数字化转型下档案法治建设的思考

李梦蝶

(中国人民解放军国防大学, 北京 100086)

2016年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家信息化发展战略纲要》，明确指出：经济社会数字化网络化转型步伐正在加快，数字经济正在驱动新一轮的全球变革，各行各业的数字化转型已成为焦点。要继续加快信息化发展，建设数字中国。数字化时代的到来革新了传统的档案管理工作，新时代的档案法治建设被提上日程。

一、数字化时代档案法治建设的必要性

(一)依法治理档案是贯彻习近平法治思想的时代要求

在2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议上，我们党正式提出“习近平法治思想”，不仅具有十分重大的理论和实践意义，而且具有非常深刻的政治和法治价值。习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化的最新成果，是全面依法治国的根本遵循和行动指南，是顺应中华民族伟大复兴应运而生的时代产物。实践不断证明，法治能更好地平衡利益分配、调节社会关系、规范各类行为，最大限度地凝聚共识、促进社会稳定有序和谐发展。习近平法治思想是时代的产物，体系完备、内涵丰富，为今后我国法治建设和发展指明了方向和道路。 “三个方面、四个环节、五大体系”中的“五大体系”，就包括“完备的法律规范体系”、“高效的法治实施体系”等，可见任何一部法律，其功能和价值的发挥都离不开落地实施。随着法治建设的不断进行和发展，各行业领域将陆续出台或修订相关的法规制度。

2021年1月1日起，修订后的《中华人民共和国档案法》正式施行，充分体现了国家立法机关对于规范行业领域、加速完善立法、推动依法治国的决心意志。档案法规的修订为进一步规范档案工作、更好地发挥档案和档案工作重要作用提供了法制保障，要让档案工作更好地适应依法治国的时代要求，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中发挥其应有的作用，就必须加强档案法规建设，依照法律法规的规定管理档案，最大程度发挥档案工作的基础性作用。

(二)依法治理档案是规范当前档案工作的现实需要

《档案法》自1988年颁布以来，在档案工作的各个历史时期、各个环节有效发挥了作用。档案工作作为一项长期性、基础性的工作，在收集、整理、保管、利用、鉴定、销毁各个环节，都要加以规范，以确保档案安全，发挥档案工作在社会主义现代化建设过程的重要作用。但是，随着社会的发展和时代的进步，尤其是在当前数字化转型背景下，原有的法律规范已不能完全适应国家现代化发展战略部署。同时，无纸化时代到来，电子政务和电子商务为日常生活的各个环节都提供了便捷，同时也对档案的发展带来了挑战。法律的修订应当始终坚持政治导向、问题导向。《档案法》的修订，也必须适应新形势新任务新要求，新修订的《档案法》从6章27条扩展到8章53条，可以说在条文数目上实现了翻倍，同时，新增的两章“档案信息化建设”和“监督检查”，充分体现了时代性和创新性。对于今后一段时期，实现档案电子化和运用监督检查手段进一步规范档案工作提供制度规范和法律保障。

(三)依法治理档案是推动档案工作创新发展的基本遵循

档案工作从来都不仅仅是简单的整理收集，各个时期的档案工作都应是继承性和开创性相统一的，不仅是记录历史、传承文明，更是立足当下、服务未来的。档案的收集整理和开发利用，在贯彻党中央和国务院重要决策指示方面发挥了巨大作用。中华民族5000年的历史、中国共产党100年的党史，能够激励一代又一代人，从一个胜利走向另一个胜利，离不开档案工作。数字化背景下档案工作迈上新台阶，信息安全隐患引发全民对科技进步的思考，同样为档案工作带来了挑战。电子档案替代传统纸质档案，实现档案信息化，是时代发展的必然，相比起纸质档案对于保存时间和空间的要求，电子档案具有便于保存、易于查找、能够永久留痕的特点，但数字化时代的到来同样对维护档案安全提出了挑战。档案的信息开发利用依托于新的科学技术，可以灵活多变，但档案的安全保密工作却是绝对的、刚性的，对于维护国家长治久安、打赢意识形态领域斗争具有重要意义。因此，在任何时期，在推动档案工作创新发展的同时，都要严守保密安全的底线，必须要做到思想上高度重视、行动上高度自觉、措施上严格高效。这就要求档案工作必须以法律法规为基本遵循，一以贯之坚持依法治理档案，用法治理念推动新时代档案事业发展。

二、数字化转型背景下档案法治建设存在的问题

(一)电子档案法规建设体系不够完整

IBM提出大数据具有“5V”特点，即Volume(大量)、Velocity(高速)、Variety(多样)、Value(低价值密度)以及Veracity(真实性)。要在当前数字化转型背景下，构建一个系统、公共、便捷的电子档案系统，并实现精准分类、高效管理、方便调取，同时保证档案的安全，对技术层面提出了更高要求。随着时间的推移，关于电子文件使用规范的法律法规相继出台，但综合分析现有的法规文件，还存在系统性不强等问题。这是科学进步发展所导致的必然结果，法律应当具有前瞻性，但表现在现实领域，有时必须要靠具体的现实问题来推动立法。电子文档不可避免地具有可变性和虚拟性，对电子文档的相关工作加以规范，必须通过实践不断验证其科学性和合理性，形成完整的电子档案法规体系，从而使得各个档案业务部门依照明确详细的工作办法，尽快实现档案双轨制管理，使档案工作与社会主义现代化建设相适应，与新时代新阶段档案工作阶段性任务相适应。

(二)档案从业人员专业素质、信息技术有待提高

档案从业人员最先接触到的是纸质档案，在实现档案电子化的过程中，在提高档案从业人员对于电子档案的认识的基础上，更重要的是提高专业素养、解决技术难题。电子档案具有纸质档案所不具备的特点，通常储存在计算机磁盘或其他设备上，其查阅和使用相对便捷，但在传统纸质档案向电子档案的过渡过程中，对档案从业人员的能力素质也提出了新要求，档案工作从传统依赖人力逐渐向依靠人力与技术发展转变。已在岗的人员作为实现档案电子化的生力军，如何尽快适应新环境新需求，适应新修订的《档案法》的要求，加速实现档案电子化；未来准备从事档案工作、尚在接受培训和教育的在校档案学专业的学生，如何学习到最新最有效果的档案知识和信息技术，成为当前背景下依法治理档案面临的又一难题。

(三)电子档案的法律地位亟待明确

新修订的《档案法》第五章第三十七条规定了“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为使用凭证”。这就从法律层面对电子档案的法律地位作出了规定，明确其与其他载体档案完全一样，不存在任何区别。但在实践中不可回避的一个矛盾点是：即使法律地位相同，电子档案与其他载体档案还是在表现形式、规范程度等多方面都存在不同。虽然被明确为“可以作为使用凭证”，但电子档案的证据效力、法律价值都有待于进一步明确。这也是信息技术飞速发展的必然结果，即电子档案虽能在今后的实践应用中更高效、便捷、快速发挥作用，但也不可避免地更加易于被伪造，这就要求电子档案作为证据使用要证明其效力。同时，新修订的《档案法》首次以专章规范档案信息化建设，但仅仅在宏观层面提出了未来档案信息化建设的方向和路径，还需在档案管理的各个领域进行研究立项，加以细化，确保其有效地被遵守。

三、数字化背景下档案法治建设的对策

(一)加强电子法规建设，构建全面系统的电子法规框架

随着大数据时代的到来，法律法规的建设也处在动态中，适应时代发展的法律法规不断出台，体现在档案领域，新修订的《档案法》已对电子档案的角色和功能加以体现，赋予电子档案相应的法律效力。但想要实现电子档案的全覆盖、多领域发展，尚需进一步制定更明确更详细的法律规范，以保证立法的系统性和完整性。比如，各地区应当结合自身实际特点，在重点单位、行业领域开展试点工作，在实践中检验现有法律规定，以便于下一步制定出更详细、规范，可操作性强的制度规定。各行业领域也应在自己的职责范围内，在符合社会主义法治理念和我国信息技术发展的前提之下，结合自身工作实际，制定科学合理的运行规范。

从我国法治建设长远来看，加强电子档案方面的相关制度建设，能够更好体现电子档案的价值，发挥电子档案在社会主义现代化建设中应有的作用。同时，加强行业领域的制度设计，例如出台《图书馆电子档案法》《高等学校电子档案管理规定》等，能进一步规范工作，使制度的执行者有法可依。

(二)建立健全档案法治执行监督机制

制度运行的关键环节在于执行，而保证制度运行的重要环节在于对制度执行的监督。监督不应当作为档案法规运行的最后环节，因为电子档案的建设过程中，每一个环节都至关重要，因为某个环节的错漏而导致重要档案的丢失，可能会给某个行业领域的发展带来巨大影响，因此，对档案法规运行的监督应当是融入日常的、方方面面的、精准细致的。

首先，要实行有效监督必须明确监督主体。《档案法》第二章“档案机构和职责”中对于各级档案主管部门作出了规定:“国家档案主管部门主管全国档案工作……县级以上地方档案主管部门主管本行政区域内的档案工作……机关、团体、企业事业单位和其他组织应当确定档案机构或者档案工作人员负责管理本单位的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导。”这就对实行监督的主体作出了大致规定，但在实践中往往本单位的档案工作人员，受到各种因素的限制，并不能很好地发挥监督作用。因此，应当进一步明确档案建设中的监督主体，使其真正在档案治理各环节发挥作用，可以采用上级检查指导、同级交叉监督、不同单位交换经验做法等方式开展档案监督工作，使监督职能落到实处。

其次，在档案系统内部，要形成上下联动、系统完善的执法监督机制。上级档案行政管理部门对下级档案行政部门必须加强指导和监督，通过规范的方式方法形成监督的长效机制。各单位内部的档案执法监督人员与档案管理人员应当区别开来，因为就目前实践来看，大多数单位还是采取业务负责人作为监督人的做法，没有单设监督专员，这就不利于将监督作为日常开展业务的一个环节加以规范。而业务负责人和专门监督人的监督职能也并不冲突，应当是相辅相成的。

最后，要加强档案监督执法人员的队伍建设。执法者必须先熟悉法律，深刻吃透法律法规的精神要义，才能在实践中准确判断、形成决策，不规范的执法行为不仅不能产生应有的效果，还会造成更恶劣的影响，因此，更需要加强执法人员的队伍建设，形成对监督者的“再监督”，对执法不规范的，同样要追究其责任。这也对档案从业人员的“再转型”提出了要求，必须从过去的重业务能力过渡到既重业务能力素养、又重依法治理档案，更好地适应依法治国对档案工作提出的要求。

(三)持续加强档案法规宣贯教育，形成自觉守法的良好氛围

当前档案工作必须适应信息化建设，在数字化转型背景下，档案工作的方方面面都发生了或大或小的变化，为进一步推动档案建设、档案管理与电子政务、电子商务的发展相适应，必须持续加强档案各项工作。但科技的进步与发展也对档案专业从业者提出了专业技能、能力素养以外的要求，因此，档案从业人员在提供档案服务的同时，也要加强档案法规的宣传力度，要通过开通专线、专题讲座、档案馆开放日等活动，将档案行政管理与社会服务结合起来，通过多样的形式将档案法规宣传活动融入日常，不仅在档案从业人员内部形成良好的依法依规办事的风气，而且通过开展法律咨询、法律服务、讲解相关政策依据，增强社会对档案相关立法和执法的认可，形成风清气正、全民知法守法的良好社会风气，从更深层的角度促进档案法规建设。

总之，《档案法》出台，对于档案法规建设具有里程碑式的意义，体现出与习近平新时代中国特色社会主义思想、与数字化转型相适应的时代特色，但在具体实践之中，尚需进一步细化和完善，以保证在其动态运行的各个环节更加畅通、高效，在新的时代背景下发挥其独特作用。