《农产品质量安全法》修订的若干问题探讨

朱莹 邓玉 刘海华 陈松

基金项目：农业农村部财政专项“《农产品质量安全法》修订与调研相关问题研究”（项目编号：125D0203）。

作者简介：朱莹（1989—），女，硕士，研究方向：农产品质量安全政策法规。

通信作者：陈松（1983—），男，博士，研究员，研究方向：农产品质量安全政策法规。

摘要：当前，《农产品质量安全法》修订已经纳入一类立法计划，修订草案也向社会广泛征求了意见。针对各类生产经营主体的制度安排和具体规定，仍然存在一些关键点需要论证探讨。从农产品质量安全执法监管的视角，重点阐述《农产品质量安全法》修订的主要目的，探讨分析修订草案的主要变化及争议，提出加快《农产品质量安全法》修订的对策建议。

关键词：农产品;质量安全;法律;修订;生产经营主体

自2006年颁布实施以来，《农产品质量安全法》对规范农产品生产经营活动，保障农产品质量安全发挥了重要作用，推动了农产品质量安全管理体系建设从无到有、由弱到强，基本形成了覆盖部、省、市、县、乡镇等五级农产品质量安全监管体系。然而在2018年全国人大常委会对《农产品质量安全法》实施的执法检查中发现，生产经营者的主体责任落实不到位、有些法律责任条款处罚过轻、部门监管职责尚未明确、乡镇监管人员匮乏等突出问题[1]。当前《农产品质量安全法》纳入第十三届全国人大常委会一类立法计划[2]，经过反复讨论，提交《农产品质量安全法修订草案（征求意见稿）》（以下简称修订草案），并向社会广泛征求意见。本文从农产品质量安全执法监管的视角，重点阐述《农产品质量安全法》修订的主要目的，探讨分析修订草案的主要变化及争议，提出加快《农产品质量安全法》修订的对策建议。

1《农产品质量安全法》修订的主要目的

结合2018年全国人大常委会开展的《农产品质量安全法》执法检查情况，《农产品质量安全法》修订要遵循“四个最严”原则，重点在拓宽法律调整范围，明确部门职责，健全监管制度和加大处罚力度四个方面发力，真正做到农产品质量安全监管有法可依，违法必究。

1.1拓宽法律调整范围

“大国小农”仍然是我国的基本国情，一家一户小规模的家庭经营是我国农业生产的基本形式[3]。执法检查报告指出，目前农业投入品使用不规范，农产品分级和包装技术低，农贸市场上散装产品标签不规范、进销台账不规范，对于流动收购经销商缺乏监管等问题依然存在。随着互联网的发展，网络购物成为人们日常生活常态，据统计，我国网购用户规模达7.1亿[4]。2020年新型冠状病毒肺炎疫情突然出现，“直播带货”成为战“疫”助农的新方式，“小农户”和“大市场”直接连通，由于网络直播的门槛低，一些农产品在没有通过任何检测的情况下直接进入市场，存在很大的安全隐患，由于对农户在生产记录和产品自检上没有法律规范，给执法监管部门造成困难。因此，此次修法要拓宽法律调整范围，实现监管对象全覆盖。

1.2增设主体法律义务

执法检查报告指出，农产品生产经营者主体责任未落实，肥料、农药、农膜、兽药等投入品不合理使用现象还很普遍。在近年来农产品质量安全监督抽查和风险监测中，还发现部分种类农产品有“违禁超限”的问题。另外，尽管近年来我国农产品冷链物流有了一定的发展，但是总体上仍然处于起步阶段，冷链运输、储藏技术水平低，大部分生鲜农产品在常温下流通，流通腐损率较高，一些不法分子在运输途中进行非法添加，加大了质量安全风险。因此，此次修法要增设农产品生产经营者法律义务，强化农产品质量安全责任意识。

1.3加大违法惩罚力度

执法检查报告指出，《农产品质量安全法》法律责任部分条款存在处罚过轻、违法成本太低，部分地方出现《农产品质量安全法》与《食品安全法》两法混用、择法而用的现象[5]。根据基层执法者反映，由于现行《农产品质量安全法》内容原则性较强，对部分违法违规行为界定，缺乏可操作性的规定，在实践工作中，基层农产品质量安全执法部门面临诸多困境。另外，还有地方反映，现行《农产品质量安全法》与《食品安全法》《农药管理条例》等已修订的法律法规还存在一些不一致的地方，处罚的内容和处罚的额度还存在较大差异[6]。农产品质量安全从严治理应是整个修法的核心理念，修法应该综合运用民事责任与行政责任、刑事责任、信誉罚等手段，构建起从一般行政处罚到行政拘留再到刑事追究的严密法律责任体系[7]。

1.4增强法律授权

执法检查发现，基层农产品质量安全监管工作仍然存在着薄弱环节，监管“最后一公里”的问题没有得到解决。另外，由于农产品从产地到进入市场也有多个环节，执法权限边界模糊，还存在重复执法或推诿执法的现象[8]。因此，修法要进一步厘清各职能部门的监管职责，避免部门之间职能交叉或监管空白的现象出现。此外，基层农产品质量安全监管机构直接面对农产品生产经营者，在农产品生产源头把关和质量安全控制上具有十分重要的地位，因此要通过修法进一步强化基层监管的职能，延伸监管链条，充分发挥监管“前哨”作用。

2修订草案的主要变化及争议

为了与相关法律法规做好有效衔接，契合当前农产品质量安全发展的新形势，弥补现行法中的缺陷，针对农产品生产经营主体管理，此次修订草案中主要有以下四方面的变化：

2.1新增农产品生产经营者法律义务

农产品质量安全首先是“产出来”的，按照“风险就近”原则，农产品生产者是距离“风险源”最近的，应该承担对风险控制及危害后果的责任[9-10]。从这一视角出发，此次修订草案首先明确“农产品生产者、经营者对其生产、经营的农产品质量安全负责。”这一规定在实践中称为农产品质量安全第一责任人[11-12]。在法律义务规范方面具体体现在：一是，草案在农产品生产环节规定，农产品生产者要健全农产品生产质量安全管理制度、定期检查防范、合理使用农业投入品、禁止使用国家明令禁止的农兽药、开具合格证等法律义务等。二是，在农产品经营环节，草案新增农产品生产经营者保证农产品质量安全的法律义务，要求经营行为、经营环境要规范，同时对于收购的农产品要查验并开具食用农产品合格证、销售的農产品要进行包装或附加标识等法律义务。

针对该项规定，反馈意见主要集中在三个方面：①关于法律概念方面，草案中出现“农产品生产者、经营者”共计19次，单独出现“农产品生产者”6次，“农产品经营者”4次，“农产品经营主体”1次，“农产品生产经营主体”2次等。不同的法律概念，在法律义务约束方面还存在着交叉和重复，不利于法律执行，建议在附则中对于以上概念进行解释。②关于“经营”内涵方面，有意见认为，实践中，为推进传统农户分散经营向集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型经营体系转变，农产品生产者也可能是兼顾生产经营两重身份，农产品流通环节主体也兼具收购、经营两重身份。草案中的经营与《食品安全法》经营的内涵是有差异的，但没有明确的界定“经营”具体是指哪些主体，存在着比较模糊的边界，建议在附则中对“经营”做出解释。③关于法律调整范围方面，有意见认为，草案尽管将监管对象覆盖到所有的生产经营主体，但由于农产品生产经营是非许可制[13]，除了农产品生产企业、农民专业合作组织是有工商注册登记信息的，大部分主体信息监管部门并不掌握，没有管理制度保障，将会造成日后监管执法的困难，建议采用信息化的手段对农产品生产经营主体实施登记备案。

2.2创设农产品全程监管新制度安排

农产品监管链条長、环节多，为实现依法监管，强化农产品生产、收购、储藏、运输等各个环节的责任落实[14]，此次修订草案新增食用农产品合格证制度、全程追溯制度、信用体系建设等规定。

2.2.1新增食用农产品合格证制度近年来，全国开展食用农产品合格证制度试行，从地方实践来看，食用农产品合格证制度已经成为从产地到销地全链条治理的重要抓手[15]。为了将合格证制度探索这项措施法律化、制度化，此次草案新增食用农产品合格证制度。重点规范三方面内容：一是，规范农产品生产环节所有主体，包括农产品生产企业、农民专业合作社和农户都应当开具合格证;二是，规范农产品生产者要承诺没有使用禁用农药兽药、停用兽药和非法添加物，上市农产品符合农药安全间隔期、兽药休药期规定，并对食用农产品合格证的真实性负责;三是，规范了农产品中间环节查验义务，农产品经营者要查验供货者农产品合格证，如实记录农产品相关信息，并开具合格证。

针对草案中新增食用农产品合格证制度，目前存在三大争议焦点：①关于开具主体方面，有意见认为，农户是属于社会弱势群体，在生产过程中已经承担了自然风险、市场风险等多种风险成本，开具“合格证”将增加成本投入，不具有可操作性。另外，也有意见认为，农产品生产者了解农产品生产过程，开具“合格证”也是产品安全合格自我证明的一种方式，相比于受问题农产品事件冲击带来的损失，农产品生产者更乐意去开具合格证。②关于“承诺合格”方面，有意见认为，当前社会诚信缺失的问题比较普遍，因此“自我承诺”开具的合格证可信度不高。另外，有意见认为，农产品具有鲜活性和易腐蚀，上市农产品全部检测，时间长，成本高，而“承诺合格”是在生产者自我质量控制的基础上开具的，相比之下“承诺合格”是最为直接便捷的方式。③关于“检测合格”方面。有意见认为，农产品只有经过“检测”合格后，有了专业机构的检测报告的背书，才能被标识为“合格”。另外，有意见认为，当前农产品质量安全检测技术还不成熟，存在局限性，尚不能实现全指标检测合格，只能是有限指标的合格，“检测合格”也是承诺合格的实现方式之一，并不能真正证明产品的合格属性。

2.2.2新增农产品质量安全全程追溯制度当前，各地在重点产品、重点领域开展农产品质量安全追溯管理实践探索，取得了一定的成效，但是总体上看农产品质量安全追溯管理还处于起步阶段。《农产品质量安全法》修订非常重视农产品质量安全追溯体系建设，但是考虑到建立信息化追溯本身的复杂性，在借鉴国外追溯体系构建的基础上[16]，规范了要对高风险农产品实施强制性追溯制度;鼓励规模化农产品生产经营主体在有条件的情况下充分利用信息化手段采集、留存等生产经营信息，开展信息化追溯体系建设。针对该项制度，在征集反馈意见中，大家普遍支持要建立农产品质量安全全程追溯体系。但对于条款内容存在不同意见，有人认为目前“高风险”农产品定义太笼统，高风险农产品目录如何制定，修订草案也没有进一步的规定。此外，有意见认为，高风险农产品要强制追溯中的“强制”内涵表述不清晰，实践中普通的农产品都已经开展了追溯管理，那么高风险农产品“强制”要体现在强制采用信息化的手段追溯，而不是仅仅将高风险农产品纳入追溯中。

2.2.3新增农产品质量安全信用体系建设规定当前，农产品质量安全信用体系建设处于起步阶段，地方实践基础比较薄弱[17]，因此，在此次修订草案中，简单从推动农产品质量安全信用体系建设的角度作出了规范性规定。重点规范了县级以上人民政府相关部门要开展农产品质量安全信用体系建设;要建立农业投入品和农产品生产、经营信用记录和守信激励和失信惩戒机制，推进农产品质量安全信用信息的应用和管理。针对该项规定，存在着不同的意见。①关于信用体系建设方面，大家普遍认为，要开展农产品质量安全信用体系建设，但有意见认为，当前表述力度较弱，从立法要有前瞻性引导性的原则来看，法律制定不能停留在“体系建设”上，应当从建立制度上来强化诚信理念。②关于信用管理制度方面，有意见认为，草案对于农产品质量安全信用的有关表述比较笼统，没有清晰明确立信、评信、示信、用信等不同环节的相关内容。③关于信用管理机制方面，有意见认为，守法是每个公民的应尽义务，政府无需对守法行为予以激励。守信联合激励也可能存在选择性执法和寻租空间，在激励出现错误时还会损伤政府公信力。另外，也有意见认为，守信激励和失信惩戒是相对的概念，不能人为切割，仅仅规定失信惩戒措施，草案还需进一步明确激励的具体措施。

2.3违法行为惩罚从严从重

为了提高法律的效力，坚持从严处罚，建立严格的法律责任体系，草案整体提高了各类违法行为的处罚力度[18]。①提高处罚额度。此次修订草案考虑到当前社会经济发展水平，违法者所得以及违法行为造成的可能的危害性，整体提高了罚金的额度。调高现行法中违法行为罚金额度。例如，草案中对于现行法中生产记录违法行为由2 000元以下，调整为2 000元以上、20 000元以下罚款。②增设行政拘留。规定对于农产品生产经营过程中使用高毒、剧毒农药、禁限用农药等生产销售其他有毒有害农产品的等行为情节严重的，警告、罚款不足以惩戒的情形，由公安机关对其实施行政拘留。③做好与刑事责任的衔接。此次修订草案坚持刑事责任优先，对于生产销售有毒有害和严重不符合安全标准的农产品以及其他不符合农产品质量安全标准的违法行为构成犯罪的，追究刑事责任。同时草案以法律形式明确行刑衔接的机制和要求，构建起“行刑衔接”程序机制，来保障行政执法与刑事执法的无缝衔接。此外，为了让消费者及时获得赔偿，草案新增首负责任制，最大限度的保护消费者合法权益。

在《农产品质量安全法》修订草案反馈意见中，主要观点有两方面：①关于处罚力度方面。大家普遍认为应按照“最严厉的处罚”要求，坚持从严处罚。但也有意见建议，根据国情及农产品生产经营主体可承受能力制定处罚标准，做到“宽严相济”。对个体农户和规模化的主体处罚要区别对待。②关于处罚种类方面。有意见建议，在立法中体现柔性执法，对轻微违法行为给予责令改正的行政措施和警告的行政处罚，拒不改正的再罚款。另外，也有意见认为，应当增加行业禁止进入和惩罚性赔偿、信用惩戒等相关规定。

2.4政府监管授权有所突破

法无授权不可为，法定职责必须为。为了以法律形式巩固监管体制改革成果，与《食品安全法》相衔接，草案做出以下规定：一是，进一步明确部门职责，规定农业农村部门负责农产品“三前”环节管理，市场监督管理部门负责“三后”环节管理;同时此次草案赋予上级政府对下级政府考核和奖惩的权力，对于问题突出、责任落实不力的还可以进行约谈。二是，推动监管重心下移，有效提升监管效能，此次草案新增乡镇农产品质量安全监管派出机构的规定，在职责权限上赋予乡镇监管派出机构日常巡查权限。规范重点检查内容，包括农产品产地环境、农业投入品购买及使用、农产品生产记录、食用农产品合格证开具等情况。

在征集意见中关于部门职责的规定和乡镇派出机构设立主要有如下意见：①关于部门职责规范方面。有意见认为，《食品安全法》已经清晰地规范了市场监督管理部门的具体职责，草案不用再重复规范市场监督管理相关方面的法律义务;另外，有意见认为，《农产品质量安全法》是从不同角度强调部门之间职责和协作，应该明确市场监督管理部门等部门的职责，才能保障分段管理的完整性。②关于乡镇派出机构设立方面。关于“该不该”设立的问题。一种是反对单独设立乡镇派出机构，法律法规已明确地方各级人民政府所属部门应当落实属地管理责任，乡镇人民政府承担农产品生产监督管理职责，不宜再强调机构专设，人员专岗。另一种意见认为，乡镇是基层监管最为重要的力量，应当要设立乡镇监管派出机构，不仅是特定区域，所有区域都应普遍设立。同时，还要确立乡镇监管机构建立的必要性和强制性，把县级农业农村部门“可以”设立改为“应当”设立，并且赋予乡镇派出机构执法监管权限。

3《农产品质量安全法》修订的幾点建议

3.1坚持主体管理的原则，对生产经营者进行差别规定

为实现农产品质量安全治理能力现代化，《农产品质量安全法》修订必须在核心理念上有大的突破。反馈意见中提到的将所有主体纳入法律的调整范围内，也要增加相应的管理措施的建议是合理的。修法要转变传统的产品管理思路，应坚持主体管理的原则，对生产经营主体实行登记或备案[19-20]。要根据不同生产经营主体的生产条件和能力水平，规定相应的法律义务。对于所有生产者，包括散户、家庭农场、农民合作社、农业企业等，要求合理规范使用农业投入品，销售农产品时应开具合格证。对于规模化或有一定组织化的生产经营者，还应要求建立投入品管理台账、生产记录、快速自检等法律义务。对于收贮运环节的经营者，特别是尚未明确法律地位的经纪人、中间商、小商贩等收购单位或个人，应该要求对收购的农产品进行合格证查验，销售时再重新开具合格证。鼓励有条件的经营者建立规范化、信息化的过程管控制度。

3.2坚持承诺合格的原则，确定农产品合格证的法律地位

为确保所有农产品生产经营者都能依法履责，安全生产和经营，经食用农产品合格证制度试行实践探索证明，实行以承诺合格为基础的农产品合格证制度，可有效解决农产品安全无标识和责任难溯源的问题。反馈意见中提出的关于承诺合格可行的建议是合理的。因此，要以此次修法为契机，实践探索切实可行的政策措施，以法定制度的形式进行固化，确定其法律地位，促进其全国推广和有效落实。首要任务是要在法中规定国家要建立农产品合格证制度，明确“农产品合格证”这一法定术语[21-22]。其次，要明确农产品合格证的开具前提，应以承诺合格为主、检测验证为辅，采取强制规定和自选动作相结合[23]，既提高了可操作，也增强了灵活性，更加适合当前我国农产品生产经营和基层执法监管的现实需求。

3.3坚持失信惩戒的原则，发挥检测验证和信用评价作用

在草案征求反馈意见中，提到的增设信用惩戒的规定，对于修法具有一定的参考意义。虽然信用惩戒是新生事物，但同行政处罚追求的目标相一致，都是为了促成守法，维护公平正义。传统惩罚的手段威慑违法者不敢违法，信用惩戒则更多的引导行为主体不去违法[24-25]。实践中，部分地区已开展红黑名单制度等信用管理探索，但由于没有上位法支持，导致制度仅仅停留在“纸面”上，推行进程缓慢。建议在此基础上，坚持失信惩戒的原则，加强对生产经营者的生产过程巡查，利用检测验证的方式，判断失信行为，并根据多方面的信息客观地评价主体信用。结合信用记录，联合相关部门对失信被执行人采取信用惩戒措施，可大大提高法律的执行力和震慑力。

3.4坚持全程监管的原则，明确各级政府及相关部门的职责

农产品质量安全分段监管的格局短期内可能不会再有大的调整。在修订草案征集反馈意见中提出的关于明晰市场监督管理部门职责的建议是合理的。因为要遵循“四个最严”要求，坚持“产”出来和“管”出来两手抓，提高从农田到餐桌全过程监管能力，是农业农村部门和市场监督管理部门共同努力的方向[26-27]。此次修法既要按照国务院机构改革和职能调整要求，明确农业农村、市场监管等部门的质量安全监管职责，建立无缝衔接、统一协调的监管体制，还应该围绕全程监管的现实需求，授权行政主管部门更多的手段，对全产业链的各类生产经营主体进行监管。农业农村部门和市场监管部门应按照《关于深化改革加强食品安全工作的意见》的要求，强化农产品产地准出和市场准入衔接，建立协作机制。此外，草案反馈意见中关于乡镇派出机构设立的建议呈现极端化，都是不可取的。法律要明确属地管理，在行政处罚上给予有限授权，加强机构和条件建设，切实提升乡镇农产品质量安全监管服务能力。◇

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Several Revision Problems Discussions on Agricultural Product Quality Security Law

ZHU Ying，DENG Yu，LIU Hai-hua，CHEN Song

（Institute of Quality Standard and Testing Technology for Agro-products of Chinese Academy of Agricultural Sciences，Beijing 100081，China）

Abstract：Currently，the revision of Agricultural Product Quality Security Law has been adopted into category I of legislative plan，and the revised drafts of the law have also widely solicited opinions from the society.There are some key points which remain to demonstrate and discuss in regard to system arrangements and specific regulations of various production and management subjects.This article described the main purpose of the revision of Agricultural Product Quality Security Law from the perspective of law enforcement supervision，discussed and analyzed the main changes and disputes of the revised drafts，and proposed countermeasures and suggestions on speeding up the revision of the law.

Keywords：agricultural product;quality security;law;revision;production and management subject