政府环境管理公众参与的法规范构造

曹昌伟

一、问题的提出

在“美丽中国”建设背景下，如何处理好经济发展与环境保护的关系是我国各级政府必须面对和解决的问题。然而长期以来，我国一些地方政府行政人员基于政绩考核、个人升迁等因素的考量，往往片面追求经济增长，不仅引入了一些工艺落后、污染较重的企业，甚至在“招商引资”的旗号下选择短期行为，对企业污染环境、破坏生态的行为听之任之。环境质量的好坏与公众的生命健康、财产安全、居住的舒适性等密切相关，我国因公众反对与环境有关的项目、设施建设以及环境污染、生态破坏等环境问题所引发的群体性事件频发。据统计，自1996年以来，因环境问题所引发的群体性事件一直保持年均29%的增速。环境群体性事件不仅多发而且日益规模化。以2003—2014年发生的150起重大环境群体性事件为例，参与人数达到101—1000人的占55.9%，人数在1000人以上的占34.8%，1—100人之间的仅占9.3%，而有的环境群体性事件从最初几十人、上百人，发展到后来的上千、数千甚至上万人。作为一种群体性冲突事件，环境群体性事件往往具有对抗性、暴力性，比如集体上访、静坐请愿、聚众闹事、堵塞交通甚至围堵打砸涉事企业以及相关党政机关等。环境群体性事件不仅引发社会强烈关注、造成恶劣影响，而且会对政府管理、社会治安造成冲击，影响社会局部安全与稳定。

我国地方政府在环境管理过程中，多将公众排除在环境管理之外，而环境管理事关公众切身利益，当公众的利益诉求无法通过正常渠道予以表达时，公众往往通过非正常渠道、借助抗争性手段表达利益诉求，从而引发环境群体性事件，造成恶劣的社会影响。基于此，2014年修订的《环境保护法》将“公众参与”作为我国环境保护的一项基本原则，并设专章(第五章)规定“信息公开与公众参与”。政府环境管理是我国环境治理的主要手段，公众参与政府环境管理是构建现代环境治理体系的重要内容。然而，一方面，我国《环境保护法》对公众参与政府环境管理的规定是概括的、抽象的，比如哪些事务需要公众参与、参与公众的范围如何确定、如何选择公众参与的方式、公众参与如何救济与保障等，新《环境保护法》均付之阙如；另一方面就研究现状而言，学界多从治理的一般理论出发，认为公众参与政府环境管理有利于打破政府环境管理权自上而下的运行方式，有利于政府环境管理权运行的制约与监督，并且从公众参与意识、参与能力、参与平台等视角，认为公众参与政府环境管理存在着诸多制约因素，并主张以此为基础构建公众参与政府环境管理的有效机制。然而公众能否参与政府环境管理、参与能否取得实效关键在于政府。我国一些地方政府虽然在环境管理过程中吸纳公众参与，但由于缺乏刚性的制度约束，政府吸纳公众参与多是自发的，公众参与政府环境管理缺乏有效保障。为此应以政府环境管理权制约与监督为视角，以新《环境保护法》确立“公众参与”原则为契机，着力构建公众参与政府环境管理的制度约束与保障机制，从而将公众参与环境保护落到实处。

二、政府环境管理公众参与的正当性

在环境保护方面，政府环境管理与公众参与是一种对立统一、相辅相成的关系。两者的目标是一致的，无论是政府环境管理还是公众参与，都是为了保护生态环境，增进民生福祉。然而，就两者的实际运行来看，却存在着一定的矛盾。公众参与政府环境管理，无疑会对政府环境管理权的运行形成一种制约与监督，公众参与的“进”意味着政府管理的“退”，公众参与往往需要在与政府管理的博弈中求得生存与发展。政府环境管理旨在保护生态环境，而生态环境的好坏与社会公众的人身、财产等权益密切相关，因此政府环境管理属于公共事务、公益事业，事关社会公众切身利益，公众参与政府环境管理既是环境属性的内在要求，更是监督、规范政府环境管理权运行的重要手段。

(一)环境的公共产品属性是公众参与的内在逻辑

政府对环境进行监督和管理，旨在保护生态环境。习近平总书记明确指出，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。公共产品(public goods)是经济学上的一个基本概念，其核心是指可以供全体或部分社会成员共同享用的物品。公共产品具有非竞争性、非排他性两大基本属性。非竞争性是指一部分人消费某种公共产品并不会影响和减少其他人对此种公共产品的消费，而非排他性是指公共产品不能为部分人所独占，一部分人在消费某种公共产品时不能排除其他人对该产品的消费。公共产品具有共享共用性。经济学上的“公共产品”概念与法学、政治学上的“公共利益”概念本质相通。就公共利益而言，其本质是不特定社会成员所共享的一种利益形态。判断某种利益是否属于公共利益，其核心标准是看享有此种利益的主体是否具有不特定性。公共利益中的“公共”不是指少数人或者社会团体所组成的群体，而是指所有社会成员中不特定的多数人或者全体社会成员。公共利益是一种共享的利益，具有非排他性。生态环境属于公共产品，这意味着环境质量的好坏与全体或部分社会成员的利益密切相关。这里的利益既包括全体或部分社会成员所共享的利益，也包括某个特定社会成员所独享的利益。比如，新鲜的空气、清洁的水源、优美的自然风光等良好生态环境，能为全体或部分社会成员所共享，其表现为一种“公益”，但对某个特定主体而言，良好生态环境又有益于其所独享的人身、财产等“私益”；反之，若生态环境被污染或破坏，不仅侵害了社会公众所共享的良好生态环境，而且往往会对特定主体所享有的人身、财产等私益造成损害。政府对环境进行监督和管理，从表面上看是为了保护生态环境，但究其实质而言，是为了保护社会公众的切身利益。公众参与政府环境管理，影响环境行政决策，不仅是监督政府环境管理权行使的需要，更是其表达利益诉求、维护自身合法权益的重要手段。

(二)公众参与是监督政府环境管理权运行的重要手段

政府环境管理是环境保护的主要手段，因此政府环境管理权的运行状况直接关系到区域内环境质量的好坏。然而在政府直控型环境管理模式中，由于政府环境管理权的运行过于集中、缺乏监督，极易造成管理权运行失范，从而出现政府不作为、乱作为现象。我国地方政府面临着地方经济发展与环境保护的双重考核，但是由于监督与反馈机制的不完善，地方政府行政人员往往会基于绩效评价、个人升迁等因素的考量以及相关博弈力量的对比，对企业污染环境、破坏生态的行为听之任之，以牺牲环境利益换取地方经济快速发展。公众参与环境管理意味着政府在环境管理过程中要主动吸纳公众参与，在环境事务决策方面，要充分听取公众的意见和建议，保障环境行政决策能充分反映公众合理的诉求；在决策执行与监督方面，要吸纳公众参与决策的执行并对决策执行情况进行监督和评估。公众参与环境管理实际上打破了政府环境管理权自上而下的单向运行方式，使得政府环境管理不再以“命令—控制”为主轴，而是以最大限度保护生态环境、增进环境公益为目标。在此目标之下，政府环境监管部门负有吸纳公众参与环境管理的职责，应与社会公众共同商定、执行、监督环境管理事务或活动，从而使得政府环境管理权的运行处于一种交往互动的状态。公众参与环境管理不仅是对政府环境管理权运行的一种制约与监督，而且有利于弥合各方利益冲突、平衡利益诉求，最大限度增进环境公益。从另一个角度来看，公众参与环境管理加剧了政府不作为、乱作为所带来的合法性危机，这无疑会倒逼政府规范环境管理权的行使。因此，保障公众参与政府环境管理，不仅有利于推动生态文明建设，而且是监督政府权力运行、打造法治政府的内在要求。

三、公众参与政府环境管理的规范缺失

就其实质而言，环境治理实际上是使相互冲突的利益得以调和并采取联合行动的过程。在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，政府在环境管理过程中应主动转变管理方式，吸纳与环境保护密切相关的企业、社会组织或公众参与环境管理，充分尊重其主体地位并与之建立互动关系。然而吸纳公众参与政府环境管理不能单靠政府自觉，关键是要建立公众参与政府环境管理的引导与保障机制。《环境保护法》虽然确立了“公众参与”原则，赋予了公众参与权利，但其关于“公众参与”的规定是概括的、抽象的，既无法为公众参与提供明确的规则指引与制度保障，也无法对政府环境管理权的运行实施实际的约束与监督。

(一)政府环境管理公众参与的适用范围不明确

为了将《环境保护法》所确立的公众参与制度落到实处，2015年7月，原环境保护部专门制定了《环境保护公众参与办法》(以下简称《办法》)。作为该《办法》核心条款的第四条规定，环境保护主管部门可以通过征求意见、问卷调查、座谈会、专家论证会、听证会等方式征求公众对环境保护事务或活动的意见和建议，公众可以通过电话、信函、传真、网络等方式向环境保护主管部门提出意见和建议。该条款虽然明确了公众参与政府环境管理的方式，但就其规定而言，存在两个方面的突出问题：首先，未对影响公众切身利益的重大环境管理事务或活动必须征询公众意见与建议作出明确规定。《办法》第四条只是笼统地规定环境保护主管部门可以征求公众的意见与建议，“可以”属于赋权性规定，该条实际上将是否征求公众意见与建议交付行政机关自由裁量。若将公众参与交付行政机关自由裁量，决策机关就可能我行我素，需要公众装点门面时就启动参与程序，不想让公众参与时就不启动，致使公众参与成了政府决策的装饰物。其次，就某项具体环境管理事务或活动而言，哪些公众可以参与，《办法》本身并未予以明确。公众具有广泛性与不特定性，不同的环境管理事务或活动所涉及的公众的范围不同，对公众利益的影响程度也不同。由于《办法》没有规定参与公众的范围，也没有规定公众参与代表的遴选标准与遴选机制，政府在环境管理过程中往往会基于自身利益的考量，自行决定参与公众的范围及具体的参与人员。这种由政府单方决定的参与人员能否真正代表广大公众的利益、反映公众的诉求，能否与参与各方进行利益博弈，能否对政府环境决策形成有效制约与监督等均难以确定，由此导致公众参与政府环境管理得不到有效保障。

(二)公众参与政府环境管理方式的片面化、形式化

就公众参与对政府环境管理的影响而言，公众参与有形式参与和实质参与之分。形式参与是指政府在环境管理过程中虽然吸纳公众参与，但公众参与多流于形式，难以对政府环境管理形成实际约束、产生实质影响；而实质参与则是指公众参与政府环境管理的全过程，在环境行政决策的制定、执行、监督与评估等方面发挥实际作用、产生实质影响。根据《办法》第四条的规定，环境保护主管部门可以通过征求意见、问卷调查、座谈会、专家论证会、听证会等方式征求公众的意见和建议，换言之，就公众参与政府环境管理而言，其主要方式是在环境行政决策过程中发表意见和建议，而对环境行政决策的执行、监督与评估等缺乏实质参与。由此可见，公众对政府环境管理的参与是片面的、不完整的。

政府征求公众意见和建议的方式是多元的，但在不同的方式中，公众参与的程度以及影响力不同。一般而言，征求意见、问卷调查多是单向度的，参与主体之间缺乏信息碰撞与交流，而座谈会、论证会、听证会等方式是多向度、互动式的，不同参与主体之间存在着充分的利益表达与协商。《办法》只是笼统地规定了政府征求公众意见和建议的方式，一方面，没有根据环境管理事务或活动的不同分别规定应适用的方式，更没有规定在何种情形下必须采取多向度、互动式的征求公众意见和建议的方式；另一方面，就多向度、互动式征求公众意见和建议的方式而言，由于缺乏具体的质证与辩论环节，参与各方难以进行真正的意见交流与碰撞。虽然公众参与了行政决策过程，但如果没有一种体制性的结构保障他们的利益诉求得到充分表达与回应，那么在理论上和现实中，这样的公众参与都可能被符号化。如此一来，不仅会浪费大量的人力、财力、物力，而且还会极大挫伤公众参与的积极性，导致其不愿参与政府环境管理。

(三)政府环境管理公众参与的反馈与救济机制阙如

征求公众的意见和建议是我国公众参与政府环境管理的主要方式，但若公众的意见和建议不能对政府环境管理形成实际约束、产生实质影响，那这样的公众参与必然是形式化的，其价值极其有限。根据《办法》第9条的规定，对于公众提出的意见和建议，环境保护主管部门要进行归类整理、分析研究，政府在作出环境行政决策时要予以充分考虑，并以适当的方式反馈给公众。该条从表面上看是建立了我国公众参与政府环境管理的反馈机制，但由于其规定过于笼统，缺乏具体环节与规则的设计，比如政府具体应向谁反馈、反馈什么以及如何反馈等均缺乏明确规定，由此导致政府在公众意见反馈方面缺乏刚性约束，自由裁量空间过大。公众参与应该是一个“参与—反馈—再参与”的过程，而在我国政府环境管理实践中，公众参与往往处于断裂状态，即公众参与后无法获知自己的意见是否被采纳以及采纳的程度，这种不完整、不透明的参与过程不仅会透支公众对政府的信任，而且会形成政府“你说你的，我做我的”尴尬局面。另外，要使公众参与政府环境管理取得实效，还必须建立公众参与的保障与救济机制。政府在环境管理过程中，应吸纳公众参与而未吸纳，或者虽吸纳公众参与但使公众参与流于形式的，应允许公众依托法定的途径和机制获得救济，从而确保政府在环境管理过程中能充分听取公众的意见和建议，反映公众合理的利益诉求。然而就我国现行《办法》的规定来看，其将是否吸纳公众参与赋予政府自由裁量，既没有规定哪些事项必须吸纳公众参与，也没有规定哪些情形下必须采取实质参与方式，致使公众参与环境管理得不到有效保障。

四、公众参与政府环境管理的立法完善

在现有制度框架下，政府在环境管理过程中是否吸纳公众参与、吸纳哪些公众参与、公众以何种方式参与等，其决定权主要在政府及其行政人员；另外，公众在参与政府环境管理过程中，其利益诉求能否得到充分表达、公众意见和建议能否被采纳等，政府自由裁量空间过大。由此可见，公众能否参与政府环境管理、公众参与能否取得实效，固然受多种因素的影响，但其关键在政府及其行政人员。然而，政府是否支持公众参与、是否充分发挥公众参与的价值，不能单靠政府自觉，更重要的是要建立公众参与的制度约束与保障机制。

(一)政府环境管理公众参与事项及参与公众范围的厘定

政府环境管理旨在维护公共秩序、增进环境公益，而公众作为不特定的主体，其参与政府环境管理在于表达利益诉求、维护环境公益，因此公众参与与政府环境管理具有目标上的一致性，公众参与是政府环境管理的应有之义。然而，政府环境管理事务和活动种类多样、纷繁复杂，囿于时间、精力、资源等条件的制约，不可能所有的环境管理事务和活动都能吸纳公众参与。已如上述，《办法》第4条将吸纳公众参与环境管理的权利赋予政府，但由于缺乏刚性的约束机制，政府及其行政人员往往基于各种因素的考虑而将公众排除在环境管理之外。因此，要将公众参与政府环境管理落到实处，首要的是要明确公众参与政府环境管理事项的范围。在公众参与环境管理事项范围的界定上，可以采取概括规定与具体列举相结合的方式。就概括规定而言，要明确公众参与的政府环境管理事项的一般标准，即对生态环境存在或可能存在重大影响、涉及公众范围较广的、社会关注度较高的重大环境管理事项，必须要有公众的参与；就具体列举而言，可由省级政府通过目录清单的方式明确公众参与事项的范围，对纳入目录清单的环境管理事项，本行政区域内的地方政府在环境管理过程中必须吸纳公众参与，要让公众参与成为环境管理的必经程序，要让公众的意见和建议以及其他反映公众参与情况的资料成为政府环境行政决策的必备材料。

政府环境管理旨在保护环境公益，但不同的环境管理事务和活动，其所影响的公众的范围以及对公众利益影响程度不同。因此，对于必须吸纳公众参与的政府环境管理事项，还应明确参与公众的范围。一般来说，由于环境问题的特殊性，对于参与有关环境行政决策公众范围的界定，各国往往以“受到直接影响”或“存在利害关系”为其标准。换言之，对于某项环境管理事务和活动，若其会直接影响到公众的人身、财产权益以及居住环境的舒适性，受此影响的公众都有权参与其中。“受到直接影响”或“存在利害关系”的公众参与政府环境管理，既有利于其充分表达利益诉求，从而影响政府环境行政决策，又有利于激发公众参与的积极性以保障公众参与的效果。另外值得提及的是，就重大环境管理事务和活动而言，由于其所涉及的公众的范围较为广泛，囿于时间、精力、资源等条件的限制，不可能所有的公众都能参与其中，因此在此种情形下，政府应建立公众利益代表制度，具体包括规定代表的总人数、代表名额的分配、代表的条件及其产生办法等。

(二)政府环境管理全过程中公众参与方式的选择

公众参与政府环境管理有着深刻的内涵：一方面，其不仅包括公众参与环境行政决策的制定，还应包括公众参与环境行政决策的执行以及对执行过程、效果的监督与评估等；另一方面，其不仅是指政府在环境管理过程中吸纳公众参与，更是指公众参与要对政府环境管理产生实质影响。就公众参与政府环境管理的过程而言，在参与式行政中，公众具有参与行政决策实施的权能，即公众有权参与行政决策的执行，协助以及督促行政机关实施行政决策，以实现行政目标和维护自身的合法权益。公众参与行政决策的执行，不仅有利于行政决策的顺利实施，还会对政府执行行政决策形成有效监督，从而防止政府出现不作为、乱作为现象。另外，对于重大环境行政决策的实施，往往要对决策实施的效果进行监督和评估，公众参与决策实施效果的监督和评估是公众参与的应有之义，也是公众参与政府环境管理的必备环节。因此，无论是政府还是第三方组织的对决策实施效果的监督和评估，都应吸纳公众参与，自觉接受公众监督。

公众参与政府环境管理的方式主要表现为政府在环境行政决策的制定、执行以及监督与评估过程中应充分听取公众的意见和建议。公众表达意见和建议的方式是多元的，但总体上可以分为两大类：一类是单向度的方式，比如征求意见、问卷调查等；另一类则是多向度、互动式的方式，比如召开座谈会、论证会、听证会等。政府在环境管理过程中应采取何种方式听取公众的意见和建议，应具有明确的区分标准。笔者认为，对于涉及公众范围较窄、对公众人身与财产等切身利益影响较小、不存在广泛利益冲突的一般环境管理事务和活动，政府可以采取单向度的方式征求公众意见和建议；反之，对于重大环境管理事务和活动，政府则应采取多向度、互动式的方式征求公众意见和建议。就多向度、互动式方式而言，其核心不仅在于参与各方能充分表达观点、反映自身的利益诉求，还在于为参与各方进行意见交流、碰撞与协商提供良好的平台。在座谈会、论证会、听证会等多向度、互动式方式中，要以事实的认定、观点的辩论为中心，将参与各方的辩论程序规范化、制度化，如辩论程序的启动、辩论环节的设置、人员的组织、发言的先后顺序、观点的综合评判等因素，均需要进行明确规范并落到实处。政府在重大环境管理事务和活动中，应充分发挥多向度、互动式方式的优势，着力保障参与各方能进行充分的意见交流与协商，从而增进环境行政决策的科学性与妥当性。

(三)政府环境管理公众参与的反馈与救济

公众参与政府环境管理能否取得实效，关键是看政府在环境管理过程中能否充分听取公众的意见和建议。换言之，即公众所提出的意见和建议能否对政府环境行政决策的制定、执行、监督与评估等形成实际约束、产生实质影响。因此要将公众参与政府环境管理落到实处，就必须明确政府的回应义务，建立公众参与政府环境管理的反馈与救济机制。公众所提出的意见和建议能获得政府的合理回应，是行政民主化的重要标志，也是回应型政府建设的重要内容。因此当公众提出意见和建议时，政府应承担合理回应的义务。政府的回应义务要以政府的信息反馈机制为依托。公众参与政府环境管理的反馈机制主要是要解决两个方面的问题：一是反馈的内容，即“反馈什么”；二是反馈的方式，即“如何反馈”。在反馈内容方面应尽可能全面，政府不仅要将公众意见和建议是否采纳公之于众，而且要将意见和建议的归类整理情况、分析研究情况以及采纳或不采纳的理由等公开，尤其是对影响公众切身利益、公众关注度高、存在较大争议的问题，公众意见和建议的采纳情况更应尽可能详尽地告知公众。在反馈方式方面，政府应根据征求公众意见和建议的不同方法采取不同的反馈方式。具体而言，对于征求意见、问卷调查等单向度的方法，由于涉及公众人数较多而难以一一告知，政府可借助广播电视、报纸报刊、网络新媒体等以新闻发布会、政府公告的方式告知公众；对于座谈会、论证会、听证会等多向度、互动式的方法，由于参会人数相对较少而且确定，政府除了要通过新闻发布会、政府公告的方式告知社会公众以外，还要通过专项报告的方式告知参会的公众或公众代表。

无救济则无权利，要使公众参与政府环境管理的权利落到实处，就必须建立公众参与政府环境管理的救济与保障机制。救济与保障机制的建立，重点是要解决两个方面的问题：一是对于必须吸纳公众参与的环境管理事务和活动，政府未吸纳公众参与的救济与保障；二是对于公众已参与的环境管理事务和活动，公众意见和建议的采纳情况、公众参与效果的救济与保障。对于必须吸纳公众参与的环境管理事务和活动，公众参与是政府环境管理的必备环节、必经程序，政府在环境管理过程中未吸纳公众参与的，其行为违反了法定程序，由此作出的环境行政决策，本级或上级政府及其部门应依职权或公众的申请予以撤销。对于公众已参与的环境管理事务和活动，政府应依托反馈机制将公众参与情况、公众意见及建议采纳情况等公之于众。首先，公众若对其参与情况、意见和建议采纳情况有异议的，有权要求政府予以说明和解释，政府及其部门应当作出合理说明与解释。其次，公众对其意见和建议采纳情况、政府及其部门的说明和解释仍有异议的，有权向本级或上级政府及其部门提出异议、申请审查，本级或上级政府及其部门应当启动审查机制，对于公众意见和建议采纳确有问题的，决策机关应依职权或上级机关的指令对决策进行修改和补充，确保公众参与取得实效。最后，在环境行政决策制定、执行、监督与评估过程中，对于拒不反馈公众意见和建议采纳情况、拒不采纳公众合理意见和建议的，要依托行政问责机制对直接责任人员或主管人员进行问责，追究其相应的法律责任。

五、结 语

公众参与政府环境管理既关系到公众的切身利益、环境公共利益的维护以及公众知情权、参与权、监督权的实现，又关系到政府权力的运行与监督，而且还能“显著促进地区经济的绿色增长”，其意义重大、内容庞杂，因此要提高立法层级，以法律或行政法规的形式就公众参与政府环境管理事项的范围、公众参与的程序与方法、公众参与的保障与救济等进行专项立法。《环境保护法》作为我国环境保护的基本法，虽设专章规定了“信息公开与公众参与”，但就公众参与政府环境管理而言，其仅在第56条就公众参与建设项目环境影响评价做了概括性规定，而对公众参与政府环境管理缺乏一般性、统领性规定。为此在专项立法之前，应在我国《环境保护法》“信息公开与公众参与”一章中设立公众参与政府环境管理的一般条款，其条款内容可做如下设计：

第××条 县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当征求公民、法人和其他组织对政府重大环境管理事务的意见和建议。

省级人民政府环境保护主管部门应当编制、公布政府重大环境管理事务目录和公众参与指南，并及时更新。

政府重大环境管理事务目录和公众参与指南，应当包括重大环境管理事务的分类、编排体系、事务内容、参与公众的范围、参与方式等。

第××条 县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，在重大环境管理事务决策过程中应当充分考虑公众的意见和建议，将其作为决策的依据并向公众公开。

对于未被采纳的意见和建议，应当说明理由并向公众公开。公众对其所提出的意见和建议不被采纳的，有权向本级或上级人民政府环境保护监督管理部门提出异议、申请审查，本级或上级人民政府环境保护监督管理部门应当予以审查，对于公众所提出的意见和建议确应采纳的，应依职权或上级机关的指令对决策进行修改和补充。