反思与重构：行政机关在环境民事公益诉讼中的定位

任 洋

一、引 言

我国环境公益诉讼采取的是“摸着石头过河”边试点边立法的制度建构方式。社会组织和检察机关的原告资格终因立法的明确而尘埃落定，而行政机关是否具有环境民事公益诉讼的原告资格，存在法律依据不充分、理论观点莫衷一是的现实困境。随着新中国历史上首部法典化法律——《民法典》的出台，生态环境损害赔偿诉讼得以正式确立。在生态环境损害赔偿制度不断发展的背景下，继续赋予行政机关环境民事公益诉讼原告资格是否具有现实必要性，令人心生疑问。在立法层面，虽然《民法典》第七编第七章最终确立了行政机关在生态环境损害赔偿诉讼中的主体地位，但尚没有法律法规对环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的关系问题加以明确，在实践层面业已形成了针对生态环境损害救济“两诉”并行的“双轨制”模式。这不禁引人深思，“两诉”究竟是何种关系？行政机关是否可以同时提起这两种诉讼？在此背景下，本文以反思并重构行政机关在环境民事公益诉讼中的定位为研究对象，以期厘清行政机关是否具备环境民事公益诉讼原告资格的问题。

二、行政机关提起环境民事公益诉讼的制度演进

(一)规范梳理

在法律和司法解释层面，《民事诉讼法》(2012)的修订正式确立了我国的环境民事公益诉讼制度，并明确了有权提起诉讼的主体，《环境保护法》(2014)及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2020)进一步明确了“社会组织”的资格，然而对于“法律规定的机关”并没有相关的规则加以明确。其中《民事诉讼法》(2017)第五十五条、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2020)第十条和第二十八条只规定了适格原告包括“法律规定的机关”“有权提起诉讼的其他机关”，但未明确哪些机关是“法律规定的机关”以及哪些机关属于“有权提起诉讼的其他机关”。2010年6月最高人民法院出台《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》第十三条规定，人民法院应当“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”。该意见认可了环境保护行政主管部门有权针对海洋环境污染之外的其他类型的环境污染行为提起诉讼。唯一在国家立法层面对行政机关提起环境公益诉讼做出明确规定的法律是《海洋环境保护法》(2017)，其中第八十九条规定“行使海洋环境监督管理权的部门”有权代表国家对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的责任者提出损害赔偿要求。通过对本法第五条的理解，可知“行使海洋环境监督管理权的部门”包括环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门、军队环境保护部门。《海洋环境保护法》(2017)实则明确了上述行政机关在海洋环境公益诉讼中的诉权。

在地方立法层面，地方性法规或者规范性文件也为行政机关的原告主体地位提供了合法性注脚。《贵阳市促进生态文明建设条例》(2010)是首例明确承认行政机关享有环境民事公益诉讼诉权的地方性法规。海南省高级人民法院发布的《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》(2011)以及昆明市中级人民法院、昆明市人民检察院联合发布的《关于办理环境民事诉讼案件若干问题的意见(试行)》(2010)也都规定了环保行政机关是环境公益诉讼的适格原告。

然而随着新《民事诉讼法》和《环境保护法》的实施，与此前一致认可行政机关的原告资格不同，实践中出现了不同的声音。贵州省高级人民法院发布的《关于推进环境民事公益诉讼审判工作的若干意见》(2015)对行政机关的公益诉讼诉权予以明确肯定，而江苏省、重庆市、吉林省则采取模棱两可的态度。

(二)实践发展

在《民事诉讼法》正式确立公益诉讼制度之前，我国就已有行政机关提起环境公益诉讼的实践先例。1983年深圳市蛇口区环境监测站诉香港凯达企业有限公司环境污染一案以原告的胜诉告终。1999年最高人民法院在对黑龙江高级人民法院《关于鸡西市梨树区人民政府与鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染赔偿一案的请示》的复函中，明确了鸡西市梨树区人民政府有权作为原告提起诉讼。2007年贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工有限公司环境侵权纠纷一案是贵州省环境公益诉讼第一案。2011年昆明市环保局诉昆明三农公司、昆明羊甫公司环境侵权纠纷一案是云南省首例环境公益诉讼案。据统计，1995年至2014年间全国各级人民法院受理环境民事公益诉讼案件72件，其中由行政机关提起的案件数量有28件，占比达到37%。我们可以发现，在已发生的非海洋环境污染类型的环境公益诉讼案件中，作为原告的行政机关的范围更为宽泛，涵盖环境保护行政主管部门、国土资源行政主管部门、林业行政主管部门等。

三、行政机关提起环境民事公益诉讼的反思

(一)环境公益诉讼制度产生的历史背景和功能定位

环境公益诉讼制度发端于美国。伴随着工业革命所带来的日益严峻的环境危机，20世纪60年代末70年代初美国政府先后颁布了一系列法案用于治理环境污染，其中1970年《清洁空气法》和1972年《清洁水法》的出台标志着美国公民诉讼制度的初步确立。

依据《清洁空气法》《清洁水法》的规定，公民诉讼条款的含义为：如果美国环保署未能履行法律要求的任何非自主行为或责任，任何人都可以针对涉嫌违法排污的任何人(包括美国政府、企业、个人)提起公民诉讼。与此同时，《清洁水法》对公民诉讼原告资格进行了释义，即“人(person)”这一概念包括“个人、企业、合伙、协会、州、市政当局、政府部门、州际机构”。依此规定，公民诉讼的原告不仅包含美国公民，甚至国家、政府机构也是适格的原告主体。然而，随着公民诉讼制度的不断发展和完善，拥有强大执法权的政府机构具备公民诉讼原告资格的正当性饱受争议。司法审判实践中，法院也常常对其表现出排斥的态度。

法律虽然授权了最为广泛的原告资格，然而，为了避免滥诉以及不必要的诉讼，法律对公民诉讼的起诉要件设定了一些限制性条件。比如，只有在美国环保署未能履行法律要求的任何非自主行为或责任的情况下，方能启动公民诉讼程序。再比如，美国的公民诉讼制度设置了提前告知程序，即原告需要提前60天将“指控违法通知”发送至环保局局长、违法行为发生地所在州、被控违法者。提前告知程序的制度设计在于督促潜在被告勤勉地履行环保义务，保证公民诉讼不至于取代行政执法。由此可见，美国公民诉讼制度的功能在于对环境执法和传统诉讼的有效补充，而非替代。

总之，美国公民诉讼制度的建立与设计初衷便是为了弥补政府实施环境监管的不足，正如外国学者所言，“公益诉讼不能入侵行政机关的合法领地” Surya Deva，Public Interest Litigation in India：A Critical Review， , vol. 28, 2009, pp. 19-40.，公民诉讼是对环境行政执法行为的有效补充而非代替。

(二)行政机关具备原告资格的理论基础已发生变化

从历时的视角分析可知，《环境保护法》(2014)颁布之前的行政机关囿于有限的行政权，因而具备成为环境公益诉讼原告的合理性。随着《环境保护法》(2014)等法律的实施，尤其是在第十三届全国人民代表大会第一次会议通过关于国务院机构改革方案的决定之后，行政机关具有原告资格的理论基础已经发生了变化。

1.行政机关在执法过程中已不再面临体制性障碍

发展经济必然不可避免地会出现环境污染和生态破坏现象，地方政府往往以牺牲环境为代价以期最大限度地实现经济增长的目标。而各级行政机关作为地方政府的组成部分，在环境执法过程中难免会出现束手束脚的情形。行政机关在行政执法过程中曾经面临着体制性的障碍。然而随着《环境保护法》(2014)的通过，目标责任制和考核评价制的正式确立从根本上突破了这种体制性的障碍。《环境保护法》(2014)首次赋予环境保护目标责任制以强制效力，其中第二十六条规定：“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。”由此可见，环境保护目标已经纳入地方政府的政绩考核体系，这迫使地方政府增强对环境保护的重视程度。

为更有效地推行目标责任制和考核评价制，改变以块为主的地方环保监管模式，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年9月印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，在省以下试点推行环保机构监测监察执法的垂直管理模式。此外，《水污染防治法》(2017)第六条、《节约能源法》(2016)第六条也规定了目标责任制和考核评价制度。总之，伴随着目标责任制和考核评价制的正式确立，现阶段行政机关在环境执法过程中已不存在体制性的障碍。

2.现有法律法规已赋予行政机关足够的行政处罚权

美国联邦环保署(United States Environmental Protection Agency，简称EPA)有权向法院提起针对违法者实施禁止令的诉讼，这一做法已成为许多国内学者用于阐释行政机关具备环境公益诉讼原告资格的依据和理由。然而，盲目地照搬照抄式的借鉴实则忽视了中国与美国国情的巨大差异。美国法院之所以允许EPA提起此类诉讼，是因为在美国的政权架构中，发布禁止令的强制执行权仅由法院享有，EPA无权通过行政手段对企业发布禁止令。然而，依据《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等法律规定，我国的环境保护行政主管部门拥有责令企业限期治理、停产停业的权力。因此，在我国，行政机关提起针对违法者实施禁止令的环境公益诉讼并非是对环境行政执法行为的补充，而是一种不必要的替代。

事实上，依据我国现有法律法规及规范性文件的规定，行政机关已拥有足够的行政处罚权。行政机关依法享有的行政处罚权主要是由《行政处罚法》(2017)授权规定的。该法第八条明确指出行政处罚的种类包括：“(一)警告；(二)罚款；(三)没收违法所得、没收非法财物；(四)责令停产停业；(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；(六)行政拘留；(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。”

与此同时，《行政处罚法》(2017)第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”通过法条梳理可知，《水污染防治法》(2017)第八十条至第八十五条、第九十一条、第九十三条、第九十四条，《大气污染防治法》(2015)第九十八条至第一百零三条，以及《环境保护法》(2014)第五十九条至第六十八条等法条中已明确环境保护主管部门、其他依照法律规定行使监督管理权的部门拥有警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚权。

除此之外，《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚和行政强制的条件和手段，以增强环境监测监察执法的独立性、统一性、权威性和有效性。

尤须强调的是，《环境保护法》(2014)首次赋予环保部门“警察权力”，具体涵盖查封、扣押等行政强制执行权以及行政拘留、按日计罚、责令停产等行政处罚权。为了增强环保部门的现场执法权，原环境保护部分别于2010年和2012年出台《环境行政处罚办法》和《环境监察办法》，明确环保部门的环境监察机构享有现场执法的现场检查权。同时，针对不同行业的不同监管内容和方向，国家出台了一系列的环境监察指南，如《工业污染源现场检查技术规范》(HJ606-2011)、《污染源自动监控设施现场监督检查技术指南》(环办[2012]57号)、《焦化行业现场环境监察指南(试行)》(环办[2011]79号)、《味精行业现场环境监察指南(试行)》(环办[2010]147号)、《制浆造纸行业现场环境监察指南(试行)》(环办[2010]146号)、《电解金属锰企业环境监察工作指南》(环办[2010]79号)、《环境保护部关于印发建设项目竣工环境保护验收现场检查及审查要点的通知》(环办[2015]113号)等。

实践中，2014年12月19日最高人民法院发布的“人民法院环境保护行政案件十大案例”中的梦达驰汽车系统(苏州工业园区)有限公司诉苏州工业园区环境保护局环保行政处罚案，以及2016年3月30日最高人民法院发布的“人民法院环境保护行政案件十大案例(第二批)”中的浦铁(青岛)钢材加工有限公司诉青岛市环境保护局环保行政处罚案，再次明确了企业不得以未经负责人同意或公司内部管理规定等为由拒绝环保部门的现场检查，从司法实践角度再次肯定了环保部门的现场检查权。

总之，我国法律赋予环境保护相关行政机关的行政处罚权已经涵盖《行政处罚法》中行政机关所拥有的全部种类的行政处罚手段和方式。申言之，行政机关拥有足够充分的行政处罚权力来预防和控制环境污染和生态破坏行为。

(三)行政机关具备环境公益诉讼原告资格的弊端凸显

从司法实践的角度分析，赋予行政机关环境公益诉讼原告资格不仅不具正当性，而且弊端凸显，问题重重。行政机关作为第一顺位原告不仅剥夺了社会组织的起诉选择权，还会造成行政资源和司法资源的双重浪费。

1.行政机关作为第一顺位原告剥夺了社会组织的起诉选择权

2012年修正的《民事诉讼法》规定对污染环境等损害社会公共利益的行为，有关组织可以向人民法院提起诉讼。为了进一步明确“有关组织”的概念，2014年修订的《环境保护法》第五十八条对有权提起环境公益诉讼的社会组织进行了界定，只要符合“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”条件的社会组织均有权对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为提起环境公益诉讼。至此，社会组织依法成为环境公益诉讼的适格原告。

《民事诉讼法》(2017)第五十五条以及《海洋环境保护法》(2017)第五条对行政机关的原告资格进行了规定。与此同时，《民事诉讼法》(2017)第五十五条以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2020)第十条明确了行政机关的起诉顺位。换言之，法律赋予行政机关以环境民事公益诉讼的原告资格，即行政机关是环境民事公益诉讼的适格原告。而且依据现有法律文本，行政机关与社会组织并列第一顺位，检察机关作为补充列第二位。

我们深谙，环境公益诉讼制度本身就是司法制度对行政执法的补充，在环境公益诉讼中，行政机关可能成为不履行法定职责之诉的被告。未加任何限制便允许行政机关径行提起环境公益诉讼，有怠于履行职责的嫌疑。如果环境公益损害是由于行政机关的怠于履行职责而造成的，或是因其不积极履职而进一步恶化，那么行政机关便可能成为环境公益诉讼的潜在被告或共同被告，此时如果赋予行政机关第一顺位的原告资格，即相当于规避了将行政机关作为环境公益诉讼被告的可能性，也就是剥夺了社会组织的起诉选择权。

2.行政机关作为第一顺位原告会造成行政和司法资源的双重浪费

“社会公约就是每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下”。然而，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们会一直使用权力直到遇有界限方才休止”。因此，任何权力都应受到约束和制约。与西方国家单一追求权力之间的制衡不同，我国《宪法》规定不同权力都处于平等的地位，彼此独立、分工负责，互相配合、互相制约。根据权力配置原则，司法作为最后一道防线，解决的应是行政失灵的问题。很显然，将行政机关作为第一顺位的原告实为允许行政机关无限制地通过司法权代替其行使本部门应尽的环境监管义务，从而造成司法权对行政权的僭越。在这种情况下即意味着同时运用行政程序和司法程序，无疑会造成行政资源和司法资源的双重浪费。

有学者认为，如果严格执行经过三十年来不断修订、完善的法律法规，应足以解决多数常规案件。一个案件如经行政执法尚不能解决，其根源一定在于执行困难。而无论是行政处罚的强制执行权抑或是法院的生效判决执行权都在法院，如果执行问题得以解决，行政机关再行提起诉讼实无必要，更是对行政和司法资源的双重浪费。

四、行政机关在环境民事公益诉讼中的重新定位

(一)制度重构：环境民事公益诉讼制度内涵应予限缩

环境民事公益诉讼制度内涵应当予以限缩的必要性体现在：一方面，环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度之间并不存在种属关系。理论层面，仅以两类诉讼诉权来源的差异性便可佐证这一结论。关于生态环境损害赔偿诉讼的权利基础，学界众说纷纭。观点一认为生态环境损害赔偿诉讼的权利基础是自然资源国家所有权理论。这一种观点又可细分为两类：有学者认为私法意义上的自然资源国家所有权是生态环境损害赔偿诉讼的权利基础；另有学者认为公法意义上的自然资源国家所有权是生态环境损害赔偿诉讼的权利基础。观点二认为政府对自然资源的规制权是生态环境损害赔偿诉讼的权利基础。观点三分别将自然资源国家所有权理论和公共信托环境权益作为生态环境损害赔偿诉讼的程序性诉权来源和实体性诉权来源。观点四认为环境权是生态环境损害赔偿诉讼的权利基础。其中观点一是主流观点。环境公益诉讼的理论基础虽亦未形成定论，但“环境权说”“法定诉讼担当说”为主流观点。可以肯定的是，环境公益诉讼的诉权来源与生态环境损害赔偿制度的诉权来源并不相同，亦不存在包含与被包含的关系。由此可见，环境公益诉讼的理论基础无法囊括生态环境损害赔偿制度的理论基础。此外，根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》(中共中央办公厅、国务院办公厅，2017)的规定，磋商程序为生态环境损害赔偿活动前置程序，而环境公益诉讼中并未有此程序性规定。综上，从理论层面而言，仅从诉权来源和诉讼程序两个方面便可佐证“两诉”并不存在种属关系。在立法层面，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(2020年修正)的第十六条至第十八条对环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的关系做了明确界定，对此，最高人民法院相关负责人解释为，“生态环境损害赔偿诉讼是不同于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼的一类新的诉讼类型”。综上所述，“两诉”并不存在包含与被包含的关系，二者是两个并行不悖的制度。

另一方面，环境公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的目的一致，都旨在保护环境公益，二者在适用范围上具有高度契合性。实践中，“两诉”的适用范围逐渐趋同，环境公益诉讼与生态环境损害赔偿制度似乎形成了包含与被包含的关系。浙江省检察院出台的《关于公益诉讼重特大案件标准的规定(试行)》(2019)将应由生态环境损害赔偿制度主管的两种情形——“突发环境事件”“重点生态功能区、禁止开发区”纳入了环境公益诉讼制度的适用范围。《天津市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》(2018)直接将《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》认定的“严重污染环境”或“后果特别严重的”八种行为列为依法应当追究生态环境损害赔偿责任的情形。实践中逐渐显现出环境公益诉讼包含生态环境损害赔偿制度的趋势。鉴于此，随着生态环境损害赔偿制度的兴起与发展，限缩环境民事公益诉讼的内涵十分必要。

环境民事公益诉讼制度内涵应当予以限缩的合理性和可行性体现在：从理论层面而言，环境公益诉讼应当承载预防性功能而非事后救济性功能。一方面，反观环境公益诉讼制度产生的历史背景和功能定位可以得出，美国的公民诉讼制度中强调公民的诉讼权利应当与《清洁空气法》的原则相一致，这些原则包括发展可辨认的空气质量标准与实施这些标准的控制措施。由此可见，立法者认为公民诉讼制度也应当体现预防原则。另一方面，国内许多学者也从理论上肯定环境公益诉讼的预防功能，例如汪劲教授认为，“环境公益诉讼具有显著的预防作用。与私益诉讼相比，环境公益诉讼的诉因未必一定要有损害发生，只要合理判断某种行为有危害环境利益的可能即可由潜在的受害人(公众及其团体)提起诉讼”。肖建国教授认为，“环境公益诉讼的本义就在于维护环境公益，要表现为预防环境公益(继续)遭受损害以及对已经造成的环境损害采取积极的补救措施”。但我国的环境公益诉讼实践却具有明显的事后救济特征，大部分的环境公益诉讼实则是在环境损害发生之后才介入，有学者因此称之为“救济性环境公益诉讼”，还有学者将其概括为“侵权诉讼”。

从实践层面而言，不断发展着的生态环境损害赔偿制度实际上已经完全承载了环境公益诉讼在事后救济方面的功能，其在生态环境损害事后救济领域发挥的作用实则已与环境公益诉讼高度重合，从而导致“两诉”在发挥生态环境损害救济性作用时不断产生冲突。《生态环境损害赔偿制度改革方案》的发布以及《民法典》的出台标志着生态环境损害赔偿制度的确立。随着生态环境损害赔偿制度的发展，针对同一污染环境、破坏生态的行为，既可由符合法定条件的社会组织、检察机关、行政机关提起环境民事公益诉讼，亦可由省级、市地级政府及其指定的行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼，这种“两诉”并行的“双轨制”模式极易增加“撞车”的风险。例如在江苏德司达案中，江苏省环保联合会提起了环境公益诉讼，江苏省人民政府以赔偿权利人的身份就同一事由提起了生态环境损害赔偿诉讼。在重庆藏金阁案中，重庆两江志愿服务发展中心提起了环境公益诉讼，重庆市人民政府以赔偿权利人的身份就同一事由提起了生态环境损害赔偿诉讼。在山东章丘“10.21”案中，中国生物多样性保护与绿色发展基金会提起了环境公益诉讼，山东省环保厅基于同一事由提起了生态环境损害赔偿诉讼。面对“两诉”“撞车”的情形，法院采取了两种不同的处理方式，第一种方式是将“两诉”合并审理，典型代表为江苏德司达案和重庆藏金阁案，第二种处理方式是对“两诉”进行了先后处理，如在山东章丘“10.21”案中，济南市中级人民法院在环境公益诉讼尚未审结的情形下径行审理了生态环境损害赔偿诉讼案件。实践证明，生态环境损害赔偿制度在事后救济方面已完全承载环境公益诉讼的功能，随着这一制度的兴起，环境民事公益诉讼制度的内涵应当进行限缩。

鉴于此，未来在实现环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的制度衔接过程中，应当以有无实际损害结果发生为标准区分“两诉”，环境民事公益诉讼制度应当以预防性为主要功能定位，而救济性诉讼作用则由生态环境损害赔偿制度承担。就民事责任承担方式而言，《民法典》第一百七十九条规定承担民事责任的方式主要有：停止侵害，排除妨碍，消除危险，返还财产，恢复原状，修理、重作、更换，继续履行，赔偿损失，支付违约金，消除影响、恢复名誉，赔礼道歉。《民法典》吸纳了原《侵权责任法》的规定。《环境保护法》(2014)指出，应依照《侵权责任法》的有关规定确定侵权责任。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2020)第十八条明确规定：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”

环境公益诉讼的诉讼请求类型主要包括停止侵害、排除妨碍、消除影响、恢复环境之诉等，以预防性的行为给付型诉讼请求为主；而生态环境损害赔偿之诉则主要是赔偿性的财产给付型诉讼。未来对于两项制度的衔接应以是否已造成生态环境受损的结果为判断标准和依据，对于尚未造成生态环境损害后果的，以环境公益诉讼为主导型诉讼，诉讼请求类型应以预防性的行为给付型为主；而对于已造成生态环境损害后果的，以生态环境损害赔偿诉讼为主导型诉讼，诉讼请求类型限于赔偿性诉讼。

(二)身份重构：行政机关应退出环境民事公益诉讼舞台

随着环境公益诉讼制度内涵的逐步限缩和生态环境损害赔偿诉讼的不断发展，行政机关应由环境公益诉讼的舞台逐步走向生态环境损害赔偿诉讼的舞台。换言之，随着环境公益诉讼制度内涵的不断限缩，行政机关不应再具备环境公益诉讼的原告资格，而应作为生态环境损害赔偿诉讼的原告主体。

一方面，基于限缩后的环境公益诉讼以预防生态环境受损为主要功能定位，再赋予行政机关环境公益诉权已不具合理性。环境公益诉讼旨在预防而非救济生态环境损害，行政机关尤其是环境保护行政机关依法负有环境管理的职责，环境公益诉讼与环境行政是两种独立、平行的环境治理手段。立法、行政、司法之间的分工与定位，决定了行政机关不宜作为原告提起环境公益诉讼。如上文所述，现有法律法规已赋予行政机关足够的行政处罚权，加之行政机关在执法过程中已不再面临体制性障碍，行政机关完全能够通过行使行政权实现预防生态环境受损的目的。行政机关应当“穷尽行政救济”，通过环境行政而非公益诉讼渠道实现对生态环境损害的预防。

然而，我国的环境民事公益诉讼实际上并未受到“穷尽行政救济”原则的制约，甚至在实践中出现了环境污染者未受到行政处罚就已成为环境公益诉讼被告的情况。例如在云南省昆明市环保局诉三农农牧有限公司一案，昆明市环保局未进行行政处罚便提起了环境公益诉讼。此外，部分环境污染和生态破坏事件的发生与政府的不作为息息相关。环境损害是实施环境污染、生态破坏行为人与政府行政不作为的共同产物，在发生这两种消极行为竞合的情况下，仅仅将实施环境污染、生态破坏行为人作为直接起诉对象，而对负有监管职责的行政机关完全不提起诉讼，这就形成了目前损害环境公益的行政行为完全不受环境民事公益诉讼制度制约的窘境。江苏泰州1.6亿天价环境诉讼案便是典型例证。据资料显示，从2012年1月至2013年2月整整一年多的时间内，6家化工企业委托无危险废物处理资质的主体倾倒两万余吨废酸，造成了严重的水体污染。而这6家化工企业的非法排污行为一直未受到行政处罚。直至2012年12月当地媒体将此事披露后，泰州市环境监测站才于2013年1月14日对受污染运河进行水质采样监测。而此次环境民事公益诉讼完全没有涉及当地相关环保行政主管部门的怠于履职行为。实践证明，在现有诉讼模式下，行政机关利用司法手段代替、逃避其应尽的环境监管义务极易引发行政权与司法权的错位。因此，再赋予行政机关环境公益诉权已不具合理性。

另一方面，基于最强公益代表性原则，行政机关应逐渐退出环境公益诉讼舞台。我们深谙，环境公益诉讼制度建立的目的在于通过公民诉讼激励政府更好地履行环境保护职责，从而弥补环境行政执法的不足。在原告资格方面，环境公益诉讼已不再要求诉讼主体与案件具有利害关系，“诉之利益”的扩张使得社会公众对于舒适的生活环境更加关注，诉讼的功能逐渐倾向于对生态环境和公共利益的保护。鉴于环境公益诉讼制度的目标和定位，最强公益代表性应成为选定环境公益诉讼原告的标准。而行政机关应退出环境民事公益诉讼的舞台，并逐步走向生态环境损害赔偿诉讼的舞台。