论我国生态文明制度体系建设的历史进程与完善路径*

许敏娟

(中共安徽省直属机关工作委员会党校 马克思主义基本理论教研室,安徽 合肥 230091)

党的十八大提出“五位一体”的战略部署，把生态文明建设提高到前所未有的地位，生态文明制度体系的建设和改革也得到党和国家前所未有的重视：十八大报告提出 “保护生态环境必须依靠制度”，十八届三中全会提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”，十九届四中全会提出“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”。如何推进生态文明制度建设也成为学术界研究的热点，特别是十九届四中全会后，如何坚持和完善生态文明制度体系成为学者关注的焦点。学者们从不同视角对这一问题展开了讨论，如王坤岩论证了建设和完善生态文明制度体系的必要性,李忠鹏探讨了坚持和完善生态文明制度体系的具体制度措施,莫桂烈从生态经济、生态民生和生态改善三个目标指向对坚持和完善生态文明制度体系展开了讨论,李宏、尚华探讨了整体构建生态文明制度体系的路径,张云飞论述了坚持和完善生态文明制度体系的总体要求。回顾我国生态文明制度体系建设的历史过程，阐明党的十八大以来生态文明制度体系的优势所在，旨在为探索新发展阶段坚持和完善生态文明制度体系的路径提供借鉴。

一、十八大前我国生态环境保护制度建设的成就与存在的问题

十八大以前，我国生态环境保护制度建设经历了一个紧跟联合国步伐到结合我国国情、积极作为的过程，在环境治理和生态保护实践中创建了中国特色的生态环境保护制度。

(一)生态环境保护制度建设过程及其成就

任何政策和法律制度都是在一定的思想理念指导下形成的，思想理念体现的是价值目标，政策和法律制度是实现价值的工具或手段。1972年，我国参加了联合国第一次人类环境会议，这是我国环境保护工作的开端。从1972年到2012年党的十八大，整整40年，我国关于环境治理工作的理念经历了巨大转变。首先是从“我们总认为环境危机是资本主义社会所特有的现象，社会主义国家不会有环境危机问题”的认识误区，到受联合国第一次人类环境会议的直接启发，产生了保护环境的理念；其次是从提出“可持续发展”思想，到提出“科学发展观”，建设“两型社会”，再到党的十七大提出“建设生态文明”，经历了从产生保护环境理念萌发到建设生态文明理念的发展过程。与之相对应，我国环境保护制度也在不断推进和完善。

1973年，我国第一次全国环境保护会议提出“防治污染措施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产”原则。1983年第二次全国环境保护会议制定了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，做到经济效益、社会效益、环境效益相统一”的战略方针及“预防为主、防治结合”“谁污染、谁治理”和“强化环境管理”的环境保护三大政策等。20世纪80年代末90年代初，联合国提出的“可持续发展”战略给我国带来新思维，我国环境保护政策随之做了改变。1992年，制定了《中国环境与发展十大对策》；1996年，全国人民代表大会八届四次会议将实施“可持续发展”上升为中国现代化建设的一项重大战略；1999年，在反思过去环境保护工作的基础上，国家提出“环境污染治理和生态保护并重”的方针；2000年，国务院发布《全国生态环境保护纲要》，2005年，中华人民共和国生态环境部出台《全国生态示范区建设规划纲要(1996—2050年)》，将污染防治和生态保护、实现资源的永续利用提到重要议程，并将1983年第二次全国环境保护会议确立的“保护环境”这一基本国策拓展为“节约资源，保护环境”。“科学发展观”是中国共产党对我国几十年来粗放发展方式导致资源和环境危机反思的成果，标志着中国共产党领导全国人民探索中国特色环境治理道路的开始。在科学发展观指导下，2005年，党的十六届五中全会提出加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调，并且推出一系列具体的政策措施。如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将主要污染物排放总量减少10%规定为8个约束性指标之一。“十一五”时期，国家进一步加大自然生态和环境保护力度，制定了建设“两型社会”，大力发展循环经济、强化资源管理等一系列政策，建立了节能降耗、污染减排的统计监测考核体系和制度。2007年党的十七大报告首次提出建设生态文明，提出实施主体功能区战略，探索建立生态补偿机制。通过40年的实践探索，中国特色的生态环境保护政策体系初步建立起来。

我国也很重视环境保护法制建设。1979年颁布《中华人民共和国环境保护法(试行)》，这是我国第一部环境保护专门法律，标志着我国生态环境保护开始步入法制轨道。1982年，将“保护环境”写入《中华人民共和国宪法》，奠定了环境保护立法的宪法基础。1989年制定了《中华人民共和国环境保护法》。从1979年到2012年底，我国先后制定了近30部环境与资源保护的单行法及相关法律，颁布了60余部环境保护行政法规、600余部环境行政规章、近千部与环境相关的标准。

十八大前我国初步建立了环境保护制度体系，为我国治理环境、保护资源提供了法制保障。

(二)十八大前生态环境保护制度存在的问题分析

党的十八大前建立的生态环境保护制度，在指导我国污染治理、遏制资源浪费、保护生态环境中起到了积极作用，但是，就政策与现实的治理实践看，是“边治理，边污染，治理赶不上污染”，“在中国信访总量、集体上访量、非正常上访量、群体性事件发生量实现下降的情况下，环境信访和群体事件却以每年30%以上的速度上升”。习近平总书记对此作了重要论述：“我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法制不严密、执行不到位、惩处不得力有关。”具体表现在：

首先，环境治理制度缺乏系统性和协调性。生态环境治理是一项系统工程，因此要求其制度体系环环相扣，相互支撑。但是，党的十八大前我国各部门环境治理制度相互脱节现象比比皆是。如在顶层设计上，虽在21世纪初党中央就提出了正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系，努力开创生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。但过去一直未将生态文明纳入社会主义现代化建设的总体布局。在具体制度的协调衔接上，1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》第16条规定：“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”但是，长期以来地方环境质量的保护和改善一直未纳入党政干部的考核评价体系；1973年就提出了著名的“三同时”制度，并写进了《中华人民共和国环境保护法(试行)》第26条，但第26条又规定：“防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门同意。”条款中对“确有必要”的法定情形并未加限定，这为违反“三同时” 制度和权力寻租打开了缺口。此外，环境保护法律制度间缺乏协同，甚至有的相互冲突。

其次，法制建设滞后。1989年制定的《中华人民共和国环境保护法》实施20多年，一直到十八大后的2014年才做了修订，1984年制定的《中华人民共和国水污染防治法》第一次修改也在实施12年后的1996年，环境法律法规中许多条款已远落后于社会的发展，无法规制新出现的更复杂的环境问题。法制建设严重滞后，使我国环境保护领域出现“违法成本低，守法成本高”的怪象。

最后，执行力不到位。由于立法上的缺陷，再加上有些部门法之间存在冲突，往往使得执行者无所适从；环境管理体制设计缺乏科学性，各级环境保护部门隶属于地方政府，人事任免权在地方政府，使得我国环境保护机构在管理和执法中出现“难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任”“难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预”“难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求”的情况。

后来，可持续发展战略、“科学发展观”和建设“两型社会”的提出，以及2005年国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，对长期以来重经济、轻环保的政策进行修正；党的十七大提出建设生态文明，其后实施的《主要污染物总量减排考核办法》、“主体功能区战略”和生态补偿机制，都对十八大后生态文明制度建设进行了有益的先行探索，为十八大后生态文明制度的建立奠定了基础，提供了经验借鉴。

二、十八大以来我国生态文明制度建设的成就

习近平总书记指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”十八大以来，围绕生态文明建设，国家出台了百余份改革文件，制定了40多项涉及生态文明建设的改革方案，初步建立了生态文明制度体系的“四梁八柱”；修订了《中华人民共和国环境保护法》等一系列环境保护法律法规和环境标准。这样，一个源头严防、过程严管、损害赔偿、后果严惩的生态文明制度体系初步建立。

(一)当前我国生态文明制度体系的特色

首先，整体性和针对性强。党和国家在生态文明制度机制创建中注重制度体系的整体性和针对性。如《生态文明体制改革总体方案》设计的八大制度之间联系紧密，相互支撑，构成了一个完整的制度体系。每项大制度中的具体措施与机制，都具有很强的可操作性和关联性。污染防治攻坚战中，在以新修订的《中华人民共和国环境保护法》等相关法律支持基础上，还出台了大气、水、土壤污染防治“三个十条”。2018年6月，中共中央、国务院颁布了《关于全面加强生态环境保护，坚决打好污染防治攻坚战的意见》；2020年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省(自治区、直辖市)污染防治攻坚战成效考核措施》。如果说 “三个十条”是根据生态文明建设目标对现行相关法律进行补充，而后两者则是压实了党和政府在污染治理中的主体责任，同时也是对上述法律的具体执行。这些法律制度和政策措施成为一个相互补充相互支持的整体，从而更具有针对性和执行力。

其次，系统性和协调性强。在立法上，注重法律法规建设的系统性和协调性。修订后的《中华人民共和国环境保护法》确立了“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”的基本原则, 特别是“保护优先”原则的确立，为扭转过去的重经济轻环保、重发展速度轻发展质量的做法提供了法制支持。修订后的《中华人民共和国环境保护法》还确立了环境保护目标责任制和考核评价、现场检查、征收排污费、排污许可管理、环境公益诉讼和生态保护补偿等制度, 在环境保护法制领域基本形成了约束和激励并举的生态文明制度体系。为使修订后的《中华人民共和国环境保护法》能得到确实有效的执行，其后又制定了《中华人民共和国环境保护税法》，修订了《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》和《中华人民共和国环境影响评价法》，制定和修改了一系列环境标准，修订了《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》，明确了检察机关在环境民事公益诉讼和行政公益诉讼中的原告资格。为健全环境保护行政执法与刑事司法衔接工作机制，依法惩治环境犯罪行为，生态环境部、公安部和最高人民检察院联合制定了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》。2018年，《中华人民共和国宪法》修正案不仅在序言中将“推动生态文明协调发展”作为国家的根本任务之一,而且将“领导和管理生态文明建设”作为国务院的职权写进《中华人民共和国宪法》第八十九条，从根本大法上为生态文明建设提供了保障，全面清理了现行法律法规中与绿色发展不相适应的内容。这样，一个以国家根本大法《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国环境保护法》为核心，彰显生态文明理念的生态文明法制体系基本形成。

最后，执行力大大增强。《中华人民共和国环境保护法》和其他环境法律规定了企业应当承担起清洁生产、信息公开、建立环境保护责任制度和自我监测等义务；提高了罚款标准，规定了按日计罚无上限、人人参与共同治理、跨区域污染联防联控、重点污染物排放总量控制、每年向人民代表大会报告环境状况、引咎辞职、连带责任、行政拘留、公益诉讼等新措施，使环保执法有法可依，为提升执法效力提供了保障，彻底改变了以往“违法成本低、守法成本高”的怪象。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》和《生态文明建设目标评价考核办法》等文件出台实施，建立了问责追责机制，为督察各级党政领导干部履行环境保护职责情况提供了法制依据。通过环境保护行政管理体制改革，组建中华人民共和国生态环境部，改变了“九龙治水”的状况，整合了职能。实行省级统一行使生态环境监测和环境监察职能，市(地)统一管理环境执法队伍，实行“以条为主”的市局领导干部双重管理体制，为打破地方保护主义对环境执法的干预扫清了障碍，提高了执行力。

(二)生态文明制度体系优势产生的根源

十八大以来建立的生态文明制度体系因其自身极强的科学性、系统性、协同性，产生了良好的治理效能，“环境质量改善之快前所未有”。所以能产生这样积极的治理效果，因素是多方面的，根本原因在于这一制度体系是建立在习近平生态文明思想这一科学的理论基础之上。

首先，习近平生态文明思想是生态文明制度体系的理论基础。习近平生态文明思想是在汲取中华传统文化精华，将马克思主义与当代中国生态文明建设实践相结合，借鉴西方可持续发展理论，吸取中外生态环境保护经验，特别是对中华人民共和国成立以来在环境保护和生态文明建设上正、反两方面经验教训进行反思的基础上产生的。习近平生态文明思想中“人与自然和谐共生”“良好的生态环境是最普惠的民生福祉”“绿水青山就是金山银山”“山、水、林、田、湖、草是生命共同体”“用最严格制度最严密法治保护生态环境”“人类命运共同体”等理念改变了长期以来人们对人与自然关系的错误认知，改变了过去“改造自然，征服自然”的工业文明思维，取而代之为尊重自然、顺应自然、保护自然、人与自然和谐发展的生态文明思维，使人们认识到生态环境是最公平的公共产品，环境就是民生。进入新时代，随着社会主要矛盾的转化，优美的生态环境是人民群众对美好生活追求不可或缺的重要内容，绝不能以牺牲生态环境为代价换取经济的一时发展。自然环境本身是一个相互依存、紧密联系的系统。生态环境治理必须依靠法治。这些生态文明理念为生态文明制度体系的改革与创建提供了根本的价值遵循。

其次，生态文明制度体系的改革和建设以马克思主义哲学为世界观和方法论。习近平总书记非常重视马克思主义哲学的学习和应用，“他在长期领导工作和治国理政实践中，创造性地把马克思主义哲学基本原理转化为认识和解决当代中国问题的立场、观点和方法”，“习近平新时代中国特色社会主义思想贯穿着马克思主义认识世界和改造世界的基本观点和方法”，习近平总书记亲自部署、亲自推动、亲自策划生态文明制度体系改革与建设，运用马克思主义的世界观和方法论进行生态文明制度体系的构建。他强调改革的系统性,指出：“要解决我们面临的突出矛盾和问题，仅仅依靠单个领域、单个层次的改革难以奏效，必须加强顶层设计、整体谋划，增强各项改革的关联性、系统性、协同性。”在生态文明建设上，他指出：“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，不能再是头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘，而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。比如，治理好水污染、保护好水环境，就需要全面统筹左右岸、上下游、陆上水上、地表地下、河流海洋、水生态水资源、污染防治与生态保护，达到系统治理的最佳效果。”习近平总书记强调，在全面推进生态文明制度体系建设的同时，要重点抓“关键制度”建设，要“建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”。在他的指导下，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》和《生态文明建设目标评价考核办法》为核心的新的党政干部政绩考核制度体系建立，通过这些“关键制度”，抓住了“关键少数”，使生态环境治理效能快速显现。十八大以来建立的生态文明制度体系改变了过去生态环境治理体系中制度之间相互脱节的状况，形成更加紧密关联、更能相互协调的整体。

三、新发展阶段坚持和完善生态文明制度体系的基本路径

党的十九届五中全会接续十九大和十九届四中全会提出的战略任务，强调“十四五” 时期要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，重申“到二○三五年基本实现社会主义现代化远景目标，基本实现国家治理体系和治理能力现代化”。当前我国已进入新发展阶段，这对生态文明及其制度体系建设提出了新要求和新任务。对于如何去完成时代赋予的新使命，习近平总书记指出：“马克思主义哲学深刻揭示了客观世界特别是人类社会发展的一般规律，在当今时代依然有着强大生命力，依然是指导我们共产党人前进的强大思想武器。”在我国生态文明制度体系改革与建设中，习近平总书记始终以马克思主义哲学为方法论，为我们在新发展阶段坚持和完善生态文明制度体系提供了方法论遵循，为我们在新发展阶段坚持和完善生态文明制度体系指明了方向。

(一)遵循真理标准，坚定理论自信和制度自信

1.坚持以习近平生态文明思想为指导

习近平生态文明思想是以习近平同志为核心的党中央站在人类文明演进的高度,对 “为什么建设生态文明”“建设什么样的生态文明”“怎样建设生态文明”等重大理论和实践问题的科学解答，习近平生态文明思想是指导我国生态文明制度体系改革和建设的指导思想。新发展阶段，必须坚持以习近平生态文明思想为指导，改革、发展和完善生态文明制度体系。

2.坚持党对生态文明建设的领导

“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题”。“我们不能把加强生态文明建设、加强生态环境保护、提倡绿色低碳生活方式等仅仅作为经济问题，这里面有很大的政治”。十八大以来，我国生态文明建设取得重大成果是坚持党对生态文明建设领导的结果。坚持党的全面领导是“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一。十八大以来，党中央为使党对生态文明的领导责任落地见效，制定了相关制度，规定地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，实行党政同责、一岗双责，实施了中央环境保护巡视督察制度，取得了良好的效果。在新发展阶段，应巩固和完善这些制度。

(二)统筹推进实现碳达峰、碳中和目标相关制度建设

“十四五”时期，我国将系统观念作为经济社会发展必须遵循的原则之一。我国已向国际社会作出承诺，力争在2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”。实现碳达峰、碳中和是一项庞大的系统工程，关系到诸多领域、诸多行业，任务艰巨，必须环保、经济、科技、行政、金融多领域共同发力，因此必须以系统思维，统筹推进相关制度的建设和完善，如绿色生产生活方式的激励机制、新能源产业发展的扶持激励机制、落后产能的淘汰机制、企业碳排放的约束机制、碳汇林业发展的激励机制、碳汇交易规则的制订，等等，使各项制度相互协同，相互支持，构成一个完整的制度链，为实现碳达峰、碳中和提供制度支持。

(三)推进关键制度的建设和完善

唯物辩证法告诉我们，处理复杂问题时必须学会运用矛盾分析法，在纷繁复杂的矛盾体系中，要及时观察到主次矛盾的转化，只要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，其他问题就可迎刃而解。新发展阶段，在生态文明制度建设中，我们必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，促进关键制度的建设和完善。

1.推进乡村生态文明制度建设

乡村是国家的生态屏障，但我国的乡村却又是环境保护欠账最多的地方，是美丽中国建设的短板。“十三五”期间，我国开始了以改善农村环境面貌、提升农民生活品质为目标，全面推进农村垃圾、污水、厕所专项整治“三大革命”和农业面源污染治理的农村环境整治，出台了一系列政策，取得了阶段性成果。但离党的十九大报告提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”乡村振兴战略总要求还有很大差距。2021年中央“一号文件”提出“全面推进乡村振兴”，“十四五”期间，“农村生产生活方式绿色转型取得积极进展，化肥农药使用量持续减少，农村生态环境得到明显改善”，为落实中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》提出的到2035年“农村生态环境根本好转，美丽宜居乡村基本实现”目标奠定基础。在新发展阶段，农村成为我国生态文明建设的主战场。与生态文明建设的新部署相适应，我们应抓住主要矛盾，加快推进农村生态文明制度的建设和完善，如发展完善化肥农药“两减量”和“两利用(农作物秸秆和畜禽粪污综合利用)”的激励和约束机制、健全完善耕地保护制度、发展完善村庄建设与人居环境整治制度；吸取前期农村发展乡镇企业带来污染的教训，坚持走绿色发展道路，建立乡村产业准入制度；建立生态产品价值实现机制，充分调动农民保护生态环境积极性；健全农村环保资金投入机制；建立农村环境治理目标责任制，等等，为实现“农业强、农村美、农民富”夯实制度保障。

2.健全发挥“关键多数”群体作用的机制与制度

党的十九大报告明确指出, 加快生态文明体制改革, “构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”,人民群众是历史的创造者，生态文明建设必须依靠广大人民群众，多年来人民群众的信访举报是我们发现环境问题、解决环境问题的“金矿”。他们不仅是环境问题的监督员，也是“美丽中国”的建设者，是生态文明建设的主力军和“关键多数”群体。因此，应通过相应的制度机制建设充分发挥其主力军作用，如建立对公民参加环保志愿者队伍的激励机制、降低环境公益诉讼中原告适格条件的门槛、建立举报偷排污染物的奖励制度和对公民践行绿色生活方式的激励机制和惩处机制等。

四、结语

在生态文明制度体系建设中，我国经历了近半个世纪的实践探索，实现了从生态环境保护制度到生态文明制度体系的飞跃。时代是出卷人，新发展阶段对生态文明建设提出的新目标、新要求在推动生态文明建设目标向前发展的同时也将推动着生态文明制度体系的日益丰富、完善，它将成为保障新发展理念落实、构建新发展格局、推动经济社会高质量发展的利器。