浅谈军工单位自筹资金项目规范化管理研究

汝枫、李元芳、叶春利、闫竣程、师今卓 /中国运载火箭技术研究院

军工单位自筹资金项目是指根据我国财政管理制度的规定，由各军工单位全部或部分自行筹措资金（不含国拨配套自筹）开展的固定资产投资项目。近年来，随着国防科技工业军民协同发展战略的持续推进，军民行业壁垒逐渐被打破，各类市场主体活力受到激发，为进一步提升自身市场化竞争力，军工单位普遍加大对自筹资金项目的投入力度。同时，自筹资金项目建设中责权不清晰、论证质量不高、内容调整频繁、拖期严重、超支较多、项目立项与预算管理不紧密等一系列问题日益突显，因此自筹资金项目的规范化管理变得更加重要。

一、自筹资金项目的特点

自筹资金项目很多是通用性、服务性项目，这些项目与军工单位的科研型号任务或专业技术领域结合可能并不紧密，但支撑范围广、涉及面多。与国拨及国拨配套项目相比，自筹资金项目有以下显著特点：

一是自主性。自筹资金项目多为军工单位根据自身发展需求自行开展论证及建设，投资规模在一定额度以内的建设项目无需上报审批，企业投资的主体地位限制性较少，无论是项目建设内容的安排、投资规模的审定还是项目实施方面，自主性都较大。

二是灵活性。一般来说，自筹资金项目多与军工单位主营业务的相关性没有那么紧密，多数不在国家支持范围内，不属于与保型号任务成功、支持技术创新等紧密相关的关键重大事项。因此，项目的类型灵活，相关标准不好制定；项目的必要性界定灵活，相关审核不好把握；项目的管理监控相对灵活，在不违反国家相关法律法规的情况下可调控的余地较大等。

因此，与国拨项目受国家相关部门严格监管不同，自筹资金项目的资金来源决定了其在管理上规范性先天不足，如何加强和完善自筹资金项目的管理，既做到宏观上管住管好，又实现微观上放开放活，值得深入研究。

由于有些自筹资金项目管理人员认为项目的经费是“自己”的，按照相关管理规定，有些也不需要开展土建前期报建手续，也不需要上级主管部门审批，项目又较为紧急，因此会出现项目未经充分论证和审查即开始建设的情况。这既不利于科学决策，又可能使项目建设内容论证不明确、不清晰；建设内容论证的随意性又会导致后期调整较大或多次调整建设，极大地影响投资效果和效益。同时，项目的粗审先建等不规范管理也将助长个别项目工作人员出现滥用职权、徇私舞弊的现象。

二、自筹资金项目管理存在的问题

近年来，随着各军工单位自筹资金投资规模的不断加大，为提高自筹资金项目建设质量及效益，各相关部门也逐渐加强自筹资金项目的规范管理，但是基于自筹项目规范管理起步晚、决策监管不够完善等现实情况的限制，军工单位自筹项目管理依然存在诸多问题，主要包括以下4 个方面：

1.项目统筹策划不够，责权不够清晰

自筹资金项目在资金来源上的多样化导致其管理部门较多，因管理粗放会形成多头管理的复杂局面，这将导致2 个重要问题。一是项目统筹策划不够充分，由于在不同的部门申报，使得投资的集中度不高，甚至出现同一时期同一个建筑单体针对不同方面进行多个项目建设的现象。二是项目管理责权不够清晰。自筹项目需求部门、建设实施部门等在项目中的职责与部门职责极易出现边界不清的问题，特别是需求涉及到多个部门的复杂项目，如果没有一个部门了解全面情况，很可能各自为政。

2.项目论证质量不高，调整较为频繁

由于有些自筹资金项目管理人员认为项目的经费是“自己”的，按照相关管理规定，有些也不需要开展土建前期报建手续，也不需要上级主管部门审批，项目又较为紧急，因此会出现项目未经充分论证和审查即开始建设的情况。这既不利于科学决策，又可能使项目建设内容论证不明确、不清晰；建设内容论证的随意性又会导致后期调整较大或多次调整建设，极大地影响投资效果和效益。同时，项目的粗审先建等不规范管理也将助长个别项目工作人员出现滥用职权、徇私舞弊的现象。

3.项目缺乏长效监管，质量保障不够

缺乏动态监管机制导致自筹资金项目的管理极易出现纰漏，有些项目报告未委托专业设计单位编制，论证深度不够，对项目的预期目标、技术指标、效益指标缺乏全面深入的调查和准确的判断；有些项目在实施过程中，委托的招标代理机构不具备招标代理资质、招标文件编制不严谨、评标过程不规范；有些项目的审计验收不了了之、走过场，缺乏有效的评价验收机制，这些问题均使自筹资金项目的建设质量不能得到有效保障。

4.项目缺乏有效衔接，规模调整较大

自筹资金项目管理与单位预算缺乏有效衔接，导致有些项目没有经过审查核准便列入预算可以支出；有些项目完成了立项审查，却未列入年初预算，导致预算出现调整。某军工单位2012 年项目申报投资均超过年初预算，累计超出约1.4 亿元。预算总量如果没有得到有效控制，会使资金分配、使用效益缺少监督和控制，开支范围随意扩大、开支标准随意提高，最终导致项目投资规模出现较大调整。

三、对策与建议

1.注重顶层指导与项目储备

加强顶层设计和能力统筹，根据单位战略和综合财力，结合国家相关政策要求制定投资指南，明确投资方向和投资重点；自筹资金项目要优先考虑国家投资暂时无法安排解决的项目，同时针对重大投资项目加大研究工作，克服项目开发的盲目性，改善投资结构，做到区分层次，突出重点，分类把握。围绕项目生成、筛选、储备，建立项目储备库制度，选择具有科学性和效益性的项目筛选入库，能迅速根据情况变化，及时、完备地提供项目资料，为单位决策提供重要支撑平台，确保自筹建设资金投向、投量正确。比如：某军工单位在2021 年建立项目储备库，共储备18个项目，按照“论证一批、储备一批、成熟一批、审批一批”的进程有序开展自筹资金项目论证实施工作。

2.健全管理制度与审批机构

按照“按级负责、按级管理”的思路对自筹资金项目管理模式进行优化和改进，健全项目全过程管理制度。严格立项审批，制定审批流程，明确职责分工、编制要求、预算管理及奖惩等，同时结合“三重一大”相关要求，成立专门的审批机构，明确人员、权限、程序和职责，大大提高决策效率和决策的科学化水平。比如：某军工单位在2012 年修订了自筹资金项目立项管理办法，统一归口部门、变分管为统管、变多口为一口，同时引入了专业咨询评估机构进行独立技术经济审查，尤其是成立了统筹能力建设管理委员会，在审批机制首次运行之年，为单位节省自筹资金7758 万元，取得良好效果。同时，借鉴军工单位在军工能力建设领域中项目建设进度、项目建设内容调整、合同管理、财务管理、档案管理等方面的经验，做好自筹资金项目过程实施管控，做到层层把关、逐级审查，建立并完善责任制管理体系，将建设实施的责任切实落实到岗、到人。

自筹资金项目管理与单位预算缺乏有效衔接，导致有些项目没有经过审查核准便列入预算可以支出；有些项目完成立项审查，却未列入年初预算，导致预算出现调整。某军工单位2012 年项目申报投资均超过年初预算，累计超出约1.4 亿元。预算总量如果没有得到有效控制，会使资金分配、使用效益缺少监督和控制，开支范围随意扩大、开支标准随意提高，最终导致项目投资规模出现较大调整。

3.强化预算管理与监督检查

合理使用和支配投资经费是对自筹资金项目进行科学化、规范化管理的关键环节，应建立自筹资金投资计划和资金预算相衔接的管理机制，使立项审批与预算管理有效衔接，做到立项审批通过后才能列入年度预算。项目单位应根据项目储备库，按照全面预算管理思路，确定当年自筹资金项目总预算规模。通过总量控制，合理分配资金，并对资金使用效益进行监督和控制，项目实施严格执行主管部门批准的项目预算，对项目内容和规模确需调整的，必须严格按照规定的程序和要求办理，防止随意扩大规模和提高标准。明确主管部门监督检查任务，对实施过程中的违规问题，除了责令整改和通报批评外，还要加大处罚力度。比如：某军工单位在2017 年对2 个自筹项目进行了内部监督检查，发现“三同时”执行情况不规范、入账依据不充分等3 个问题，并进行了限期整改，有效规避了风险。