普惠性巨灾保险在我国的创新发展研究——以云南“临沧模式”为例

李 强

（南开大学金融学院，天津300350）

当前我国针对不同灾种、服务不同被保障对象的各巨灾保险试点仍处于“探索-修正”阶段，而从实践层面来看，各地区的巨灾保险试点呈现出了一定程度的普惠性，特别是各类针对农村农户的巨灾保险，在推动我国保险业高质量发展、促进巨灾保险制度与商业保险有机结合的进程中，努力践行普惠金融理念的价值导向。在我国巨灾保险制度及相关法律法规尚未明确落地之时，研究巨灾保险是否应该具备普惠性具有较强现实意义，其结论一定程度上影响着我国巨灾保险发展模式的选择，并进一步影响未来巨灾保险制度能否真正保障民生、服务国家治理体系和治理能力现代化。本文将通过对云南省临沧市农房地震巨灾综合保险开展情况的实地调研结果，探讨普惠性巨灾保险所发挥的作用及局限性，提出普惠性巨灾保险创新发展的政策建议。

一、相关研究回顾

（一）巨灾保险

巨灾是众多导致严重后果的灾害的集合，是致灾因子和人类社会共同作用的结果，通常被描述为一次事故造成的集体损失，其典型特征是：极低的概率、巨大的破坏性和大范围的负面影响性。巨灾风险在对人类生命健康和财产造成严重损害的同时，能够通过灾害的次生衍生、耦合、连锁触发等形式对一国或全球经济运转带来严重打击，产生对经济增长不可逆的消极影响。巨灾风险通常难以简单地适用于保险大数法则，因而对于其是否具备可保性的问题一直存在争论，但随着世界各国巨灾保险制度（计划）的实践或实验的开展，相关专家学者逐渐认识到保险在降低巨灾的负面影响、提升灾后恢复效率中的重要作用。

在巨灾风险有限可保的理论基础上，国外学者对巨灾保险的运行模式及运行效果进行了研究。Kunreuther（1978，1996）认为巨灾保险是一种应对极端事件或LP-HC 事件（low-probability，high-consequence events）的有效工具，可以对采取防灾措施产生激励，并为受灾者提供恢复资金［1，2］。而Grace（2004）通过对巨灾保险实际运行情况的研究，指出必须合理设计巨灾保险的框架，否则将在难以控制风险的同时，严重损坏巨灾保险的可持续性［3］，因此Kunreuther（2015）强调巨灾保险需要与政策工具（如建筑法规）、金融工具（如巨灾债券、防灾工程贷款）相结合，即需要以公私伙伴关系推动巨灾保险体系化发展［4］。随着新型风险的不断出现，巨灾保险也在进行适应性调整，Hartwig（2020）认为需要政府的介入以解决应对大流行疾病的私人保险市场失灵问题，有效的大流行病风险分担机制将通过减少经济活动的混乱和防止长期经济衰退，为宏观经济产生正外部性［5］。

在国内，汶川地震后关于巨灾风险管理相关领域的讨论逐渐增多，自党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”以来，相关研究伴随着巨灾保险实践大量涌现。通过对已有研究成果和国内外巨灾保险经验教训的总结，国内学者对于巨灾保险及其发展路径有了更新的理解。刘玮（2019）指出，融入保险机制的新型灾害风险管理与综合防范治理体系可以在解决巨灾风险方面发挥重要作用，对灾害风险的防范能力和城市韧性提升，乃至对整个国家治理能力提升会发挥重要的支撑性作用［6］。王和（2020）指出，社会主义制度下的巨灾保险制度建设不能局限于灾后的财产损失补偿，而要提高整体灾害治理水平［7］。王瀚洋、孙祁祥（2020）在借鉴国际对于PPP巨灾保险模式研究的基础上，指出PPP 巨灾保险模式是市场化巨灾风险管理的策略，政府在其中仅发挥补充和监管功能［8］。包璐璐、江生忠（2019）建议我国应当进一步完善农业巨灾风险分散体系，由政府成立再保险公司提供农业巨灾超赔再保险［9］。可以看出，国内学者对于巨灾保险的切入点不尽相同，但均与我国的巨灾保险实践有所对应，而对于巨灾保险普惠性的研究尚属空白。

（二）普惠金融

“普惠金融”（Inclusive Finance）的概念最初由联合国经济和社会事务部提出，强调“必须为所有人提供充分和平等的正规金融服务”，尤其是在发展中国家，普惠金融可以为社会和经济发展作出重大贡献［10］。2015年联合国《亚的斯亚贝巴行动议程》（Addis Ababa Action Agenda）提出一揽子措施，倡导通过普惠金融改善小微企业、贫困人群等的融资渠道。从普惠金融的国际实践来看，包括积极应对灾害风险的保险计划，以及联合国在斐济、汤加、瓦努阿图［11］等国开展的巨灾保险项目，有效地增强了当地贫困和边缘化人群抵御自然灾害风险的能力，对减少贫困和促进经济发展起到了重大作用（UNCDF，2020）［12］。

中国积极响应联合国倡议，践行普惠金融，保障小微企业、偏远地区居民、农民、城镇低收入人群等群体的金融服务覆盖，利用普惠金融、普惠保险助力精准脱贫，相关研究也以此展开。黄薇（2019）发现普惠保险扶贫政策能够起到积极的减贫效果［13］。尹晔等（2020）的研究表明我国尤其是中西部省份普惠保险发展水平不断提升，建议进一步加大对经济欠发达地区普惠保险政策的倾斜，以缩小区域间经济发展差距［14］。吴剑、孙蓉（2020）认为，发展农村普惠保险首要的是聚焦弱势群体利益，并根据实际情况的变化及时对政策做出调整［15］。

（三）已有研究评述

对于巨灾保险和普惠金融的研究，呈现出不同的特征：对于巨灾保险的讨论重在对于巨灾风险可保性和在有效承保巨灾风险的条件下巨灾保险可持续的问题的探索；而对于普惠金融的研究则更多从实践出发，建立相关评价指标并对其效果进行评价。尽管理论基础上存在差异，但在实践层面上巨灾保险和普惠金融存在现实的交叉，可以看到，国外学者普遍将服务于困难群体的灾害保险划为普惠金融的一部分，而国内对此领域则相对缺乏较为鲜明的观点和论证，本文试图弥补这一空白。

二、关于巨灾保险是否可以具备普惠性的讨论

（一）普惠性是我国巨灾保险发展的内在要求

我国是世界上自然灾害最为频繁的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失严重，这是基本国情；科技的进步和产业集中程度的提升，一定程度上加剧了人为风险的危害程度。在社会经济快速发展的当下，风险暴露程度的不断提升使有效应对各类巨灾风险（包括自然灾害和人为事故）的负面影响成为防范化解重大风险的前沿阵地。

在我国，发展巨灾保险是解决有效提升灾害防范能力、保障人民安居乐业的基本手段，与党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）中对民生福祉和国家治理能力的发展目标相契合，从这一角度来看，普惠性是我国所要建设的巨灾保险制度的应有之义，也是新时期保险服务巩固拓展脱贫攻坚成果的重要责任。

（二）普惠性的实现需要明确巨灾保险的发展路径

如果采用充分反映风险的，或者说完全市场化的巨灾风险定价方式，巨灾保险保费一定处在较高水平，这就违背了普惠性的基本要求。这样一来，对于巨灾保险普惠性的探讨就引申出更为关键的经典问题：

问题1：我国的巨灾保险制度是怎样的保险？

我国所要建设的巨灾保险制度并非局限于特定巨灾保险产品或服务，而是通过保险机制充分融入，对灾害风险管理体系进行解构和再造的工程，它既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。巨灾保险制度既以政策法规等顶层制度形式明确了我国巨灾保险的推进实施路径、总体工作方案，也从生存发展理念上塑造了涵盖或附加巨灾风险商业保险产品与充分应对各灾种的政策性巨灾保险方案的有机结合的、融合工程性防灾减灾措施与财务性保险风险分散机制的新型灾害风险管理框架。

对于问题1的回答，同样是实现《建议》中国家治理效能提升的路径之一，可以看出巨灾保险制度的建设已经超脱于保险或保险行业，它是需要从事灾害识别预警、应急管理、工程建设、法律监管、金融保险等部门协同构建的共享、平等的风险管理机制，这既是巨灾保险的发展目标，也为其发展模式的选择加以明确限定。

问题2：我国的巨灾保险由谁来提供？

巨灾风险直接影响企业和居民的人身、财产安全，同时也间接造成了政府财政涉灾支出缺口的风险，而针对企业财产和雇员、居民人身所面临的巨灾风险，应当也可以通过商业保险形式（包括财产保险、责任保险和意外保险、医疗保险等）进行有效保障，而真正的巨灾保险缺口在于对居民财产（特别是房屋住宅）和政府巨灾风险的保障。

我国当前保障居民住宅的巨灾保险实践多以“政府推动、市场运作”为原则，这遵照了巨灾保险的发展规律，部分解决了私人巨灾保险存在市场失灵的问题。从世界各国的实践来看，政府的参与既是巨灾保险可持续的保障，也是解决公平和可负担问题的主要方案，随着我国巨灾保险发展的不断深入，政府将要承担更为广泛的责任。“广覆盖、低保障”的初级阶段工作目标，有助于巨灾保险试点的普惠性功能的释放，但不可否认，低水平的“普惠”并不能真正地分散转移风险。欲实现普惠性巨灾保险制度的可持续发展必须建立在政府主导、市场运作、商业补充的框架下，在这个框架下，政府除了进行顶层制度设计、发挥监管职能外，还应对巨灾保险提供再保险，并以非保费补贴形式的转移支付保证巨灾保险的可负担性；而保险公司则通过科技赋能提升政策性巨灾保险项目的运行效率，开发对巨灾风险深层次覆盖的商业保险产品，通过费率杠杆和防灾减损服务实现减量风险管理。

政府既是推动巨灾保险的主导者，也因为依照法规履行应急响应、灾难救助、灾后公共设施修复重建、灾后经济救助等公共利益责任而承担巨额计划外公共财政支出风险，以及灾后遭受财政收入减少风险（魏钢，2018 2020）［16，17］。分散政府巨灾风险应侧重于市场化方式，需要通过保险市场和资本市场合力完成，其结果也将稳固政府这一巨灾最后防线，广泛惠及社会上的各个主体，充分体现巨灾保险的普惠性。

对于问题2的分类讨论，表明要让巨灾保险制度中的各项机制发挥实际作用，需要通过不同的路径。特别是，对于居民住宅巨灾风险的保障必须由政府主导，克服风险费率过高和巨灾风险管理意识薄弱而导致的供给与需求双向不足的问题，以保证在可持续发展的同时，解决公平和普惠性问题。

三、普惠性巨灾保险在中国的创新实践：“临沧模式”

（一）临沧市基本情况

云南省处于欧亚板块和印度洋板块碰撞带，地震活动频度高、强度大、分布广、震源浅、灾害重，是我国地震灾害最为严重的地区之一，因此，结合实际灾情特征，在《云南省人民政府关于进一步发挥保险功能作用促进经济社会发展的意见》（云政发〔2015〕23号）中，云南省将地震保险试点作为当地的巨灾保险制度建设的突破口。

临沧市位于云南省西南部，国土面积2.4 万平方公里，辖1 区7 县（见图1）。2019年，临沧市GDP759.26 亿元，三大产业增加值占比分别为27.5%、25.9%、46.6%；常住人口253.82万人，其中农村人口占41%以上。

（二）“临沧模式”概述

临沧市农房地震巨灾综合保险，即“临沧模式”，是在全国城乡居民住宅地震巨灾保险的基础上，进行普惠性创新发展起来的险种。2018年6月临沧市民政局联合市财政局、人保财险临沧市分公司印发《临沧市农房地震巨灾综合保险实施方案（2018-2020）（试行）》，并于当年首次进行农房地震巨灾综合保险试点。此后由于政府机构改革和机构职能划转，于2019年10月修订实施《临沧市农房地震巨灾综合保险实施方案（2018-2020）（试行）修订方案》（以下简称《方案》），牵头实施主体由临沧市民政局变更为应急管理局。

《方案》承保标的包括农户的房屋、室内家电，以及农户因灾身亡伤残、因灾生活困难的救助等（见表1），是在城乡居民住宅地震巨灾保险基础上，对保险责任的综合扩展，突出“地震巨灾+综合责任”，增添了脱贫攻坚过程中“防止农户因灾返贫”的需求。

“临沧模式”的定价工作在严格执行全国城乡居民住宅地震巨灾保险云南临沧费率（钢结构及钢混结构、砖木结构差异化定价，正房、厢房、厨房差异化定价）基础上，在商业“综合责任”板块充分体现普惠性（见表2），使保险整体费率下降。《方案》明确每户每年投保保费60 元，由县（区）财政补助和农户自筹两部分组成，其中每户农户县（区）财政补助5元、农户自筹55元。

在“临沧模式”的保费中，农房地震灾害责任保费仍进入全国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体账户进行共同承保，而综合责任则由人保财险独立承保。

值得一提的是，当地基层政府（乡镇、村）在农房地震巨灾综合保险的推广过程中发挥了重要作用，节省了保险公司在各山区村寨间进行展业的费用。同时，临沧市应急管理局每年从总保费中计提3%用于地震防灾防损工作，进一步增强巨灾风险的事前风险管理的效果。

（三）“临沧模式”的运行情况

从前期整体投保情况来看，“临沧模式”2019年的投保覆盖率上升了2.14%，农户主动投保的积极性有所上升，累计为25.5 万户居民提供了巨灾风险保障，但总体覆盖率仍低于25%。

从各县区的投保情况来看（见图2），基层政府干部在与保险公司合作的过程中巨灾风险意识显著提升，并进一步加强对农户的宣传动员、培训，对“临沧模式”投保覆盖率的提升起到了重要的作用。

同时，由于政府机构职能划转，民政部门自2019年起不再对低保对象、特困人群等群体进行全额保费补贴，造成了部分县（区）投保覆盖率的下降。

从“临沧模式”的直观理赔数据来看，2018年、2019年合计报案分别为359 件、280 件②，理赔金额523.36万元（含未决赔款），在为农户的农房地震风险提供保障的基础上，对农户因灾因故死亡伤残、生活困难给予了基本救助，一定程度上支持了灾后重建、恢复生产，彰显了普惠性巨灾保险的价值。

同时，临沧市各县域基层政府在认识到农房地震巨灾综合保险的实际理赔情况（见图3）对当地灾害救助和恢复重建所发挥的作用后，进一步强化了巨灾保险的宣传和推广力度，形成了政府治理能力提升和保险覆盖率增长互为促进的效果。

图3 2018-2019年“临沧模式”各县（区）年赔付情况（单位：万元）

（四）“临沧模式”普惠性评价

“临沧模式”是在城乡居民住宅地震巨灾保险上的扩展和创新，整体运行情况优于后者在我国其他相似地区的运行情况；“临沧模式”的发展也得益于城乡居民住宅地震巨灾保险共同体所搭建的平台基础，将农房地震风险模块化后进行“综合保障、分项管理”，在履行共同体合作承保责任的同时，通过风险的“绑定”扩展了个性化业务，并在与政府紧密合作中实现巨灾保险的普惠性。

“临沧模式”的普惠性可以总结为以下三点：

1.广泛地提供规范的地震巨灾风险基础保障

我国当前以城乡居民住宅地震巨灾保险为代表的巨灾保险实践，是以给最大范围的居民提供最基本的巨灾风险保障作为基本思想，更高水平的巨灾风险保障由商业保险进行补充，这一原则本身就是一种践行普惠金融思想的体现。以单一的地震巨灾风险为起点，发挥保险的社会管理职能，优先在地震多发地区有针对性地提供地震巨灾保险，并逐步将巨灾保险试点扩展至洪水风险③乃至更全面的多灾种风险保障，实现巨灾保险真正服务于民的目的。

“临沧模式”的普惠性得以实现并能够较为广泛地提供巨灾风险保障的基础，在于其严守城乡居民住宅地震巨灾保险共同体关于保障地震风险的工作规范，严格执行展业、承保、核保、查勘、理赔等业务流程，坚守风险定价标准以保证对地震风险进行合理反应。不可否认我国现有的地震保险尚难以实现地震巨灾的风险分散，不足以覆盖震后恢复重建资金缺口，但地震风险保障的广泛覆盖是其保障水平能够不断提升的先决条件，在体现普惠性的同时，“广覆盖、低保障”的策略为我国建设惠及更多人民的、高质量的巨灾保险制度打下良好基础。

2.创新综合风险保障强化巨灾风险分散

“临沧模式”的重要创新点是将地震巨灾风险与其他风险进行综合承保，扩大了保险保障范围。一方面能够在充分考虑农户经济承受能力的基础上，通过“综合责任”的综合定价实现保险的普惠性；另一方面将“低频高损失”风险与“高频低损失”风险进行绑定，间接地促进农户对灾害风险的认知提升，赋予巨灾保险“防止群众因灾致贫”的功能。

将不同风险进行绑定或对冲为我国的巨灾保险制度建设提供了一个思路，即通过“综合责任”承保方式提高巨灾风险的可保性，并解决巨灾保险消费需求不足的问题，实现全社会的灾害风险管理水平的提升。

3.保险人与政府深度合作提升普惠水平

在地震风险标准费率较高和农户及部分干部灾害风险意识不强的情况下，临沧市能够实现农房地震综合保险覆盖的提升，保险人与政府合作进行宣传和动员起到了重要的作用，对未来巨灾保险推广过程中各方主体的职能划分和公私合作方式具有示范作用。此外，财政给予农户的部分保费补贴，进一步提高了巨灾保险普惠性。

从实践层面来看，政府对巨灾风险和保险认识的提升对巨灾保险制度的发展具有显著的促进作用。临沧市应急管理部门将“应急救灾救助+民政临时救助+保险补偿和救助”视为保障人民群众的“三张被子”，体现了将保险机制科学化、制度化融入灾害治理和应急管理体系，服务国家治理体系与治理能力现代化建设的先进思想。“临沧模式”将保费收入按照固定比例提取地震巨灾防灾防损费用，用于灾害的事前预防工作，将应急工作前置进行风险减量管理，这是我国巨灾保险发展的重要方向，其结果是将灾害风险管理的普惠范围全面扩展、普惠水平全面提升。

四、普惠性巨灾保险创新发展的政策建议

（一）坚持政府主导，重视巨灾保险制度的普惠性

政府主导是我国巨灾保险制度建设的必然要求，符合巨灾保险发展的一般规律，也是实现普惠性巨灾保险供给的有效保证。首先，政府主导需要进行科学的顶层制度设计，构建工程性和财务性灾害风险防范与治理机制结合、商业性和社会性巨灾保险机制结合的巨灾保险制度的政策法律框架；其次，政府主导需要在确保巨灾保险对巨灾风险的有效防范化解和巨灾保险的可持续性的基础上，充分考虑巨灾保险的可负担性，注重巨灾保险的普惠性特征；最后，政府主导需要明确在灾害风险管理和巨灾保险制度中自身的职能发挥，明确政府责任范围、促进政府职能转换，通过有效的机制实现普惠性巨灾保险创新发展，助力国家治理能力提升。

（二）重视市场作用，提升对巨灾风险的综合覆盖

普惠性巨灾保险创新发展离不开市场的力量，政府主导下的市场运作可以使巨灾保险制度永葆活力，不断迭代完善以适应实际的变化。巨灾保险的最优解是将风险管理工作前置，通过保险科技的赋能对巨灾风险进行事前减量风险管理，将保险原有的单一经济补偿职能转换为对风险损失的降低和消除，实现工程性防御措施和保险的综合效能的释放。

保险市场不断提升对巨灾风险的综合覆盖，将模块化的风险进行承保并寻求在债券市场、期权市场上的进一步转移，实现充分防范和化解巨灾风险的目的。

（三）提倡因地制宜，增强巨灾保险保障的针对性

在巨灾保险试点阶段，鼓励各地区结合实际情况开展有特色的巨灾保险实践，借鉴并优化“临沧模式”的经验，将全国范围既有的巨灾保险模式进行“本土化”改进和创新设计。打通地方政府与保险人的合作渠道，注重巨灾保险“保民生、促发展”的服务效果，利用双方各自的资源、能力优势，推动巨灾保险的实践。

（四）实现创新发展，探索政府财政指数巨灾保险

针对政府在承担灾害救灾和恢复重建责任时所面临的巨额财政缺口，逐步探索政府财政指数巨灾保险，既是对受灾地区灾害应对能力的提升，也是减轻援助地区财政负担、全面投入经济发展的有效措施。财政指数巨灾保险可以推动巨灾保险为政府和广大人民群众提供的有效灾害风险保障效果最大化，同步实现真正意义上的普惠性巨灾保险和市场化的灾害融资体系对社会生活和经济实体抗灾韧性的提升。

［注 释］

①数据来源：临沧市人民政府。

②实际工作中，因一次灾害造成的相同区域、相同情况的多家农户遭受损失的赔案，视为1件。

③2020年4月10日，由中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体部分成员联合开发的中国城乡居民住宅台风洪水巨灾保险产品在上海保交所上线开售。