地方政府履行发展职业教育治理职责要旨——基于《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》的目标审视

黄雪静 吕慧渝

（广西师范大学教育学部，广西桂林 541004）

为贯彻落实《国家职业教育改革实施方案》，办好公平有质量、类型特色突出的职业教育，提质培优、增值赋能、以质图强，加快推进职业教育现代化，更好地支撑我国经济社会持续健康发展，教育部等九部门特制定职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）（简称“行动计划”）。我国重要职能部门负责职业教育顶层设计，而职业教育相关政策执行在于地方政府。地方政府履行发展职业教育治理是题中之义，也是《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》的题中之意。鉴于我国省级政府主管高等职业教育，市级政府主管中等职业教育的实际，本文所指的地方政府是指省级及其以下的政府。文章围绕地方政府在职业教育类型特色、有关工作机制、相关标准体系建设、不同层次职业教育及短期技能培训、相关制度以及发展氛围等对其履行治理职业教育要旨进行归纳与阐述。

1 突出职业教育类型特色

职业教育在我国一直被视为“层次”教育，这既有历史文化的影响，也包含了职业教育体系、制度、经济、社会形象、政策执行等综合因素。就我国现实情况而言，职业教育生源是普通教育筛选后的生源，烙上了“层次”教育的印象；就职业教育本质而言，其促进个人生存发展与服务社会生产与生活，职业教育实属类型教育。职业教育“类型说”与“层次说”反映的是对职业教育本质与规律的把握。

对于职业教育“身份”的确立，2019年国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（国发〔2019〕4 号）已开宗明义，即：“职业教育与普通教育是两种不同的教育类型，具有同等重要地位”。这是首次在国家政策层面上对职业教育的“类型身份”进行明确规定。为贯彻落实《国家职业教育改革实施方案》，教育部等九部门印发“行动计划”，其开篇指出：“办好公平有质量、类型特色突出的职业教育，提质培优、增值赋能、以质图强，加快推进职业教育现代化，更好地支撑我国经济社会持续健康发展”；“加快构建中国特色职业教育的思想体系、话语体系、政策体系和实践体系。”其中“类型特色突出的职业教育”“构建中国特色职业教育的思想体系、话语体系、政策体系和实践体系”进一步阐明职业教育的类型身份，也凸显了不同省域地方政府在职业教育治理的区域性及其特色。

地方政府在履行职业教育治理职责时要突出职业教育类型特色。一方面，地方政府要树立职业教育“大有可为”的信心并鼓足干劲。在职业教育顶层设计及政策印发等指导下，地方政府还需结合自身实际、职业教育实践经验，激发中、基层职业教育从教人员的积极性与创造力，协调企业等重要参与主体的力量，促进本省域内职业教育发展。另一方面，对于职业教育启蒙、普通教育中小学职业意识渗透等职业“准备时”，校企合作等职业教育“现在时”，职后培训等职业教育“将来时”进行地方职业教育治理探索的设计与行动，如职业教育师资、课程与教材、专业教学标准、教学评价与专项资金供给等。

2 落实职业教育有关工作机制

落实职业教育有关工作机制是地方政府履行职业教育治理职责体现。工作机制的落实是职业教育相关政策执行的关键，工作机制的顺畅是促使职业教育服务地方政府经济与社会发展的引擎，“行动计划”为达成职业教育提质培优目标，提出落实职业教育有关工作机制的要求。

第一，推进国家职业教育政策落地。正如学者庄西真所言，地方政府只是新制度的具体组织者和实施者。[推进国家职业教育政策有效落实是地方政府履行发展职业教育职责的应然要求，地方政府建立推进国家职业教育政策的有关工作机制是其履行职业教育治理职责的实然彰显。“行动计划”围绕职业教育制度基本健全、职业教育与普通教育规模以及比例、职业学校办学水平、三级（国家、省、校）职业教育标准体系、人才培养及就业质量等提出主要目标要求，地方政府职业教育治理工作机制对“行动计划”中主要目标进行推进与落实，为职业教育服务地方经济与社会发展和国家重大战略提供有效的支撑。

第二，提供相关财政支持。地方政府相关财政助推“行动计划”的有效实行。地方政府在职业教育治理中相关财政对职业教育政策的推行存在不足。学者金花等以青岛市为例对地方财政支持职业教育有序发展策略进行研究，并提出对于地方财政支持职业教育发展需完善现有财政支持职业教育发展投入政策，实现财政投入效益最优化的建议。为实现“行动计划”提质培优的目标，地方政府需完善相关财政支持机制，如向职业教育倾斜新增教育经费、合理制定生均财政拨款、将职业教育发展纳入地方政府专项债券支持范围、地方政府购买职业教育服务等。

第三，确保多元共治高效率。职业教育治理是职业教育多元参与主体权责利分配的过程，高效率的权、责、利分配需要地方政府有关工作机制进行协调，这需落实到地方政府职业教育治理的工作机制中。地方政府、市场、职业院校以及社会等广泛参与的“多元共治”提升职业教育发展的活力与效率。因此地方政府需整合职业教育参与主体的力量，建立、完善本省域政府治理职业教育的工作机制，确保多元共治的高效率与质量，推进“行动计划”有效实施。

第四，完善校企合作激励与约束。校企合作是职业教育与企业沟通的本质要求。地方政府需根据国家有关重要职能部门印发法规与政策、本省域实际情况对企业参与职业教育相关权责利进行地方制度的设定。对于企业落实“金融+财政+土地+信用”的组合式激励机制，实行企业参与职业教育“负面清单”等约束机制；以职业学校为重要支撑，对校企合作受益分配等进行相关激励与约束机制的设定。此外，“行动计划”提出要充分发挥市场配置资源作用，鼓励地方开展混合所有制、股份制办学改革试点，推动各地建立健全省级产教融合型企业认证制度。

3 完善职业教育相关标准体系建设

职业教育标准包括中等职业学校、专科高职学校、本科职业院校办学标准，职业学校教师标准以及校长标准，国家、省、学校教学标准，专业设置标准，相关考核与保障标准等。中等职业学校、专科高职学校、本科职业院校办学标准的落实有利于不同层级职业教育的培养目标、师资考核评价、人才就业质量监管以及院校治理机制等发展；职业学校教师与校长有关标准的落实有利于职业学校的治理现代化实现；国家、省、学校教学标准建设与完善利于规范职业教育的教学质量，推动职业教育内涵发展；专业是产业与职业教育的连接桥梁，是职业教育服务产业发展的引擎，动态的更新专业设置利于职业教育对接产业需求；对职业教育办学标准、教学标准、专业设置标准以及专兼职教师准入等有关标准建设是落实“行动计划”的重点之一。地方政府是地方职业教育发展的责任主体，地方政府发展职业教育事业的关键问题，在于地方政府在这个过程中扮演什么样的角色。地方政府要树立自身责任主体意识，明晰自身在职业教育现代化发展战略的定位，在国家有关重要职能部门对职业教育标准顶层设计下，地方政府结合本省域实际情况履行发展职业教育的职责。

4 夯实不同层次职业教育及短期技能培训

李玉静认为职业教育层次结构指各级职业教育之间的组合及其比例关系。雷世平认为职业教育的层次结构是职业教育系统内部各级要素之间的比例关系及相互衔接。职业教育层级是不同层级职业教育的组合、比例及其间衔接关系。我国已建立中等职业教育、高职专科教育、本科及以上层次职业教育，不同层级的职业教育发挥着不同的作用。我国职业教育法第十二条规定：职业学校教育与职业培训并举。职业学校教育与职业培训是职业教育的组成部分。

第一，加强短期技能培训。我国每年有数量较多的退伍军人、城乡劳动者与外来务工人员等储备劳动力，随着我国产业转型与升级，对劳动力的素质要求提高。有学者指出人力资源总体质量偏低、结构不合理的现状给我国解决社会就业问题造成持续性压力。地方政府在落实短期技能培训时应依据“行动计划”提出的要求：“落实职业学校并举实施学历教育与培训的法定职责，按照育训结合、长短结合、内外结合的要求，面向在校学生和全体社会成员开展职业培训。支持职业学校承担更多培训任务，成为落实《职业技能提升行动方案（2019-2021年）》的主力军，实现优质职业学校年培训人次达到在校生规模的2倍以上。”此外，为助力本省域“返贫”，地方政府需面向“三农”提供全产业链技术培训服务及技术支持，发挥短期技能培训的作用。

第二，夯实中等职业教育。在我国现代特色职业教育体系中，中等职业教育为社会发展提供基础性服务人才，发挥着基础性作用；为学生提供升学，发挥普及高中教育的重要作用，肩负落实“普职比大体相当”的重任等。地方政府需夯实中等职业教育的基础性地位，如围绕“行动计划”的重点任务，核查本省域内中职学校基本办学条件，整合“空、小、散、弱”学校，整合中等职业教育资源，优化中职学校布局；地方政府将投入的职业教育资源统一纳入中职学校（含技工学校、县级职业教育中心等）调配使用，加强省、市级职业教育资源调配、对接，提高中职学校办学效益。

第三，巩固高职专科教育。我国产业转型与升级加快，产业对于劳动者的综合能力与素质要求逐步提升，产业发展前景不仅要求专科层级的从业者具备与产业对接的专业知识和技能, 还需具备管理、创新等能力，凸显复合能力的高素质技能人才需求。2019年高职扩招约116万，2020年李克强总理在政府工作报告中指出，今明两年高职扩招两百万，凸显了高职专科教育在今后职业教育发展层级中的主体地位。地方政府有关部门在专科高职学校招收中职毕业生上需进行指导，制定高职毕业生向本科层次进修机制，并匹配相应的物质与制度资源；本省域政府需落实“行动计划”提出的重点任务，即职业学校毕业生在落户、就业、参加机关事业单位招聘、职称评审、职级晋升等方面与普通高校毕业生享受同等待遇。此外，地方政府对“双高计划”即高水平高职学校和专业建设计划落实推进。

第四，稳步发展本科及以上高层次职业教育。随着社会经济、信息化与智能化高速发展，近年来我国产业转型升级步伐加快，我国已有的高层次职业教育结构与技术技能应用型人才已不能满足产业更新迭代，高水平技术技能应用型与科研型人才匮乏。本科及以上高层次职业教育利于我国职业教育技能型人才的发展，拓宽技术技能人才成长渠道，服务产业发展，丰富我国职业教育内涵与建设体系。地方政府结合本省域职业院校的办学条件与产业发展，支持符合条件的高职学校试办本科职业教育，逐步推进本科职业教育的试点；积极引导具备条件的普通本科高校向应用型职业院校转变；准确把握产业动态的发展，以产业需求为导向，以复合型能力与高素质为重点，适度扩大专业学位硕士以及博士培养，把本科职业教育发展作为我国现代特色职业教育体系建设重点之一。

5 补给职业教育相关制度

高婵等认为现代职业教育体系中的制度即为保障现代职业教育体系国家制度顺利运行, 要求职业教育利益相关者共同遵守的规范、规则的总和。职业教育制度对职业教育各项活动顺利开展有着极其关键的作用，如深化产教融合的发展之路，职业教育参与主体权责利的分配与协调，加强并完善职业教育经费的投入与使用，教材的编写与修订，专业的增设与退出等。职业教育制度涵括职业教育治理中所有涉及的制度，本文归纳“行动计划”中重点建设任务（项目）所涉及的职业教育制度，即职业教育招生制度、有关部门会议联席制度、全民终身学习制度、网络信息制度等对地方政府职业教育治理职责进行阐述。

地方政府需根据已印发的教育政策与法规、地方实况对职业教育有关制度进行构建与落实。对职业教育招生制度而言，地方政府需统筹省级高职分类考试招生制度，省级教育行政部门每年春季统一组织开展以高职学校招生为主的分类考试，对高职教育招生计划分配和考试招生办法进行指导；对地方政府中关涉职业教育有关职能部门的定期组织召开联席会议制度，完善联席会议职责与章程，推动各部门形成合力，共同履行地方政府职业教育职责；为落实全民终身学习制度建设，积极推进国家资历框架建设，建立各级各类教育培训学习成果认定、积累和转换，鼓励职业学校按照相关规则研制具体的学习成果转换办法，落实国家“学分银行”的建设；为落实《职业院校数字校园规范》，地方有关管理部门需建立指导职业学校建设校本数据中心制度，系统设计学校信息化整体解决方案，建设智能化教学、管理与服务平台，落实网络安全责任制，增强网络与信息安全管控能力。

6 营造职业教育发展氛围

职业教育发展氛围不仅包括“硬件”的物质方面如资金、实训设备、印发的法律条文等，也包含物质以外的“软件”方面如职业教育社会形象、社会民众对职业的看法等，职业教育发展氛围需要“软硬兼施”，只有“硬件”与“软件”共同致力于职业教育的建设，职业教育才能提质。

一方面地方政府要落实国家政策，完善“硬件”供给，如在《中华人民共和国职业教育法》的指导下因地制宜制定和印发地方性职业教育法规、加大职业教育实训设备投入、职业教育实训基地筹备与建设等；另一方面也需加强对职业教育社会舆论的宣传，强化“软件”的效应，如鼓励职业院校参与技能大赛以及开展“大国工匠进校园”、“非物质文化遗产传承人进校园”、职业教育活动周和世界青年技能日宣传等活动，此外地方政府应鼓励并引导主流媒体、新兴媒体对职业教育形象、成果与贡献进行宣传，营造职业教育发展社会氛围，并提供社会与职业学校进行沟通与交流的平台，提升职业教育的影响力。

7 结语

地方政府是职业教育提质培优的实施主体。突出职业教育类型特色是地方政府治理的前提；落实职业教育工作机制是地方政府职业教育治理的保障；完善职业教育标准是地方政府职业教育治理的刚需；夯实不同层次职业教育及短期技能培训是地方政府职业治理内涵提质要求；职业教育相关制度补给及其发展氛围营造是地方政府治理的重要方式。以上几个维度是地方政府在职业教育治理方面落实“行动计划”需履行相关职责的几个要点，“行动计划”的提质培优目标达成需加强地方政府职业教育治理能力。