成渝地区双城经济圈建设中高等教育协同发展的挑战与出路

肖前玲

区域高等教育的协同发展可以为一个地区经济社会的协同发展提供更多的人才储备、科技支撑和决策服务。从2011年的“成渝经济区区域规划”到2016年的“成渝城市群发展规划”，再到2020年的“成渝地区双城经济圈战略”，成渝地区作为继长三角、京津冀、粤港澳大湾区之后的又一个重要城市群，其区域发展已经上升到国家战略。分析研究成渝地区高等教育协同发展面临的问题与挑战，研究其协同发展的方向与路径，既是贯彻落实习近平总书记关于“大力推动成渝地区双城经济圈建设”重要战略思想的必要一环，也是探索区域高等教育发展新模式，推进西部科学城建设，引领西部高等教育更高质量发展的必解课题。

一、成渝地区双城经济圈建设中高等教育协同发展面临的挑战

2020年10月16日，中共中央政治局审议通过《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（以下简称《纲要》），以期引领带动成渝城市群的协同發展。一年多来，成渝两地在探索推进经济协同发展的同时，高等教育领域的交流与合作也日益频繁。但总体来看，两地在推进高等教育协同发展的过程中还面临着诸多问题与挑战，主要表现在以下几个方面。

（一） “一山不容二虎”的思维束缚

两地都深知“协同”发展的重要意义与价值，20多年来也实施推进了一系列经济上的合作项目。在教育发展领域两地一直都有合作的欲望，理性的认识也是两两合作为最佳选择。但是，社会主义市场经济的高度发展，使得市场运行规则在高等教育资源配置中的作用越来越明显。成渝两地发展基础、资源要素的高度雷同或是共同缺乏，导致二者在博弈的过程中，更多地表现出“一山不容二虎”的非理性竞争。在经费筹措上，两地通常的做法是各自为政、各显神通，到头来一人虽能分得一杯羹，但总量都不多，都不能“集中力量办大事”。在人才配置上，常常你把我的争过去，我把你的抢过来，统计数据是上去了，但实质上区域内部并没有太大变化，不能形成有利的增量。在学科设置上，由于劳动力市场的需求是高等教育专业设置的重要依据，“高度功利化的学科调整无视学科的有机性、学科建设的系统性及某些学科的隐性价值”[1]，导致两地高校学科调整无序、跟风情况严重，基础学科建设进一步弱化。在科学研究领域，教育发展的外部依赖性，以及政府“集中投入、重点发展”的宏观性政策，使得两地也经常为了同一个项目争得“头破血流”。 “生源战”“人才战” “经费战”“项目战”仍然未彻底消除，成为两地高等教育协同发展的主要掣肘。

（二）“被动对接跟跑”的路径依赖

“人们在过去做出的选择决定了他们现在及未来可能的选择”，诺思提出的“路径依赖”问题在成渝高等教育发展领域同样存在。对外而言，成渝两地虽然也被称为大都市区，但由于地处西南，基础相对薄弱，理念相对滞后，与长三角、京津冀和粤港澳大湾区等地相比，其发展水平仍有较大差距，很多方面都依赖于中央的政策倾斜和其他发达地区的带领和帮扶，这也导致许多高等教育机构相对保守，“风险意识”过强，常常持有一种“再等等看”“再想想看”的态度。长此以往，就容易导致完全比对中央政策的照搬照抄，或是盲目追随模仿发达地区。对内而言，当下两地在推进“双一流”的建设中，部分高校管理所表现出的对“重点发展”思路，对“重科研、轻教学”，对计划性科研体制和行政管理手段的依赖[2]，学科建设中所表现出的“重点学科建设”历史惯性、实践中的多重锁定、变革中的成本效应、既得利益主体的博弈与平衡等[3]，使得两地高等教育改革的步伐相对缓慢，系统布局、协同发展的进程难以实质性地推进，不能快速适应和满足双城经济圈建设的需要。

（三）“多维联盟发展”的制度缺位

新《纲要》的出台，《推动成渝地区双城经济圈建设教育协同发展的框架协议》（以下简称《框架协议》）的签订，刺激并促进了成渝两地新一批高等教育联盟的成立。目前成立的20多个联盟，几乎汇集了成渝地区的所有高校，囊括了多家科研机构、行业和企业;涵盖了马克思主义哲学、法学、商贸、水利、艺术、外语、医药护理等多个学科;涉及人事人才、智库建设、教师教育、产教融合、就业创业、协同创新、知识产权等多项工作。这些联盟中，少则四五家，多则上百家，其中部分高校、科研机构、行业或是企业先后加入了多个联盟。在这各类联盟“遍地开花”的时节，各联盟内部及各联盟间还未真正做到统筹协调，未能充分发挥出双城经济圈的区域优势，未能构建起具适应性和竞争性的专业与学科。为此，成渝地区要切实激发人才培养、科技创新的后发潜力，为建立具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放高地和高品质生活宜居地提供强有力的支撑，就需要在保护各联盟自主性和积极性的基础上，尽快完善建立高等教育多维联盟发展的相关制度机制，引导和规范联盟健康有序的发展。

（四）“要素优化配置”的机制失灵

高等教育本身是一个具有非均衡性、非线性发展的开放性系统，符合耗散结构的基本特征。其协调发展是各高等教育机构不断地与外界进行物质、能量与信息的交换，从无序到有序，到新的无序再到更高层次有序的螺旋上升过程。在新《纲要》出台和《框架协议》签订以前，成渝地区高等教育资源要素的流动多局限在本省（市），甚至是某校、某机构，其开放程度显然不够。加之双方相互猜忌、彼此提防，严重限制和影响了人才、资金、物资、信息等在各机构、各地区间的自由交换。成渝地区双城经济圈建设战略规划的出台，将两地重新“捆绑”在一起，提出要建立新的“双城引领的空间格局”“培育发展现代化都市圈”，实现两地的“统筹协同、共建共享”。这无疑将打破原来两地高等教育各自发展的相对平衡状态，形成新的格局。因此，要实现人才供给、科技创新与新的发展战略相匹配，就需要思考如何建立起内部诸要素合理配置、有序流动的良好运行机制，增加区域高等教育发展“熵减”，推进新的无序向更高层次的有序方向发展。

二、成渝地区双城经济圈建设中高等教育协同发展的出路

“教育是新发展格局建设中的优先要素”，而高等教育又在其中发挥着重要的基础性和带动性用。成渝地区双城经济圈建设要完成共同的发展目标和重点任务，就需要进一步提高高等教育质量，推动城市群内的科教协同、产教融合，走出一条“共建共生型”的多维联盟式协同发展新道路。

（一）树立整体发展理念，跳出“巴蜀争霸”博弈怪圈

成渝高等教育协同发展目标的实现，必然要求双方充分认识到两地高等教育协同发展之于成渝双城经济圈建设、推进西部科学城建设以及引领西部高等教育高质量发展的重要意义，摒弃“一山不容二虎”的惯性思维，跳出“巴蜀争霸”的恶性博弈怪圈，树立“一盘棋、一体化”的整体发展理念。在系统性思维的指引下，坚持“双核一体”，分析掌握高等教育分布与发展规律，紧密结合区域发展规律来确立高等教育协同发展的新方向。

首先，发挥教育聚力作用，大量吸引人才，全力打造西部教育高地。成渝兩地要打破彼此的区域界限，结合《纲要》提出的“相向发展”“一体化发展”“融合发展”“全域发展”等要求，整体规划双城经济圈乃至两个省市全域高等教育的发展。重点促进重庆大学城以及铜梁、璧山、大足等区与四川内江、资阳、自贡、遂宁等主轴节点城市的相向发展、有机衔接，通过布局构建国家级、省部级科技创新研究中心和实验室，兴建、重建部分高校，支持有条件的高校在基础较好的区（县）建立分校（院）等方式，弥补“中部塌陷”[4]，形成更大片区的高等教育集聚中心，以空间的转换吸引聚集大量高素质人才，促进高校、科研机构、企业间更加有效的协作，为实现人才的共建共享提供更加便利的条件，全力打造西部教育高地，引领西部高等教育发展。

其次，发挥教育赋能作用，精心培养人才、齐心服务区域整体战略。成渝两地已经将区域高等教育发展纳入了双城经济圈建设规划和两地“十四五”规划，但还需要结合整体战略需求，共同研究细化具体的行动计划，大力加强高层次人才和专业化人才的培养，提升高素质人才的精准供给能力，为促进新一轮的科技革命，推动创新创造，参与国家“一带一路”、长江经济带以及新时代西部大开发建设储备人才、开发人才，实现科教协同、产教融合。

再次，发挥教育兴城作用，努力凝聚人气、提升区域人口素质和生活品质。高等教育的不断发展和现代产业的提档升级必然会促进相关区域人口规模、产业结构、配套设施建设等方面的发展。其间，两地要注重发挥高等教育协同发展带来的人力资本空间溢出效应，“推动城市发展由外延扩张向内涵提升转变”，辐射、影响重庆市和成都周边市（区）、县，形成一体化发展的都市圈，为构建生态宜居城市聚集高素质人口，提供高品质生活。

（二）找准区域比较优势，同构域内高等教育发展规划

成渝两地要基于区域禀赋和地方特色，重点围绕区域内部发展诉求、国家教育整体发展目标以及在国际竞争中的发展空间，借助人口、政策以及市场的比较优势，以“为经济地达成最大、最优的高等教育成效”为标准，合理编制《成渝地区高等教育协同发展行动计划》。

其一，充分关注大量人口带来的高等教育需求，合理扩充高等教育发展规模。2010年第六次人口普查数据显示，重庆市和四川省两地0～9岁（即2021年为11～25岁）的人口数量为18550483，占当地总人口的16.97%，高于京津冀14.41%，长三角四省市13.91%和全国16.61%的平均率。单从人口基数上讲，成渝地区高等教育规模还有扩充的空间。同时，随着脱贫攻坚的圆满收官和全面建成小康社会目标的实现，西部各省份人均家庭收入不断增加，经济条件得以改善。可以预见，未来家庭对高等教育的投入将进一步加大，对高等教育的需求将更加旺盛。但另一方面，2019年教育部的统计数据显示，重庆市和四川省普通高校的生师比分别为18.64∶1和19.56∶1，高于绝大数省（市）和全国17.95：1的平均率，师资缺口相对较大。因此，两地要进一步加大对人口增长变化以及教育需求趋势的研究，提高招生数量、专业设置、人才招聘等的科学性与前瞻性。

其二，充分运用国家教育战略规划带来的政策红利，以“双一流”建设为基础，以“十四五”本科教育教学评估为契机，注重高等教育服务地方战略，及时调整专业设置，增强专业规划与经济社会发展战略的黏合度。一是促进“双一流”高校学科融合，加快人工智能领域研究生培养;二是做好基础学科招生改革试点工作，探索科教协同育人新模式;三是深入推进创新创业教育改革，培育创新创业示范高校，建立优秀导师人才库。重点结合新《纲要》中提到的交通、能源、水利等基础设施建设，以及高质量制造业，数字经济、现代服务业、军民融合产业和高效特色农业等现代产业体系构建等重大项目，加强相关领域的高科技人才和应用型人才培养。

其三，充分挖掘市场潜力，拓展国内国际教育发展空间。成渝地区相对于长三角、京津冀、粤港澳大湾区等发达地区，高等教育实力相对较弱，因此更需要“抱团取暖”，充分融合发挥多维联盟优势，以服务于“一带一路”倡议、西部陆海新通道建设，以及国内国际经济双循环等国家战略为目标，加强对“一带一路”沿线国家高等教育发展和我国高等战略对接的相关研究，探索优势互补、学科互建、学分互认、师生互换等合作交流途径，拓展国际高等教育发展空间;在国内国际合作项目的谈判中，坚持相互支持、携手合作，进一步加强加深与国内国际知名大学和相关科研机构及企业的合作，努力打造具有国际影响力的大学、研究机构和学科品牌。

（三）精准定位联盟能级，建立内涵式可持续发展制度

新《规划》出台以来，成渝两地先后建立了20多个高等教育联盟。但是，不同类别高等教育机构的发展目标、建设重点并不完全一致，组建的各类联盟所担负的使命和责任也不尽相同。因此，要“打造学科内涵关联、空间分布集聚的原始创新集群”，就需要精准定位各类教育联盟的能级，明确各联盟在系统内部所处的层次及其结构，尽快出台高等教育多维联盟式发展的指导性意见，引导和规范其内涵式的可持续发展。

一方面，注重联盟的内涵建设。成渝地区要运用错位发展思维，做好区域高等教育联盟式发展的SWOT分析，重点结合自身教育能级，思考如何集中力量办大事，在重点领域做出特色、做出亮点。例如，科研类院校战略联盟可以针对区域发展对智能产业、电子信息、核能、航空航天等方面的专业需求，共同建立研究中心或实验室，搭建集成攻关大平台，开展相关领域战略性产品的研究与开发;外语类院校联盟可以围绕“一带一路”倡议、西部路海新通道建设所需要的语言、外贸以及文化教育类人才等来合力引进师资或是错位设计专业，实现师资共享，避免小语种专业的重复设置，解决相关专业师资不足等问题;医学类院校联盟可以围绕生物医学、医疗保健产业等来协同开展医学攻关性研究，合作提供多样化、个性化、智能化的医疗保健服务;职业技术类联盟则可以研究如何更快速地实现专业设置的迭代更新，人才培养模式的改革创新，以更好地满足承接产业转移的需求，等等。

另一方面，关注联盟发展的可持续性。“区域高等教育协调发展的质量观，不是以国际国内高水平大学或高等教育先进区域为样板的质量观的移植或扩散，而是基于区域资源禀赋差异和区域经济社会发展重大需求的特色发展、错位发展的质量观。”[5]成渝两地要围绕国家和区域经济发展需求，以及区域的产业链和创新链，共同建立“自主性、灵活性与规范性、稳定性相统一的专业设置管理体系”，系统思考联盟建立的必要性、可行性，结合其能级分步骤、分阶段、分层次地协同推进，加大对重点联盟、重点项目的支持力度，强化对联盟协作情况的指导、监督与评价，避免盲目的跟风凑热闹，防止短期的求名逐利行为，预防协同发展过程中“内卷化”问题的产生，切实促进高等教育改革与区域发展的深度融合与高效联动。

（四）强化内部要素整合，探索高等教育协同治理机制

区域高等教育协同发展的本质在于促进区域内部高等教育资源要素最大限度地合理配置与高效利用。成渝地区双城经济圈建设中高等教育出现的新的非均衡状态，要求两地针对各自发展面临的问题与挑战，探索建立“政府-高等教育联盟-市场”一体化的治理机制，真正形成统筹有力、竞争有序、共建共生的区域高等教育协同发展新格局。

其一，发挥政府引领作用，建立利益共享机制。进一步消除政策壁垒，“打破不同地区、学校、学科之间教育资源服务的局限性”[6]，坚持“整体利益至上”，构建“区域高等教育发展共同体”，完善成渝两地教育管理部门间及其他相关部门的联席会议制度，健全多种形式的会商机制，避免“条块分割”式管理。重点运用大数据分片区、分层级、分类别地对两地高等教育基本情况、高等教育与经济社会协同发展情况进行更加精准、科学的分析，增强成渝地区双城经济圈内宏观教育政策调控的针对性与灵活性，为区域高等教育的协同发展提供政策保障。

其二，发挥高等教育联盟合力作用，建立资源共用机制。针对成渝两地高等教育发展不平衡不充分的方面，聚焦各类高等教育联盟核心竞争力的培养，以集群式发展思维，重新梳理、整合内部的资源要素;健全完善联盟章程制度，拟定联盟中长期规划和短期实施计划，确立联盟重点发展目标、突破领域和攻关项目等;建立统一的资源数据库和管理体系，确保人、财、物以及信息等资源能跨部门、跨区域地有序流动，实现资源利用率的最大化，为区域高等教育的协同发展提供充足的资源保障。

其三，发挥市场导向作用，建立过程共管机制。紧紧围绕双城经济圈建设所需来引进人才、设置专业、确立标准、培养学生;加强多元利益主体对高等教育“准入关”“培养关”“出口关”的监督与评估;打通高校与科研机构、企业之间的壁垒，进一步加强科教、产教平台建设，完善人才输出对接机制;从一般性的“机构推动”向特色化的“项目引领”转变， 并加强实时的动态监测，增强联盟合作的灵活性与实效性，更好地满足新兴市场对高等教育的需求，为成渝高等教育的协同发展提供良好的环境保障。

参考文献：

[1]张继明，王洪才.由过度竞争到协同发展：高等教育發展的范式转换[J].国家教育行政学院学报，2018（08）：26-32.

[2]王洪才.“双一流”建设与传统路径依赖超越[J].高校教育管理，2017，11（06）：1-7.

[3]杨超，徐天伟.“双一流”建设背景下地方高校学科建设的路径依赖及其破解[J].学位与研究生教育，2019（06）：25-31.

[4]何万国，兰刚，杨慷慨.成渝主轴带高等教育布局与结构优化[J].重庆高教研究，2020，8（06）：23-33.

[5]张发旺.区域高等教育协调发展：多维目标选择与战略统筹机制[J].中国高教研究，2020（08）：8.

[6]刘艺.基于区域协调发展战略的湾区教育研究——以粤港澳大湾区为例[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2021，18（01）：140.

作者单位：四川外国语大学国际教育学院

责任编辑：粟超