基于国资监管新要求的内部控制评价探索与实践

耿林妍、李国超、雒智勇、谢琳、王宝龙 /中国运载火箭技术研究院

2019 年11 月，国务院国有资产监督管理委员会出台了《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》。《意见》的出台建立在要增强国有经济的竞争力、抗风险能力，深化国有企业改革，形成以管资本为主的国有资产监督体制这一背景下，是推进国家治理体系和治理能力现代化，加强国有资产监督管理的一次具体落实行动，为加快建立与世界一流企业相适应、相匹配的内部控制机制，推动中央企业高质量发展提供了坚实的制度保障。

一、航天企业内部控制体系现状及差距

按照国资委的统一部署，自2012 年以来,航天企业内控体系以“设计有效、执行有力”为标准进行建设，以提高经营管理水平为目标，按照整体规划阶段、内控设计阶段、内控运行阶段、内控评价阶段4 个阶段的工作部署，有计划、分步骤地有序推进内控体系建设。

但在近年来的内部审计、评价工作中发现，各航天企业内控体系建设尚存在一些不足，例如，部分单位原样照搬上级体系建设内容，未结合实际情况进行适应性分解、细化，可操作性和可检查性不强，在一定程度上影响了内控体系的实际应用效果。

1.驱动力尚存不足

所谓内控的“驱动力”是指企业对风险控制和管理提升的内在诉求。企业如果缺乏风险管控的强烈意识及管理提升的迫切诉求，就没有进行内控建设的原动力。

目前，少数航天企业还存在对内控管理认识不到位的情况，认为内控管理会导致控制环节增加，业务流程加长，从而增加企业的经营成本，部分人员对重点领域和关键环节的内控管理重要性认识不足，内控管理对企业“强基固本、防范风险”的作用还未深入人心，直接影响了内控管理成效的发挥，内控意识还需进一步提升。

2.支撑力较为薄弱

制度规范对企业而言非常重要。虽然近年来航天企业在制度设计完善方面较以前有了大幅提升，但是部分企业的内控体系建设脚步还未能紧随业务发展速度，同时与上级部门的内控要求相比也仍存在一定差距，例如，对上级的规定和要求一知半解、生搬硬套，导致制度可操作性不强；由于组织机构调整，机构职责和业务管理出现较大变化，相关规章制度并未进行及时修订；制度更新滞后于管理要求的不断变化，原有的内控制度、流程等不适应新的形势要求，对主营业务的支撑力还较为薄弱。

3.执行力有待提升

从近年来的内控评价结果来看，由制度执行不到位所导致的运行缺陷在航天企业中处于频发状态。在实际业务操作过程中，还存在凭“主观意识”“工作经验”处理问题的现象；不能严格按照制度流程规定履行审批手续，实际管控效果不强，导致内控运行缺陷；业务部门日常监督工作不到位，对内控流程中某些关键点缺少严格的管控，过程记录不全，影响了对业务真实性的判断；部分环节未按制度要求开展工作，容易埋下问题隐患。

二、开展内部控制评价的必要性

内部控制评价是企业对其自身内部控制的有效性进行检查、评价，以形成评价结论与评价报告的过程。航天企业通过多年探索实践发现，内控评价是实现内控体系自我完善的基本方法之一，也是较为行之有效的方法。

1.内控评价是国家实现监督管理的重要手段

近年来，我国对内控管理越来越重视，国家先后下发多项制度文件，建立内控体系指引，规范企业内控建设与实施。对于国有企业特别是中央企业来说，进行年度内控评价并向国资委报送内控评价报告是国家为了解企业内部管理现状所提出的强制性要求。

2.内控评价是企业实现自我完善的有效途径

内控评价是对企业内部各组织机构内控执行情况进行的全过程监控。企业经营时进行内控评价的目的是防范风险、堵塞管理漏洞、提高经营效率。内控评价通过查找缺陷问题、分析缺陷产生原因，并有针对性地督促落实整改，可以及时堵塞管理漏洞，防范偏离目标的各种风险，举一反三，从设计和执行角度全方位优化管控制度。

3.内控评价有助于提升企业形象和认可度

通过开展内控评价并形成自我评价报告，企业的风险管理水平、内控状况等信息得以公开透明，不仅能够让市场客观评定企业现有的内控体系状况，还能够及时发现上市公司内部管理的缺点和漏洞，以便及时做出调整和应对，有利于增强投资者、债权人及其他利益相关者的信任度和认可度，为本企业创造更为有利的外部环境，促进企业的长远可持续发展。

三、内控评价探索实践

近年来，中国运载火箭技术研究院为推动内控体系不断完善，在开展内控评价过程中，本着“以评促建、突出重点、全面对接、循序渐进”的原则不断积极探索，在注重实效、辨识关键缺陷的同时，深度挖掘经营管理工作中的重大风险点，提出多项行之有效的管理建议，为提高单位成本管控能力、降低运营风险提供了有力支持。

1.培育文化、改善环境，牢固树立内控责任意识

（1）加强文化建设，培育全员内控文化意识

加强风险控制文化建设，将内控培训作为年度必学的课程之一。邀请国内知名内部控制咨询专家，聚焦核心理念、实施路径等，进一步加大全企业范围内的宣贯和培训力度。同时，利用党员领导干部进修班、新任领导干部培训班等多种形式，向领导干部积极宣贯国家及上级机关对内控管理的最新要求，不断增强领导人员的内控文化意识。

（2）改善内控环境，强化全员内控责任意识

持续推进内控体系建设，为所属单位搭建内控管理交流平台，使业务人员与内控管理人员充分了解、有效掌握各项内控要素和要求，提升员工素养，真正使内控管理要求落地。在日常工作中引导所属单位积极主动开展内控自评价，自我检测、自我纠偏，同时注重与风险、合规业务的融合，深度发掘企业在经营管理过程中存在的风险点，使内控管理真正融入各项经营管理流程中。

2.科学策划、制定计划，打造内控评价全覆盖

根据国资委《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》，为实现“强内控、防风险、促合规”的管理目标，切实全面提升内控体系的有效性，落实好“围绕重点业务、关键环节和重要岗位，组织对所属企业内控体系有效性进行监督评价，确保每3 年覆盖全部子企业”的相关要求，制定内部控制评价全覆盖工作方案。旨在通过3 年时间开展全级次的专项内控评价工作，科学制定评价计划，创新评价模式和方法，既要保证重点，又要实现全方位的应评尽评，客观真实准确反映单位存在的内控缺陷，通过缺陷整改，强化重点领域风险防范，建立健全严格、规范、全面、有效的内控体系。

（1）横向到边的要求

横向到边是指各企业在内控评价过程中应围绕内部控制标准与自身业务范围进行有效覆盖，在此基础上结合重点业务、关键环节和重要岗位开展评价工作，确保不出现“评价盲区”和“遗漏点”，从而有效落实横向评价业务范围全覆盖的要求。

（2）纵向到底的要求

纵向到底是指针对所属企业应评尽评的原则，全面梳理各级次单位，确保评价单位的层级覆盖性。在确保纵向层级全覆盖的基础上，聚焦被评价单位的持续经营情况，注重管理实质，在策划阶段剔出拟清理公司、新设公司和壳公司，以确保评价单位层级覆盖的有效性。

3.探索方法、统筹资源，不断创新评价模式

（1）深入开展，不断探索多种形式的评价模式

积极寻找适合本企业自身情况的评价工作模式。首先，全面实施企业自评。每年以宣传内控、规范流程为目标，要求所属单位对内控体系的有效性进行全面自评，客观、真实、准确揭示经营管理中存在的内控缺陷，形成自评报告。其次，在传统自评价的基础上开展互评价。互评价工作既是对内部控制情况的检查，也是为所属单位打造经验交流的平台，各单位在认真查找缺陷的同时，也可以学习借鉴其他管理方式，取长补短，共同提高。第三，结合主营业务开展专项评价。按照国资委《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》内容，可以结合被评价单位的规模和经营管理状况，聚焦单位关键业务、改革发展、资本运作和资产管理等展开专项评价。

（2）统筹资源，打造“1+

N

”评价模式所谓“1+

N

”评价模式是指打破以往一次进场只涉及一个监督评价项目、只出具一个报告的单一模式，开展现场工作时，在同一项目组同一次监督评价项目中，以一个项目为依托，同时实施相互关联的多个项目审计工作。此模式适用于项目多、人员紧张的情况，在安排项目审计时，可以挖掘潜力，整合资源，将内控评价工作与其他审计工作合并实施，实现资源共享、过程共行、结果公用的工作模式。在科研生产任务繁重的情况下，该模式可以有效减少对被评价单位日常工作的干扰，减轻被评价单位的负担。

4.统一组织、统一标准，形成内控管理“一盘棋”的工作局面

（1）结合企况，制定“适用、实用”的内控评价标准

研究院近年来制定了“以评促建、评建结合”的评价方针，通过评价手段助推体系建设。在制定评价标准过程中坚持“适用、实用”的原则，制定既符合普遍性要求、又突出关键环节的内控评价标准。该评价标准在充分分析现行流程和业务特点的基础上，将风险控制要求及过往各类审计中发现的问题缺陷，以流程评价点的方式明确了控制要素和要求，有效覆盖业务全流程，突出了内控管理的有效性和全面性。评价标准力求做到适用于同类型单位，具有通用性的特点；语言表达尽量简洁明了、通俗易懂。同时，对所属单位普遍存在的问题提出管理提升建议，为内控体系的改进和提升提供了思路和方法。

（2）深入调查，量身定做评价工作方案

在审前调查制定工作方案过程中，聚焦被评价单位的规模和经营管理状况，系统梳理经营数据、监督发现问题、法律诉讼和横向部门监管要求等，量身定做评价工作方案。在确定评价周期上，打破历年自然年度界限，立足单位内控管理情况，从进场之月起，往前追溯1 年时间为评价周期，力求客观真实反映被评价单位最真实的内控管理现状。

5.辨识缺陷、提升能力，促进项目质量不断提高

（1）辨识缺陷，运用三环节评价结构

自开展内控评价工作以来，研究院运用调查问卷、穿行测试等方式方法，围绕重点业务领域对内控关键环节进行评价。评价测试环节过程中，总结多年经验，形成三环节评价结构，即设计有效性评价、执行有效性评价、业务风险提示。设计有效性评价方面关注制度结构是否完整、管理要素是否协调、流程节点是否清晰、职责分工是否明确、操作要求是否细化等内容；执行有效性评价方面关注业务操作是否具有符合性和规范性、业务信息是否具有完整性和真实性等；在业务风险提示方面，针对内控体系运行情况，结合内控评价过程对不构成缺陷的问题进行风险提示，并提出行之有效的意见和建议。在制定整改缺陷措施环节，要求被评价单位不要局限于某一缺陷进行整改，而要统观全局、举一反三，推动该业务领域系统整改，有效促进被评价单位管理工作的提升。

（2）提升能力，打造学习型内审员队伍

在提升内控评价项目工作质量的过程中，评价队伍内审人员的专业素养是关键因素。为了提高工作质量，研究院在提升评价内审人员专业素养方面进行了多项有益尝试：一是在每次项目进场前，针对行业政策、单位规章的变化情况，及时组织评价组成员进行方案学习、熟悉相关政策法规，准确把握评价尺度；二是定期组织单位评价内审人员进行业务培训和经验交流，学习先进科学的管理理念和评价技能，进行知识储备；三是每个评价项目结束后，及时组织项目组成员对现场工作进行过程复盘，交流分享过程中的经验，分析总结方法、思路和还需进一步完善的环节，取长补短，营造良好的学习型组织工作氛围；四是鼓励内控评价内审人员参加各类相关职业资格的培训和考试，并将技能培训学习与职业晋升相结合，激发员工提升职业素养的内在动力。

6.狠抓整改、建章立制，进一步健全内控体系

（1）狠抓整改，多项举措确保整改及时到位

按照国家及上级机关指示要求，为加强评价成果运用，促进各类问题整改，切实提升经营管理能力，研究院推行系列工作举措：评估被评价单位的整改措施是否可执行、可检查，严格执行一般缺陷应在6 个月内、最长不超过1 年完成整改的要求；对内控评价提出的问题建立事件库，动态跟踪整改进展情况，实行“销号”管理；按照“三不放过”的原则，对各年度评价提出问题的整改情况逐一进行审核评估，确保问题整改的及时性。制定整改工作考核细则，进一步强化缺陷整改分配指标分值权重，将缺陷整改情况与年度绩效考核直接挂钩，促使各责任单位按照规范、有效的措施计划及时落实整改，进一步化解存量风险、防范增量风险。

（2）建章立制，深化制度流程体系改革

在结合内控缺陷进行整改的同时，回归基础，从业务管理层面查漏补缺，做好规章制度的系统梳理工作，对照内控标准完善相关规章制度，将内控手册内容与现行规章制度、流程管理要求进行深度融合，识别出需要补充制定或者需要废止和修订的制度，建立促进内控体系有效运行的长效机制，形成与中国航天科技集团有限公司管控模式相适应的体系健全、行为规范、运转协调、精简高效的规章制度流程体系，为实现世界一流航天企业集团、建设航天强国提供制度保障。

近年来，航天企业在内控体系建设工作中取得了不小的进步和收获，但对标国内先进企业，还存在一定的差距。展望未来，应进一步坚持以评促建、以改促建，保障经营管理合法合规，风险可控；持续优化，形成一套设计科学、简洁实用的内控标准；加强贯标，使内控建设和评价工作例行化、常态化，促进各项管理工作规范化、制度化，增强抵御风险能力。同时，使内控管理真正融入管理流程中，不断夯实基础管理，为有效降低经营风险起到保障作用。