台了《关于推动创新创业创造高质量发展 建设有全球影响力创新创业中心十条措施》。成都高新区实施“金熊猫”计划，提供“金熊猫”创新创业平台支持。长沙高新区设立了1 亿元人才发展专项资金、5亿元产业发展专项资金。

据统计数据，东湖高新区已累计投入人才专项资金18.7 亿元，聚集4名诺奖得主、64 名中外院士、404 名国家级高层次人才、198 名湖北省级高层次人才、1699 名“3551 光谷人才计划”获得者、6000 多个海内外高层次人才团队，超1 万名在企博士、6 万名硕士、30 万名本科生。成都高新区人才总量达52.5万人，其中柔性引进诺贝尔奖获得者6 人、院士19 人、国家人才计划123 人（占四川省40%）、四川省人才计划349 人（占四川省35%）、成都市“蓉漂计划”人才280 人（占成都市60%）。长沙高新区人才总量达18 万人，其中国家高端人才34人、湖南省“百人计划”65 人、长沙市“313 计划”“3635 计划”580 人。

3.产城融合步伐加快

2014 年，中共中央、国务院在《国家新型城镇化战略规划(2014—2020年)》中首次指出我国存在“产城融合不紧密、产业集聚与人口集聚不同步、城镇化滞后于工业化”等问题，提出要“推进功能混合和产城融合，在集聚产业的同时集聚人口，防止新城新区空心化”。2015 年，在中央城市工作会议上进一步提出了“一个尊重、五个统筹”的发展思路。全国国家级高新区积极推进产城融合。

合肥新站高新区，提出依托“三河四湖一渠”打造宜居新城，积极布局大型医院10 家，并签约落地20 所院校。成都高新区正在按照“15 分钟生活圈+15 分钟工作圈”原则进行电子信息产业功能区产城融合规划。成都高新区西区目前每千人口床位数约5.2 张，每千人口卫生技术人员数约6.7 人。长沙高新区编制完成城乡统筹规划“多规合一”。

2020 年5 月，成都高新区发布《成都高新区建设成都5G 智慧城市涵养产业生态圈行动方案(2020—2022 年)》, 对智慧化建设成效显著的园区予以通报表彰，并在产业规划、项目对接、财经协调和资金补助等方面给予优先支持。2019 年9 月，长沙高新区管委会与中国移动长沙分公司签署《建设“智慧高新”和“5G 麓谷”合作框架协议》。此前，长沙高新区《智慧园区建设行动计划(2017—2020 年)实施细则》发布，提出要实现五个目标：实现基础设施智慧化、建成政务云平台实现基于云平台的重点应用、建成企业管理服务协同创新体系、实现城市管理服务智能化、实现民生领域信息化。智慧城市成高新区基建热点。

4.加速融入全球创新链

2017 年，东湖高新区发布《武汉东湖新技术开发区关于推动国际化发展的实施意见（试行）》，提出了“开放十条”。设立10 亿元国际化发展专项资金；打造全球一流国际合作服务平台；支持国际科技合作园建设；引进国际顶尖众创空间；支持跨国技术转移和国际研发合作；支持企业知识产权海外布局；支持企业境外设立分支机构；支持高新技术产品和技术服务出口；设立“一带一路”发展基金；支持“侨梦苑”建设。

上海张江高新区紧抓全球产业转移以及服务资源转移机遇，依托本地坚实的经济基础和广阔的发展腹地为入园企业提供优惠政策，吸引高新技术企业特别是著名跨国公司入驻，并营造良好的创新创业环境鼓励园区创业，以跨国公司和本地创业企业促进产业集群式发展。

安徽合肥高新区制定了《提升国际水平行动计划(2018—2020 年)》，计划用三年左右时间，基本确立以国际视野和改革创新精神为引领的国际化发展模式，打造合肥具有国际影响力的创新之都的前沿窗口。

2019 年1 月，《成都市国际化社区建设规划（2018—2022 年）》和《成都市国际化社区建设政策措施》正式发布。成都高新区共6 个示范点位将开展国际化社区建设。2020 年被成都高新区定为“国际化营商环境建设年”。

三、高新区争先进位发展的对策建议

总体上看，目前的高新区建设呈现出以下几大趋势：由“量”的增长向“质”的提升转变；由以“硬投入”为主向打造“软环境”转变；由以土地出让、优惠政策为主向改革和营造创新创业生态转变；由自我发展向整合利用全球创新资源转变；由单纯发展产业向科技、经济和社会全面协调可持续发展转变。结合上述趋势，对“十四五”期间国家高新区的发展提出如下建议。

1.重视规划引领作用，加强“一区多园”及城乡统筹发展

从引领性高新区当前的发展动态来看，规划引领是实现“一区多园”统筹和“城市发展”统筹的核心手段。从城市发展的角度看，产业融合度的改善取决于规划的制定与落实情况。高新区应与周边镇政府协商制定科学、公平、合理的纲领性规划，对高新区、各镇街主要事务规划发展目标、主要任务加强总体引导，提升生态环境、基础设施、公共服务和公共空间支撑能力，实行园区与周边区域同步规划建设, 从规划层面对产城融合进行总体控制。从产业发展的角度看，通过规划衔接，可以避免资源内耗，扩大系统内循环，形成发展合力。

2.促进“包容性创业”，推进产城融合

目前，“大众创业、万众创新”几乎都将注意力放在创新上，政府投入主要流入高层次的科技创新创业。“重产业、轻生活”是广大高新区的显著特征。所谓“包容式创业”，是把大学生、女性、青年人、老年人、农村迁移人口等在内的群体都纳入创业主体，使其获得平等的创业机会。据统计，生活类项目是女性创业的优选领域。在企业总量不足，城市功能不足的高新区，促进包容性创业具有重要意义。要促进包容性创业，一是要设立面向特定群体特色的孵化平台，或者在现有的孵化育成体系中配比一定的优先名额，并提供定制化服务；二是要依托政府、社区、图书馆提供公益性、专业化创业素养培训；三是要为特定群体营造宽松的创业环境，如设立专项资金或者在已有创业支持资金中给予一定配额支持生活服务相关的小微企业的创业；四是要充分发挥各类群体的优势，形成创新创业合力，如探索搭建代际交流平台，促成“老年人+青年人”的创业团队。

3.推进多要素对外连接和开放，融入全球创新网络

高新区应坚持交通先行，实施设施联通工程，加强高铁、公路、水运、机场、信息等跨区域基础设施与领先城市协同规划建设；实施对接沟通工程，加强与领先地区的各级政府部门联系，强化在交通、创新、民生、文旅等领域的跨区域规划衔接，尤其是要注重重大工程的规划衔接；实施产业互通工程，主动承接产业外溢资源，与更大范围的产业集群进行产业链深度融合。实施创新要素畅通工程，聚焦高端人才资源招引和共享共育，加强与省内外“双一流”高校及科研院所的联系对接；实施国际化提升工程，设立国际化发展基金，支持环境国际化、产业国际化和要素国际化。[本文系广东省科学院实施创新驱动发展能力建设专项“广东省科技信息资源与技术情报服务平台建设”（项目编号：2018GDASCX-0118） 的研究成果之一]