大数据视阈下基层政府应急管理能力提升路径研究

李晓辉

(中共宁德市委党校 管理学教研室，福建 宁德 352199)

一、引言

随着大数据时代的来临，大数据信息技术所具备的快速预警、精准定位、资源整合、深度剖析等功能，被广泛地应用在基层政府的应急管理工作中。基层政府包括城市辖区、县、乡镇三类人民政府，是能与群众直接接触，提供公共产品和服务，依法履行其职能的政府机构。基层政府借助其功能可实现应急处置的靠前掌控与有效化解，可以说，大数据不仅能推动基层政府治理能力的现代化，而且还可以促使基层政府应急管理手段和思维发生变革。但是，大数据信息技术在带来诸多便利的同时也给基层政府治理能力增添了许多新的内容和管理难题。可以说，这既是一种机遇也是一种挑战。大数据正在转变着我国应急管理的处置方式，处置水平的高低体现着基层政府应急管理的效率和水平，其结果又将直接影响政府公信力。由此可见，大数据的发展与应用对提升基层政府应急管理能力具有重大的现实价值。关于大数据与应急管理的研究国外主要集中在大数据在应急管理中的应用以及大数据社交媒体分析对应急管理的重要意义上。我国的大数据研究起步较晚，学者研究的重点多集中在大数据与政府治理领域。马奔等论述了大数据在政府治理中不可或缺的作用，运用云计算、互联网、大数据等海量数据优势和处理方式，提升政府部门预判与处置风险事件的能力。基于国内外相关学者的研究成果，本文对大数据对基层政府应急管理的现实意义、大数据视阈下基层政府应急管理能力面临的困境作出分析，并在此基础上提出破解困境的路径。

二、大数据在基层政府应急管理中的现实意义

大数据是指所涉及的数据量规模巨大到无法通过人工在合理时间内达到截取、管理、处理，并整理成为人类所能解读的信息。大数据是继云计算、物联网后新一代信息技术上的技术革命，其具有海量存储、高效运转、形式多样、直观可靠、信息来源广泛等优势特征。大数据信息技术不仅有效地推动了国家治理体系和国家治理能力现代化，而且通过对大数据的研究与应用也将潜移默化地转变人们的应急管理思维方式和决策方法。

大数据依托海量的数据资源，正逐渐改变着人们的生活方式，也推动着政府管理方式的变革和进步。在大数据时代背景下，应急管理作为政府社会治理的重要工作内容之一，其管理模式、管理理念、管理方法等均得到进一步创新和发展，也被赋予了全新的现实价值。这种巨大价值主要表现在以下几个方面：

一是增强应急管理资源整合能力。基层政府各部门管辖范围各异，各自获取信息不尽相同，当突发事件发生时，各相关部门在事件处置中不可能孤立存在，需要多部门间的协同与配合，各部门所掌握的信息、人力等资源各异，通过大数据信息技术，可以快速整合异构的数据信息，匹配最优资源去应对突发事件，避免资源的浪费和闲置，提高应急管理资源整合效率，科学合理地利用应急资源。

二是提高应急管理预警能力。大数据信息来源丰富多样，并且具备高速运转海量数据的技术功能，基层政府在应急管理过程中可借此功能来增强突发事件的研判能力，从而提升其应急管理的服务效能。此外，基层政府还可以通过大数据及时准确地掌握最新的突发事件信息，再运用数据技术对信息进行筛选和预警预测，通过科学的分析和精准的预判，进而增强突发事件应急管理的预见性。传统的应急管理注重的是事后管控，然而依托大数据，通过对实时数据信息的分析与研究，能快速捕捉突发事件的发生、预测事件发展的态势，从而实现对可能将要发生的突发事件进行前瞻性的预判，进而快速采取最佳的解决措施，实现解决问题的“关口前移”，最终避免或减轻因突发事件所带来的各项损失。

三是提升应急管理执行能力。大数据时代给应急管理处置方式带来前所未有的革新，各类数据信息成为应急管理事前预警、事中处置、事后修复的技术支撑。基层政府通过数据聚汇进行共享与分析，来搭建各层级网格平台和应急管理平台。这些应急管理平台在及时获取突发事件最新动态的基础上，将各类应急信息同步传递给相关部门，以便能在第一时间了解真实情况，进而快速采取应对措施。此外，大数据所建立的共享资源能打破各层级政府间信息闭塞的困局，政府也可借助共享数据来协同各部门间的工作，通过数据分析来掌握事件中民众的真实需求，进而更有针对性地采取应急处置措施，同时也便于调动各方力量解决突发事件，最终将突发事件熄灭于“燃点”或遏制事件往恶性方向发展，从而提升政府应急管理执行能力。

四是开拓应急管理创新能力。目前基层政府在应急管理中均能看见大数据信息技术的影子，两者间的巧妙融合，给应急管理的管理理念带来翻天覆地的变化。传统的应急管理更多地借助人为方式进行决策和研判，而大数据技术将彻底改变这种传统模式。在基层政府应急管理过程中，依托大数据信息技术获取更为可靠的数据资源去佐证其决策和研判的正确性，从而避免因人为因素可能存在研判误差的问题，实现管理理念的“更新换代”。理念的创新必将推动行为方式的创新，最终达到各项应急管理工作的创新发展。

大数据信息技术为突发事件的源头信息追溯、防控信息预警、跟踪传播路径、防控资源配备等方面提供了有利保障。当前，突发事件的频发正在倒逼政府部门快速推进全面数据化的建设。大数据信息技术的普及正不断落深落细落实，用数据监测、用数据分析、用数据决策的数据化政府正在快速形成，将大数据信息技术应用到突发事件处置中是政府提高自身应急管理能力的必然选择。

三、大数据视阈下基层政府应急管理能力面临的困境

(一)海量数据整合分析要求高

基层政府可利用大数据信息技术来获取海量的应急信息，但想从海量数据中捕捉到真正有用的数据信息，就必须要对数据进行过滤、整合及分析。海量数据信息分散且异构，这就加大了数据筛选和整理分析的难度，并且各部门间的信息采集和管理标准不一，管辖的范围和内容不尽相同，职责权限也差异较大，这就容易造成各部门之间在信息共享的速度和范围上受到不同程度的影响，甚至短暂性地出现“数据孤岛”的现象。此外，海量数据的形式多种多样，这对基层政府获取信息技术的能力提出更高的要求，若利用传统的数据分析工具来整合分析各类音频、视频、文档等不同形式的数据信息，势必影响挖掘数据信息的深度和效力。

(二)数据管理法规不够完善

当前大数据正朝着更宽广、更深度的方向发展，但其管理边界、责任区分不清晰等问题越发凸显。我国对数据管理上的相关法律法规还不够完善和明晰，如何依法依规对海量数据进行归属分类、提炼挖掘、整合利用、有序销毁，都将加大对数据开发利用和共享效果的难度，这也对政府数据综合管理能力提出更高的要求。其中，政府部门的应急管理不可避免地需要对数据信息进行整合管理、数据分析和开发挖掘等工作，其行动是否依法有效，将影响着公共稳定与社会安全，而政府对公共安全危机处置的好坏又关系到政府公信力的构建。

(三)数据信息管控难度增大

伴随着社交媒体技术的发展，数据信息的传播变得愈发快捷，海量数据在推进信息渠道来源多样化的同时，也使得这些数据信息更容易处于失控的状态。任何人都可以借助各类社交媒介来实时获悉信息资源，这对基层政府的信息把控能力无疑也是一种新挑战。突发事件的发生机理蕴含着重要的新闻价值和社会冲击力，因其突发的特性以及媒体“涟漪”式的效果，容易造成“蝴蝶效应”般的扩张，甚至可能瞬间“点燃”突发事件，极易使政府陷入被动防控的窘境。此外，媒体监督影响力会随着大数据信息技术的发展而不断增强，这也更加迫切地要求基层政府要不断地提高现代化信息技术管理能力。基层政府现代化信息技术管理能力的高低，将关系到其是否可以充分发挥新闻媒体引导舆论走向的现实价值，以及平息不实信息和遏制谣言所带来的负面影响的治理成效。

(四)舆论引导复杂性加剧

基层政府部门在突发事件应对过程中的信息是否及时准确地公开，是否能占领舆论引导主阵地，这对事态的控制起着至关重要的作用。基层政府若想要引导网络舆论的正确走向，便需要及时主动向社会公众公开透明地披露事件信息，避免造成不必要的恐慌。大数据信息技术对基层政府舆论引导的技术要求和把控方式与过去不可同日而语，它要求基层政府要掌握更为先进的舆论引导手段和策略，实时管控网络信息动态，减轻或消除突发事件中不实信息带来的负面影响，同时还要其具备把控全网舆论动态的战略思维。

综上所述，大数据信息技术参与到基层政府应急管理的态势必定势不可挡，它被赋予了新的时代使命。大数据背景下的基层政府应急管理变得更为精准化、更具现代化、更加科学化，但同时存在两者融合与发展过程中不可避免的新挑战，如何攻克这些困境，也是今后应急管理能力提升的关键所在。

四、大数据视阈下基层政府应急管理能力提升的路径

(一)强化多元协同治理能力，统一各部门数据规则

基层政府可借助大数据信息技术搭建应急管理服务治理平台，借此统一各部门数据信息的格式标准、利用范围、销毁程序等口径与要求，从而避免相关部门因口径不一而影响共享效果。基层政府要引导社会组织、企业、高校等多元主体，参与到政府数据资源的开发中，善于借助尖端企业、知名高校的技术开发能力，鼓励多元主体向政府提供相关大数据技术与服务，协同推进多元主体间数据资源的协同共享以及应用整合，以便推进大数据应急管理服务治理平台的日臻完善，再凭借大数据强大的技术功能来提升应急管理服务水平和治理效能，最终提高政府的社会治理能力，树立良好的政府服务形象和口碑，使政府公信力得到巩固和强化。众所周知，海量数据若得不到有效利用，便是一种资源的浪费，多元主体间的协同治理是寻求打破数据壁垒的有效方法。实现数据资源的协同共享，从而提高数据资源整理利用的效益。如此而来，将有利于提升基层政府在应急管理过程中采集及时、准确、可靠的数据信息，也有助于实现多元主体间的最优整合和规则统一，进而破除“数据孤岛”的问题。此外，大数据信息技术可助力基层政府构建多元危机治理格局，对社会不确定危机因素进行前瞻性的预判，诊断当前环境是否潜在导致突发事件的致因要素，从而制定出消除危机的最佳方案。

(二)树立大数据治理思维，完善数据治理的法律规范

大数据思维是一种数据作为载体的技术和思维的结合。基层政府的大数据思维要始终强调以人为本的观点，并在公平正义的基础上与应急管理体系内外部之间相互适应。大数据背景下的应急管理思维与以往传统应急管理思维有着较大的差异：应急预测由零散数据共享演变成集成数据分析，行政主体行为也由各自为政转变为协同合作。此外，大数据思维强调的是在应急管理中不设立所谓的数据特权，不管是行政系统内部还是外部都实行资源共享。这种思维方式既有利于避免数据垄断的出现、防止“数据孤岛”现象的发生，又便于每个人在创造数据信息的同时，享受到数据共享给自身带来的红利。与此同时，基层政府要制定更为完善的数据管理法律法规，明确数据利用和销毁等规范标准与细化要求，将大数据信息技术在应急管理中的运用匡正在法制的框架内，而领导干部依据数据管理的相关法律规范来明确自身管理边界和权限，始终做到以法治意识武装自身思维，用法治手段指导实践。

(三)加强数据管控力度，制定大数据应急人才培养战略

基层政府可利用大数据信息技术创新管理机制，提升政府治理数字化的程度，促进政府组织形式的创新和能力的突破。当基层政府数据化达到一定程度后，便可以借助数据服务平台提供更加智慧科学的公共服务，基于数据治理的应急管理便可及时回应公众需求，也为公众参与社会治理提供了更为便捷的渠道，公众通过数据平台表达个人诉求和建议，政府及时了解民意，从中获取量化的数据信息，这些事实数据信息便可作为网络舆情的风向标，通过这些舆情信息及时开展监控，从而避免网络舆情事件的发生。精准化的应急管理服务，势必会进一步强化数据管控力度。基层政府还可以加快数据政府的构建步伐，将其打造成便民利民的数据服务平台，通过数据管理的创新改进政府服务水平，进而从根源上降低部分基层政府因信任危机所产生的负面影响。

基层政府作为应急管理的行为主体，在处置突发事件时体现着自身的能力水平，因此加强应急管理人才队伍的建设起到举足轻重的作用。要培养一批既懂数据信息技术，又具备公共安全危机管理思维的综合型大数据人才，以此来提升地方社会治理的整体水平。开展周期性、常态化的大数据技能和法治知识的相关培训，潜移默化地影响行为主体应急处置的方式，如安排相关人员到高校、企业和科研院所接受系统化的专业培训，以提高大数据信息技术能力和应急管理能力。这样，基层政府在应对突发事件过程中更能科学、高效地跟踪和分析事件发生的内在机理以及寻求破解的方法对策。

(四)依托大数据信息技术科学施策，借助阳光型政府占据舆论主阵地

基层政府若要避免发生冲突，就要善借大数据信息技术来剖析和总结海量数据中的社情民意，提前获悉有可能引发突发事件的“燃点”因素，而后制定出便民利民的科学决策，并做好相关配套法律保障。政策的制定既要突显解决问题的针对性，又要确保政策的延续性，不宜贸然制定出朝令夕改的政策，要全方位、多角度的考察政策的前瞻性，避免政策出现不必要的短板，强调民情培养的长期性，要高度重视民意、体察民情，依法去维护群体的现实利益，这样才能依法维护好群众的利益诉求，推进社会和谐稳定。鉴于此，在政策制定的过程中要充分发挥大数据现代化信息技术的功能，让政策的形成更贴近民生、体谅民意，通过数据来科学剖析现实问题，最终达成政策智能化和长期性的有机结合。

基层政府通过大数据平台可以使政务工作变得更加公开与透明。基层政府对自身形象的重塑，可借助大数据平台，拿出“权力清单”，给出“负面清单”，理出“责任清单”，搭建政务信息公开透明的阳光型政府。随着群众民主意识的觉醒，对自身权利的维护更加重视，更渴望享有更多的政务信息知情权，消除自身与政府之间信息不对称的问题。由此，提升政务信息公开透明度已然成为群众对政府的迫切要求，而依托大数据信息技术的数据平台，则是拓宽群众获悉更多信息来源的有效渠道。在群众知情权得到满足的过程中，也是基层政府引导舆论走向和把控舆论主阵地的最佳时机，一旦占据主阵地，便可实时洞察群众舆情诉求，消除不实信息带来的负面影响。此外，基层政府在制定重大决策时，要时刻牢记群众路线，运用现代化信息技术引导群众参与到决策制定全过程，方能使所制定的决策在民主参与中精准实施，如此才是引导舆论走向的有效方法。

(五)畅通群众利益表达线上渠道，健全突发事件应急管理机制

当前群众的利益需求逐渐多样化，民意呈现多元诉求，若多元诉求得不到有效解决，便有可能积压负面情绪，从而容易导致社会矛盾的尖锐化。基层政府要避免这种负面情绪转变为突发事件的“导火线”，就要着眼于开拓多样化的利益表达渠道。基层政府要拓宽社情民意表达渠道，就要紧密干群关系，完善领导干部联系群众制度，健全电子政务平台，推进群众利益诉求纳入制度化与规范化轨道。基层政府还需要加大资金的投入力度，畅通矛盾纠纷排查化解渠道，通过汇集与了解民情，搭建民情数据的网格化平台。通过现代化信息技术，收集和研究信访信息，并将其汇总成数据资源，科学预测突发事件的爆发节点，再通过完善的沟通渠道，合理有序地化解民怨。此外，基层政府还需组建一批高素质、能力强的信访工作队伍，强化工作职责，改进工作作风，按照“分级管理、属地管理”的原则，落实职责范围，借助现代化信息技术更高效、更妥善地回应群众的信访诉求。

基层政府要始终致力于完善“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的突发事件应急管理机制，有效地预防和控制突发事件的发生。基层政府在运用大数据信息技术的基础上，建立健全应急预警预测机制，当突发事件“初露苗头”时，能及时有效地采取预防措施，全方位掌握诱因发展动态，实现“关口前移，预防为主”，及早发现问题，公布准确的官方预警信息，把握网络舆论媒体导向，杜绝不实谣言传播，及时出台利益分配方案，依法贯彻落实政策法规，最终平息危机的产生。此外，基层政府应着力建立健全应急协调联动机制，当突发事件发生时，不仅要及时、公开、透明地发布事件的最新发展动态，还要积聚非政府组织、企业、媒体等多方力量有序参与到应对突发事件过程中，共同参与消除事件所带来的负面伤害，在事态控制上占据主导地位。同时，加快建立健全责任追究机制，突发事件结束后既要做好恢复和重建工作，也要做好问责和改进工作，依法追究相关部门和个人在突发事件中的行政不作为或失职行为，并在责任追究过程中发现和总结问题的根源，实现惩教结合。

五、结语

大数据时代背景下，基层政府的应急管理技术手段也随之变革，其依托海量数据和先进技术使得应急管理数据信息的获悉方式、管理手段、工作效率变得更为科学与合理，但在带来诸多便捷的同时也面临数据信息整合分析难度高、信息管控强度大、大数据思维薄弱等挑战。打破“数据孤岛”，改变数据资源利用效率不高，实现大数据思维和技术贯穿于应急管理全过程中，将依旧是今后应急管理工作的重中之重。应急管理与政府公信力之间存在相辅相成的关系。当应急管理得当时，公众安全就会得到保障，公众对政府的拥护自然而然就会提升；当应急管理失利时，社会矛盾不断尖锐化，公众对政府的信任感也将大打折扣。因此，基层政府的应急管理工作变得愈发重要，借助于大数据信息技术可以全方位实现应急管理的各项工作与环节的革新，是推动基层政府应急管理取得进步的有效手段。然而，大数据背景下的应急管理还存在亟需改进之处，如海量数据资源甄选困难、数据信息共享障碍、信息失控风险增高、传统应急管理思维局限、突发事件应急处置机制还不够健全等问题，这些都制约着政府应急管理能力的提升。若这些问题未取得实质性的进展，将可能引发政府信任危机，这些问题的破解路径都将成为该领域今后研究的重点。基层政府公信力的提升，需要实现应急管理与大数据信息技术的无缝对接，其探索依然任重而道远。