英美保障性住房评估经验对我国的启示

摘要：目前我国关于保障性住房评估的相关规范尚未明确。本文通过介绍英美两国保障性住房评估特点，具体介绍了保障性住房评估时政策因素、价值类型对估值的影响，进而在选择评估方法时也要和常规方法有所区别。通过对比中国不动产准则，提出要明确我国保障性住房价值类型和政策影响，规范评估方法以及重视操作指南的建议

关键词：英国;美国;保障性住房评估;启示与借鉴

一、问题的提出

2016 年《资产评估法》的实施，使得资产评估行业开启了有法可依的新道路。随着我国经济快速发展，资产评估准则体系也日渐成熟，中国资产评估协会也在相继发布了多项评估准则，以此来规范我国的评估行业。而与国外评估行业相比，我国资产评估起步较晚，国外评估准则依然存在值得我国学习的地方。

长期以来，“住有所居”是民生问题的重中之重，住房保障作为社会保障的重要体现，能够代表一个国家或地区的社会福利水平。保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。它是一个各种因素交织的复杂问题，其有效的解决需要政府、市场和个人共同合作完成。从全国层面来看，我国的保障性住房主要经历了经济适用住房、廉租房、政策性租赁住房（公租房）、定向安置房（主要为棚户区改造）四个阶段[1]。目前，我国的住房保障政策主要从两方面入手，即从供给方或购买方进行补贴。一方面，政府通过降低或者见面土地出让金、限制开发商利润率、限制房屋出租或出售价格等方式为中低收入者提供可以负担的房屋;另一方面，政府可以采取向中低收入者提供低于市场售价或租金的房屋，或对其住房和购房进行首付、贷款的政策优惠方式来保证每个人都能实现“住有所居”。

改革开放之后的四十多年里，中国在保障性住房建设中取得举世瞩目的成就，然而保障性住房对于一般性住房尤其特殊的政策优势，甚至会对一般商品住宅有挤出效应以及对普通住宅市场具有冲击效应[2]。所以在进行保障性住房评估时需要甄别与一般住房不同之处，遗憾的是，我国不动产评估准则中尚未形成完备的对于保障性住房的理论指导和技术支持。故而，一份完善的关于保障性住房的评估意见指南对今后保障性住房工作的推进大有裨益。因此，本文通过分析英美国家以及国际上关于保障性住房的评估准则，结合我国国情，为我国不动产评估准则保障性住房方面提出建议。

二、英国保障性住房评估准则研究

英国保障性住房评估准则以2016年第二次修订的《RICS-保障性住房评估》为准，该评估准则主要是为英格兰、威尔士地区提供专业指导。

保障性住房是指用社会租赁、经济适用房和中级产权住房等方式提供给市场不能满足需求且符合条件的家庭。所以保障性住房的评估的价值类型、评估假设与一般的不动产评估有所区别，需要在评估报告中充分披露。在评估方法上通常选择与可比开发土地出让价格比较法或者剩余法。

1.评估影响

虽然一般的评估需要考虑政策的影响，但保障性住房评估受政策变动的影响更甚。例如保障性住房的监管、获得住房补贴的形式。所以，在以市场价值为主导的不动产评估中，评估时将以允许的成交量、密度、可售性以及为开发商创造最佳开发和最高价值的单元组合为基础。而在评估保障性住房土地价值时时，不仅需要评估上述问题，而且还需要评估对住房类型的限制，例如住房规模、类型、价格和保有权，这些限制可能遵守地方和国家关于保障性住房和地方住房需求的政策。此外，100%的保障性住房计划不一定会承担与市场主导的住宅计划相同的规划义务，因此，在撰写评估报告时应考虑到地方当局的相关规划政策。

2.开发土地出让价格比较法

保障性住房是以规划政策可行性和与以市场为导向的开发商竞争博弈的产物，英国国家计划政策框架（NPPF）在解决可持续发展的可行性和可交付性这一问题上表示：“为了确保可行性，任何可能应用于开发的要求的成本，如保障性住房的要求、标准、基础设施贡献或其他要求，考虑到正常的开发成本和降低成本的目的，应向有意愿的土地所有者和开发商提供竞争性回报，使开发项目得以完成”。因此，在有证据表明可获得竞争性回报的土地所有者用土地来建造保障性住房的情况下，开发土地出让价格比较法较为适用。

这一点在农村例外地的估价中尤其重要，因为其假设是一般不会获得住房规划同意，只允许因为包含高水平的保障性住房或初建住房。但是，各个地区存在异质性，包括所允许开发的形式和规模（以及价值），即使在同一地方当局内，也可能因地点而异。因此，应注意避免过分依赖可比的土地价值。它更多是应用于评估过程中的真实性检验。

在市区，土地价值的关键考虑因素是其现有或替代用途的价值，以及土地所有者将其推进发展所需的回报水平。在这些情况下，如果没有某种形式的市场住房通过交叉补贴的方式纳入开发成本，保障性住房的交付往往不太可能。

3.剩余法

在保障性住房用地的剩余法评估中，评估总开发价值（ GDV ）和开发成本可能比以市场价值主导的方案要复杂得多，需要进一步评估方案的潜在总开发價值（GDV）或收益，并扣除与构建方案相关的成本。其原因是英国保障性住房的类型多样，故而构成保障性住房的总开发成本的成本也比较复杂。构成保障性住房的总开发价值主要有三部分组成：

（1）保障性住房的租金和资本收入;其收入来源主要时来自各类型的保障性住房资本化的净年租金以及初始股权出售产生的资本收益和共享所有权

（2）取得权（ RTA ）或外部补贴中再投资的收益

（3）内部注册提供者补贴.

为了反映复杂计划中的许多变量，评估师通常会采用现金流量折现方法。

4.净租金与资本收入评估

英格兰的租金指南在法规中对于租金和资本收入有明确的规定。

总租金是之前的每周租金总和扣除产生的费用。净租金是总租金扣除管理费用、维修和保养费用、计提空缺和坏账准备、年度沉没基金（包括维修专项津贴）、不可追回的服务费等各项费用来计算的所有租赁产品（通常不是共享所有权）的估价中都应包含假定的空置率，以涵盖租约之间的空置情况。没有现成的使用期限的典型证据，但是可以根据可比较区域的可比较使用期限（例如，中间租金）的空置率来做出假设。

为了得出GDV，将现金流量期间的年度净租金总额以适当的折现率资本化，该折现率反映：现有租金收入的可持续性、未来租金增长的可能速度、房屋的价值评估、保持水平所需的支出水平、最大收入流、根据房屋的轮廓和位置评估房屋的可能性能、借贷的实际成本以及英国国债的长期利率。在进行基于贴现现金流的估值时，应注意考虑市场对购买保障性住房的价格的证据以确保评估值反映市场价值。

三、美国保障性住房评估准则研究

美国评估准则以《USPAP 2020-2021》为准，其准则AO-14专门就保障性住房的评估做出相关解答。按照USPAP的要求进行保障性住房的评估需要比一般住宅评估更多的专业知识和经验。这体现在以下几个方面：

1.胜任能力要求：

评估师要有正确识别要解决问题的能力以及熟悉评估项目涉及到的相关法律和法规。首先，保障性住房评估要求评估人员了解相应评估程序、识别评估对象以及其所在地或开发地的有关税赋事项，能够分析保障性住房规划对当地房地产市场的影响。同时，评估师需要考虑到政策变动对保障性住房的补贴政策和相关限制性条款产生影响，并充分了解补贴程序的操作和实施过程。如果评估师缺乏对保障性住房外部影响因素的考虑，可能会得出误导性的评估结论。再者，保障性住房与非保障性住房在在收益、成本支出和回报率方面都可能存在差别。最后，评估师需要考虑市场参与者的行为，作出恰当的评估假设。

2.不动产中无形资产权利

政府对低收入家庭购买保障性住房进行补贴与优惠实际上是增加了其住宅不动产权利中的无形资产权益，但也对相关的不动产权利进行限制。评估师应具备辨别物权与无形资产权利之间差异的能力，并对所涉及的各种权利进行价值评估。USPAP不动产评估中需要分析包括不属于不动产权利的无形资产等这些权利对评估价值的影响。例如：在保障性住房的评估中低收入家庭住房税赋优惠（LIHTCs）虽然不是不动产的评估对象，但在评估时需要考虑这一项无形资产权利，将其纳入评估范围之中。保障性住房租金补贴政策会对不动产权利的做出限制但在其所有权的评估中可能不会带来额外价值。所以，在所有保障性住房评估中，需要分析在出售和止赎期间，保障性住房的各种补贴、优惠和限制是否继续生效。

3.价值类型的确定

保障性住房的价值类型选择可以是市场价值也可以是非市场价值。若选择价值类型为市场价值，那么需要确定评估价值是下列哪一种最可能的形式。

（1）现金形式

（2）相当于现金的财务支出形式

（3）其他明确的形式

（4）当评定的价值是基于非市场融资下或非常规条件或优惠融资条件下的价值，则其具体的融资方式必须予以明确说明。其融资形式对评估价值所产生的增值或减值的影响，必须由评估师根据相关市场场数据的分析作出说明。

如果保障性住房的评估是市场价值，则评估师必须决定上述哪一种必要条件适用于委托方所选择或所要求的市场价值定义。评估师然后才能确定评估程序，分析影响评估对象的无形资产权利是否符合所选择或所要求的市场价值定义。如果采用非市场价值进行评估，委托方所选择或所要求的价值定义与所采用的报告方式，评估师都应在接受评估委托之前与委托方商洽。

4.市场分析方面

在保障性评估时必须采取一定的专门分析程序。评估师应依靠住房供给研究组织和政府有关部门，完成相关的调查研究工作，获得融资、出租与居住限制、转售限制以及保障性住房或限制性不动产销售方面的可比数据。一般市场和保障性住房市场的相关理论应该是所有评估分析的依据。市场分析中还要注意所评估的住宅对大量能接受补贴租户的吸引力。保障性住房未来所有权价值应在交易双方当初的约定以及评估项目在其补贴、优惠和限制期满后的相关政策等信息的基础上进行预测。

四、英美国保障性住房评估经验对我国的启示

我国不动产评估准则中对不动产的定义是指是指土地、建筑物及其他附着于土地上的定着物，包括物质实体及其相关权益。在评估方法的选择中，资产评估师及其专业人员应当评估目的、评估对象、价值类型、资料收集等情况，分析市场法、收益法和成本法三种资产评估基本方法以及假设开发法、基准地价修正法等衍生方法的适用性，从而选择恰当的方法。而英美两国评估准则中对于带有特殊性质的不动产均有详细的规定说明。梳理比较我国资产评估准则与英国评估准则、美国评估准则中关于保障性住房评估的相关规定，其中值得我学习借鉴的主要有以下几个方面。

1.完善公共信息公开制度，加强三方沟通

保障性住房市场的三方参与主体，房地产开发商处于中间的信息节点位置，向上与政府部门互通，向下与中低收入群体互动，上下信息流动理应无障碍。当然，政府部門也可以通过直接的公告渠道向其它两方市场参与者传递信息。在这个过程中，三方市场参与主体的沟通渠道需要保持通畅，促使每个决策者都能在信息完全对称的条件上作出理性决策，此时的住房价值也处于三方合力的均衡点。

2.明确保障性住房评估的价值类型

保障性住房是政策与市场为导向的博弈产物，在评估价值类型的时候明确其价值类型 。如果保障性住房的评估是市场价值，则评估师必须说明其适用于委托方所选择或所要求的市场价值定义的理由。评估师然后才能确定评估程序，分析影响评估对象的无形资产权利是否符合所选择或所要求的市场价值定义。如果采用非市场价值进行评估，委托方所选择或所要求的价值定义与所采用的报告方式，评估师都应在接受评估委托之前与委托方商洽。

3.明确政策对保障性住房的影响

对于不动产权属资料的搜集中要对不确定估值事项的影响因素在报告中深度披露，英美评估准则中都特別重视保障性住房的政策导向问题。评估师需要详细了解当地保障性住房的有关政策和相关法律。将政策影响和不同评估目的下保障性住房的无形资产权利是否能化为“财权”等因素予以披露。在实际评估中，评估人员要尽可能详细说明影响不动产价值的因素和程度。英国评估准则中评估保障性住房时介绍开发土地出让价格比较法特别强调，保障性住房土地获得的特殊性。

4.规范保障性住房评估的评估方法选择

英国准则中重视对评估方法的解释与应用，它不仅讨论了适用于保障性住房评估的评估方法，而且讨论了不同类型保障性住房中参数的具体含义。我国不动产评估准则虽然内容全面，各条款紧密联系，但更多的是侧重规则性要求，对于带有特殊性质的不动产，用“在执行不动产评估业务时应当全面了解不动产的实物状况、权益状况和区位状况，掌握评估对象的主要特征。”这句话概括。在评估方法的选择上更是没有提及，故而我国资产评估准则可以在某些特殊资产的评估上对于常见的评估方法应用做出一些释义，以此更好地规范和指导实践工作中对这一类特殊资产的评估。

5.重视保障性住房评估的操作指南

鉴于我国关于保障性住房这一问题，在准则上尚有缺失，故而对实务操作中的指导意义不大，更多依靠资产评估专业人员在这一问题上的职业判断，这对估值的科学性以及信服度存在极大隐患。因此，我国可以根据自身国情，借鉴美国评估规范的基础上，先以行业协会为主体，设立行业内共同遵守的评估指导意见，并在实践中不断修改与完善，最终上升到国家层面，制定的完善的不动产评估准则。

参考文献

[1]张家颖，王维，于彩霞.关于保障性住房供给政策和路径的研究[J].山东工业技术，2018（22）：244-245.

[2]胡非.基于过滤模型的我国住房保障制度研究[J].产业创新研究，2020（20）

[3]英国皇家特许测量师学会（RICS）.RICS 估价-保障性住房土地估价[EB/OL].http：//www.rics.org/cn/.

[4]美国评估促进会（TAF）.专业评估执业统一准则（USPAP2020- 2021）[EB/OL].http：//www.appraisalfoundation.org.

[5]郭化林.中外资产评估准则[M].高等教育出版社.

作者简介：欧阳俊（1997年5月-），男，汉族，浙江财经大学资产评估专硕硕士研究生在读，研究方向：资产评估理论与实务，浙江财经大学，浙江省杭州市。电子信箱：ryan8197@163.com